La funzione di amministrazione generale

Nella categoria dell’amministrazione generale sono sussumibili le competenze prefettizie accomunate dalla logica unificante della funzione di rappresentanza del governo in ambito provinciale124_{. La}

connotazione in chiave generalista del Prefetto, “espressione di una concezione statocentrica e unitaria del pubblico potere”125_{, lo rende}

il punto di congiunzione fra politica e amministrazione. La prossimità al potere politico guadagna al funzionario prefettizio il ruolo di cinghia di trasmissione fra governati e governanti, cui pertiene la garanzia della “presenza rappresentativa del governo centrale a salvaguardia dell’unità dello Stato”126_.

Da sempre assegnata ai prefetti, questa funzione rappresentativa ha conosciuto una inequivoca enunciazione con l’art 19 del T.U.L.C. P. del 1934 (comma 1: “il Prefetto rappresenta il potere esecutivo nella Provincia”) e la legge 277 del 1949127_{; rinviene inoltre un}

antesignano nella missione dell’Amministrazione Civile, la più antica fra le amministrazioni del Ministero dell’Interno, preposta all’attuazione delle politiche di sicurezza, difesa e protezione civile, nonché alla protezione delle libertà civili e delle autonomie

territoriali128_{. Oggi essa è ribadita dall’articolo 1 del d.lgs. 139/2000,}

recante disposizioni in tema di carriera prefettizia presentate come funzionali proprio alla garanzia di un “adeguato svolgimento dei compiti di rappresentanza generale del Governo sul territorio, di

124 _{S. Cassese, Il sistema amministrativo italiano, Bologna, 1983, p.148.} 125 _{C. Meoli, Prefetto, in Dig. pubbl., XI, Utet, Torino, 1996, p. 392.} 126 _Ibidem.

127 _{AA.VV., Il governo locale nella transizione federale, Editrice Cel, Foggia, 2009.}

128 _{C. Mosca, Prefazione a Il Prefetto della Repubblica tra istituzioni e società, Raffaele Lauro e}

78 amministrazione generale e di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica” a essa affidati. Le attribuzioni prefettizie, infatti,

presentano storicamente un carattere “aperto” che deriva loro dalla tradizionale configurazione del Prefetto come referente

istituzionale delle istanze statuali unitarie sul territorio. In buona sostanza, quindi, la Prefettura è e rimane tanto uno snodo di trasmissione di comunicazioni da e verso il centro, quanto una stanza di compensazione dei conflitti che possono agitare la provincia cui appartiene. Detta rappresentanza dell’esecutivo deve intendersi riferita “all’apparato governativo considerato sia nella sua unità che nella sua continuità, dimodoché, anche in presenza di crisi governative o di altre circostanze eccezionali, il Prefetto, quale rappresentante di uno dei poteri dello Stato, continua egualmente a garantire nell’ambito provinciale lo stabile funzionamento delle istituzioni. Può dirsi perciò che la formula “rappresentante del potere esecutivo” indica, in primo luogo, che il Prefetto

rappresenta lo Stato, di cui in provincia attua in modo concreto la volontà sanzionata dalla legge; subordinatamente, egli appare anche organo del governo in quanto deve seguirne le direttive129_{”. Dalla}

vocazione generalista del Prefetto discende inoltre la già citata funzione di coordinamento e sintesi delle diverse realtà periferiche, unitamente a compiti di controllo sulle attività e la regolare

costituzione degli organi elettivi; è in tale contesto, quindi, che va inscritto il potere prefettizio di sorveglianza sul sindaco ove operi in qualità di Ufficiale del Governo e di verifica della legittimità degli apparati locali a tutela della legalità amministrativa; da qui anche la potestà di adottare provvedimenti dissolutori di organi pubblici nei casi previsti dalla legge. Non solo: il Prefetto rappresenta anche un fondamentale tutore del cittadino e dunque della società civile, in quanto presso di esso possono trovare risposta a domande di governo e di ordine in ogni settore della vita collettiva130_.

Per capire l’ubi consistam del potere prefettizio di rappresentanza è necessario porre mano al più volte citato articolo 19 del Regio Decreto 3 marzo 1934, numero 383, quantunque oggi abrogato dall’art. 274 del d.lgs. 267/2000. Se il primo comma qualifica il Prefetto come il depositario della rappresentanza del governo in ambito provinciale, il terzo comma precisa che tale funzionario

129 _{C. Meoli, Prefetto, in Dig. pubbl., XI, Utet, Torino, 1996, p. 394.}

130 _{A. Giovenco, Il Prefetto organo di governo della provincia, in Amministrazione civile, 1961,}

79 “vigila sull’andamento di tutte le pubbliche amministrazioni e adotta, in caso di urgente necessità, i provvedimenti indispensabili, nel pubblico interesse, nei diversi rami di servizio”. La

rappresentanza di cui è investito il Prefetto, dunque, lungi

dall’essere meramente formale, lo legittima all’esercizio di funzioni proprie del potere esecutivo, instaurando un rapporto che ricorda per molti aspetti quello del mandato, in quanto entrambi vincoli retti da una relazione di reciproca fiducia131_{. Emblematico come}

l’art. 19 non si profonda in un’esaustiva elencazione dei poteri prefettizi, né delle attribuzioni governative esercitabili dal Prefetto; opta invece per una ben più sintetica formula, quella della

rappresentanza, che consente al titolare della Prefettura

l’estrinsecazione delle funzioni esecutive affidategli ovvero che gli sono tradizionalmente – e talora tacitamente- delegate.

Coerentemente con l’istituto della rappresentanza, cioè, non si addiviene all’attribuzione diretta di prerogative, ma a un

conferimento precario e per ciò stesso revocabile; da qui la duttilità dello strumento prefettizio, flessibile quanto basta per attendere a mansioni tra loro anche molto eterogenee, nonché passibile di diversa lettura al variare dell’indirizzo politico. Se guardiamo al profilo contenutistico, la rappresentanza del potere esecutivo implica una possibile coincidenza tra le funzioni del Governo e quelle in astratto attribuibili al Prefetto, con l’ovvio limite

rappresentato dalle prescrizioni legislative e l’esclusione dei poteri non suscettibili di delega. Si può quindi ritenere che, salvo diverse disposizioni di legge, il singolo ministro e il Presidente del

Consiglio possano demandare al Prefetto l’adozione di atti specifici, purché coerenti con la dimensione – allo stato attuale- provinciale della competenza prefettizia, come pure avvalersi delle Prefetture ai fini dell’espletamento di attività istruttorie.

Il ruolo di “vigilante” del Prefetto, conseguenza di quello di rappresentante dell’esecutivo, si invera nel controllo

sull’”andamento di tutte le pubbliche amministrazioni”, quantunque nel rispetto del preminente rilievo delle iniziative ispettive decise dagli organi centrali ministeriali nei riguardi delle proprie diramazioni periferiche. L’azione di vigilanza del Prefetto, come analizzeremo in seguito, si traduce nella richiesta di notizie e chiarimenti al dirigente della struttura periferica interessata, come

131 _{G. Meloni, L’amministrazione locale come amministrazione generale, Luiss University Press,}

80 pure nella sollecitazione ai vertici ministeriali competenti e può sfociare financo nell’adozione di ordinanze d’urgenza.

L’intreccio tra la rappresentanza dell’esecutivo e il “coordinamento delle Pubbliche Amministrazioni statali sul territorio”, unitamente agli impegni inerenti alla “collaborazione a favore delle Regioni e degli Enti locali” impone al Prefetto di considerare,

nell’assolvimento della sua funzione di sintesi, tutti gli aspetti tra loro interagenti: economici, istituzionali, di sicurezza e vita civile, per farsi promotore del benessere sociale e della integrazione delle categorie più deboli132_.

Oltre alle competenze specifiche di cui è investito in tema di ordine e sicurezza pubblica, protezione civile e situazioni emergenziali (a titolo esemplificativo: immigrazione e ambiente, il Prefetto rappresenta altresì un organo di chiusura del sistema, inserendosi nel contesto provinciale per ricercare l’integrazione con gli organismi e i soggetti espressione delle comunità locali. Da qui il frequente impiego da parte del funzionario prefettizio dello strumento della mediazione, ricercando prioritariamente il dialogo in relazione a tutte le problematiche potenzialmente turbative del vivere comune. Non dobbiamo poi dimenticare quelle funzioni che il Prefetto, quantunque non codificate, si trova a dover esercitare in virtù della sua vocazione generalista, non suscettibili di puntuale determinazione in astratto in quanto individuabili solo nel momento concreto dell’azione operativa.