Sommario: 1 La riorganizzazione dell’amministrazione provinciale dello Stato: il decreto “spending review” 2.
2. La legge n.124 del 2015.
La disposizione di cui al d.l. n.95/2012 confluisce ora, con
differente portata, nel già menzionato art. 8, lett. e), l.n. 124/2015, che richiama esplicitamente i criteri enunciati dalla precedente statuizione onde provvedere al completamento del processo di riorganizzazione. Il testo dell’art. 8, lett. e), l. n. 124/2015 così recita: “il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per modificare la disciplina della Presidenza del Consiglio dei ministri, dei Ministeri, delle agenzie governative nazionali e degli enti pubblici non economici nazionali. I decreti legislativi sono adottati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: [lett. e] con riferimento alle Prefetture-Uffici territoriali del Governo: a completamento del processo di riorganizzazione, in combinato disposto con i criteri stabiliti dall’articolo 10 del
254 Così G.M. Leo, Gli Uffici Territoriali dello Stato: ancora un tentativo di riforma
dell’amministrazione periferica statale, in Amministrazione in cammino. Rivista elettronica di diritto pubblico, di diritto dell’economia e di scienza dell’amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche “Vittorio Bachelet”.
255 Nella seduta del 20 giugno 2013 la Commissione rileva, oltre alla necessità di
procedere in parallelo col processo di riordino delle province, l’indeterminatezza degli effetti prospettati dallo schema di regolamento sui risparmi economici che si
dovrebbero conseguire e la mancata considerazione dei possibili effetti economici e sociali derivanti dalla riorganizzazione proposta.
154 decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, ed in armonia con le previsioni contenute nella legge 7 aprile 2014, n. 56, razionalizzazione della rete organizzativa e revisione delle competenze e delle funzioni attraverso la riduzione del numero, tenendo conto delle esigenze connesse all’attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56, in base a criteri inerenti all’estensione territoriale, alla popolazione residente, all'eventuale presenza della città metropolitana, alle caratteristiche del territorio, alla criminalità, agli insediamenti produttivi, alle dinamiche socio-economiche, al fenomeno delle immigrazioni sui territori fronte rivieraschi e alle aree confinarie con flussi migratori; trasformazione della Prefettura-Ufficio territoriale del Governo in Ufficio territoriale dello Stato, quale punto di contatto unico tra amministrazione periferica dello Stato e cittadini; attribuzione al prefetto della responsabilità dell'erogazione dei servizi ai cittadini, nonché di funzioni di direzione e coordinamento dei dirigenti degli uffici facenti parte dell'Ufficio territoriale dello Stato,
eventualmente prevedendo l’attribuzione allo stesso di poteri sostitutivi, ferma restando la separazione tra funzioni di amministrazione attiva e di controllo, e di rappresentanza dell'amministrazione statale, anche ai fini del riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi di cui all'articolo 2; coordinamento e armonizzazione delle disposizioni riguardanti l’Ufficio territoriale dello Stato, con eliminazione delle
sovrapposizioni e introduzione delle modifiche a tal fine necessarie; confluenza nell’Ufficio territoriale dello Stato di tutti gli uffici periferici delle amministrazioni civili dello Stato; definizione dei criteri per l’individuazione e l’organizzazione della sede unica dell'Ufficio territoriale dello Stato; individuazione delle competenze in materia di ordine e sicurezza pubblica nell'ambito dell’Ufficio territoriale dello Stato, fermo restando quanto previsto dalla legge 1º aprile 1981, n. 121; individuazione della dipendenza funzionale del prefetto in relazione alle competenze esercitate”.
In continuità con l’art. 10 del d.l. n.95/2012, pertanto, viene disposta la trasformazione della Prefettura – Ufficio territoriale del Governo in ufficio territoriale dello Stato. L’UTS è altresì elevato a unico punto di contatto tra l’amministrazione periferica dello Stato e la cittadinanza, accentuando quella funzione di rappresentanza unitaria di cui l’ufficio era reso depositario in forza del decreto del 2012.
155 Date queste premesse, urge individuare il potenziale ambito di applicazione cui l’art. 8 qui in esame si rivolge, avendo riguardo al profilo squisitamente funzionale. A definire questo ambito
provvede la formula relativa alla confluenza nell’Ufficio territoriale dello Stato di “tutti gli uffici periferici delle amministrazioni civili dello Stato”. Come acutamente osservato in molte delle analisi stilate durante l’iter di approvazione del disegno di legge, il
riferimento alle amministrazioni civili permette di escludere tutti i corpi militari. Appare ben più difficile, tuttavia, aggiungere
all’espunzione dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza l’esclusione delle altre forze di polizia non militarizzate e in
generale quelle Amministrazioni cui è demandato lo svolgimento di compiti attinenti all’ordine, alla sicurezza e al soccorso pubblici: a titolo di esempio, possiamo indicare i Vigili del Fuoco e la Polizia di Stato. Per quanto concerne tali forze civili, però, risulta chiaro che un loro eventuale accorpamento nell’Ufficio territoriale dello Stato mal si concili con la ratio della riforma, “ che è quella di creare una responsabilità unica locale su servizi di natura più prettamente amministrativa, come l’adozione di autorizzazioni o lo svolgimento di controlli nei confronti di cittadini ed imprese; non risponde alla
ratio della riforma neppure sotto il profilo della maggiore efficienza,
atteso che i corpi civili indicati hanno peculiari compiti di natura operativa256”. Una ricostruzione in senso opposto, del resto, non
consentirebbe di comprendere il motivo dietro la mancata attrazione dei corpi militari in seno all’Ufficio territoriale dello Stato. Analogamente, non è chiaro se gli enti pubblici non economici nazionali siano ricompresi nell’istituendo Ufficio. La relazione introduttiva al disegno di legge propendeva per una risposta affermativa al quesito, ma nessuna menzione è presente nell’art. 8, lett. e). Il dubbio, dunque, permane; sarebbe peraltro opportuno, ove si decidesse per l’inclusione, tenere a mente le profonde differenze che intercorrono tra gli enti a vocazione generalista e quelli con compiti maggiormente peculiari.
In ossequio a tali criteri, la trasformazione nell’Ufficio territoriale dello Stato dovrebbe interessare 103 Prefetture, cui si aggiungono due commissari governativi a Trento e Bolzano, mentre in Valle d’Aosta non è previsto alcun organismo decentrato, giacché le funzioni prefettizie rientrano nella titolarità del Presidente della
256 Così A.Carbone, La l.n. 124/2015 e le modifiche riguardanti le Prefetture, in
156 Regione. Rientrerebbero inoltre nel procedimento di assorbimento le amministrazioni periferiche del Ministero dell’Economia e delle Finanze (ragionerie territoriali dello Stato, 93), del Ministero del Lavoro (direzioni territoriali del lavoro, 81, e direzioni
interregionali del lavoro, 4, secondo la nuova ripartizione del d.p.c.m. n. 121/2014), del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (provveditorati interregionali, 7, e direzioni generali territoriali, 4, oltre agli uffici di motorizzazione su base provinciale), del Ministero della Salute (uffici di sanità marittima aerea e di frontiera, servizio assistenza sanitaria naviganti), ecc.
Lo Stato si riorganizza in periferia con una duplice finalità:
innanzitutto di contenimento della spesa257, attraverso la riduzione
delle Prefetture e di altre ramificazioni e dunque mediante una concentrazione in capo a un solo attore istituzionale delle “funzioni logistiche e strumentali di tutti gli uffici periferici delle
amministrazioni dello Stato e la definizione di criteri per l’individuazione della sede unica258”. Sarà all’uopo necessario
definire il processo di razionalizzazione secondo criteri
metodologici e competenziali individuati dalla legge in questione, eventualmente anche in combinato disposto con quanto dettato dal d.l. n. 78/2015, art. 4, comma 4 ter, che attribuisce alle Regioni la possibilità di prevedere ambiti territoriali comprensivi di due o più enti di area vasta. La seconda finalità risiede invece in una precisa volontà di ulteriore valorizzazione del ruolo delle Prefetture quali collanti del sistema istituzionale tutto: sotto questo profilo, la duplice dipendenza- funzionale e gerarchica- del Prefetto serve a garantire le funzioni di rappresentanza unitaria dello Stato sul territorio, attraverso il coordinamento dei dirigenti degli uffici statali facenti parte del neonato Ufficio territoriale dello Stato. Al Prefetto potrà essere quindi riconosciuto un potere sostitutivo da estrinsecarsi a fronte dell’inerzia dei dirigenti funzionalmente competenti, nonché quello di rappresentanza dell’amministrazione statale nell’ambito delle Conferenze di servizi.
Proprio questo secondo aspetto merita di essere indagato con maggiore attenzione. I recenti interventi legislativi hanno promosso un’idea di semplificazione dell’organizzazione pubblica quale
257 Si veda in proposito C. Cottarelli, La Lista della spesa. La verità sulla spesa pubblica
italiana e su come si può tagliare, Feltrinelli, Milano, 2016.
258 Così Luigi Fiorentino, L’organizzazione amministrativa, in Giornale di diritto
157 strumento per rendere più agevoli i rapporti tra Stato e privati. La conferma ci giunge proprio dall’art. 8, lett. e), l.n.124/2015, ove si descrive l’Ufficio territoriale dello Stato come “punto di contatto unico fra l’amministrazione periferica dello Stato e i cittadini”. Quello della unicità dei punti di contatto con cittadini e imprese, peraltro, è assurto da tempo a principio generale cui sovente le Pubbliche Amministrazioni sono chiamate a informarsi, alla luce dell’esperienza degli sportelli unici delle attività produttive e degli sportelli unici dell’edilizia. Si pone pertanto una particolare enfasi sull’attività di prestazione, assegnando al Prefetto “la responsabilità dell’erogazione e dei servizi ai cittadini, prima ancora che delle funzioni di coordinamento tra gli uffici periferici accorpati negli Uffici territoriali dello Stato259”. La vera novità introdotta con la
c.d. “legge Madia” risiede proprio nella devoluzione al funzionario prefettizio di una siffatta responsabilità nei riguardi dei cittadini, unitamente alla funzione di coordinamento dei dirigenti degli uffici ricompresi nella neonata struttura. Non si tratta tuttavia di meri poteri di coordinamento di uffici ministeriali preservati nella loro autonomia funzionale (quantunque mitigata dal potere sostitutivo prefettizio), come previsto dai decreti attuativi dell’art. 11 d.lgs. n.300/1999; né si possono ravvisare profili di colleganza con il mai nato ufficio unico di garanzia dei rapporti tra cittadini e Stato, oggetto dello schema di regolamento di cui all’art. 10 del
d.l.n.95/2012, che avrebbe reso il Prefetto una “sorta di difensore civico statale a tutela della comunità260”. Come l’Ufficio territoriale
dello Stato rappresenterebbe, infatti, il punto di contatto unico tra cittadini, imprese e Stato sul territorio, così il suo titolare verrebbe a rispondere in prima persona della qualità e della quantità dei servizi erogati ai consociati dagli uffici incardinati nella sede unitaria cui è preposto.
259 Così S. Cassese, La disciplina della politica: riforme istituzionali, legislazione elettorale e
tendenze, Giuffré Editore, Milano, 2015.
260 G.M. Leo, Gli Uffici Territoriali dello Stato: ancora un tentativo di riforma dell’amministrazione
periferica statale, in Amministrazione in cammino. Rivista elettronica di diritto pubblico, di diritto dell’economia e di scienza dell’amministrazione a cura del Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche “Vittorio Bachelet”, p.43.
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