Sommario: 1 La riorganizzazione dell’amministrazione provinciale dello Stato: il decreto “spending review” 2.
1. La riorganizzazione dell’amministrazione provinciale dello Stato: il decreto “spending
La legge n. 124 del 2015. - 3. Uno sguardo al futuro: la
fine del radicamento provinciale della Prefettura?
1. La riorganizzazione dell’amministrazione
provinciale dello Stato: il decreto “spending
review”.
Il tema del riordino dell’amministrazione statale e
dell’amministrazione provinciale dello Stato, ben lungi dal
rappresentare una novità, conosce periodici ritorni di interesse nei suoi riguardi nel dibattito pubblico e legislativo. Dalla realizzazione delle regioni ordinarie, il riassetto dei poteri locali è “costantemente accostato a quello della riforma dello Stato (“le Regioni per la riforma dello Stato”), salvo essere stato sempre in buona misura rinviato a tempi migliori”248.
Nonostante siano state trasferite al sistema degli enti territoriali funzioni e strutture in passato di pertinenza di uffici statali, l’amministrazione provinciale dello Stato ha brillantemente retto l’impatto dell’attuazione del principio di sussidiarietà, stella polare di quel federalismo amministrativo avviato, a Costituzione
invariata, con la legge Bassanini I, n.59/1997, e poi consacrato nella revisione dell’art. 118 Cost., in forza della legge costituzionale n. 3/2001. Da qui “la paradossale situazione che- pur tenendo conto della soppressione, del trasferimento delle funzioni o del riordino di alcuni uffici locali avvenuti da ultimo in attuazione della legge Bassanini- si può agevolmente constatare che le articolazioni periferiche delle amministrazioni centrali hanno visto, in questi anni, addirittura un potenziamento in funzione di un
decentramento gerarchico e non autonomistico dell’attuazione sul
248 Così A. Ferrara, La riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche tra principio di
sussidiarietà e principio di efficienza, in www.federalismi.it, Rivista di diritto pubblico italiano, comparato, europeo.
150 territorio di politiche di settore rimaste o richiamate in capo allo Stato249”. La retorica statuizione del principio di sussidiarietà come
garanzia dello svolgimento dell’azione amministrativa al livello di massima prossimità ai cittadini, salva l’esigenza di assicurare la gestione unitaria di determinate funzioni, non ha dunque colto il risultato sperato. Proprio la diffusa percezione di un sostanziale fallimento del nostro regionalismo reale ha generato pertanto un forte riflusso centralista, come ben emerge dalla mancata attuazione di parti della riforma costituzionale del 2001 e l’atteggiamento ermeneutico di sistematica svalutazione delle novità introdotte con la modifica del Titolo V. Paradossalmente, all’esito delle riforme sembra essersi verificato un incremento degli apparati periferici, “che ha accentuato la tendenza centralistica nei rapporti tra centro e periferia, mediata dal controllo statale sulla finanza pubblica250.”
Anzi, è oggi possibile addivenire a conseguenze affatto interessanti svolgendo le premesse contenute in nuce nella nota alla sentenza 303/2003 della Corte costituzionale, a mente della quale il rispetto del principio di legalità impone di accompagnare la chiamata in sussidiarietà di funzioni amministrative con la parallela acquisizione delle competenze legislative necessarie onde regolare le funzioni medesime. Si può infatti ritenere che “potrebbe essere mantenuta un’APS per ogni ambito materiale o finalità riconosciuti dalla Costituzione o comunque richiamati alla competenza legislativa dello Stato251”. Prendendo per buona questa tesi ricostruttiva,
potremmo iniziare a intonare il de profundis per l’esperienza federalista per come l’abbiamo conosciuta. Certo è che l’afflato riformatore dei primi anni Duemila pare aver perso la propria spinta, mentre si cominciano a esplorare nuove direzioni, complice anche la perdurante crisi economica. Proprio le criticità che
affliggono i conti statali, infatti, rendono necessaria la riforma del sistema amministrativo, in quanto fattore essenziale di ripresa e sviluppo. Il mancato adeguamento dell’amministrazione periferica dello Stato rispetto alle trasformazioni della forma di Stato e la “conservazione di un modello amministrativo gerarchico e,
249 Ibidem. Cfr. anche G. Sciullo, La semplificazione dell’organizzazione, in Dir.
Amministrativo, volume II, 2009, pp.413 ss. e C. Lacava e E. Midena, La riorganizzazione dell’amministrazione centrale, in Giorn. dir. amm., 2008, pp.1191 ss.
250 Così Valeria De Santis, Il nodo dell’amministrazione periferica dello Stato. I principi
costituzionali, le esigenze di razionalizzazione della spesa pubblica e le prospettive del riordino, in AIC-Associazione italiana dei costituzionalisti, n 4, 2014, p. 1.
251 A. Ferrara, La riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche tra principio di sussidiarietà e
principio di efficienza, in www.federalismi.it, Rivista di diritto pubblico italiano, comparato, europeo.
151 sostanzialmente, autoreferenziale sono fattori che ostacolano
qualsiasi devoluzione di compiti dal centro alla periferia e pesano sul bilancio statale, impedendo un’adeguata razionalizzazione nell’uso delle risorse pubbliche252”. È questa una –possibile- chiave
di lettura del recente fervore riformista che percorre i recenti governi, indirizzato a dare un assetto diverso, fra gli altri, proprio alle Prefetture.
Tanto precisato, possiamo ora prendere in considerazione il profilo di maggiore rilevanza ai fini della tematica qui affrontata: il riassetto delle Prefetture- Uffici territoriali del Governo, che ha condotto alla ridenominazione delle stesse quali Uffici territoriali dello Stato, ai sensi del d.l. n.95/2012.
Emblematicamente definito “decreto spending review”, il d.l. n. 95 del 2012 (convertito in legge n. 135/2012) esprime la volontà di
incentrare nell’ufficio prefettizio l’unitarietà della presenza statale in periferia, con un significativo ritorno agli albori (R.D. n.850/1861) per ridurre la frammentazione dell’Amministrazione e la
conseguente proliferazione dei centri di spesa. La Prefettura- Ufficio territoriale del Governo muta denominazione, assumendo quella di Prefettura- Ufficio territoriale dello Stato. Si prevede inoltre che essa assicuri, nel rispetto dell’autonomia funzionale e operativa degli altri uffici periferici delle amministrazioni statali, le funzioni di rappresentanza unitaria dello Stato sul territorio. Siffatte funzioni di rappresentanza unitaria dovranno essere conseguite, tra l’altro, “mediante la costituzione presso ogni Prefettura-Ufficio territoriale dello Stato di un ufficio unico di garanzia dei rapporti tra i cittadini e lo Stato253”. Nella ricerca dei livelli ottimali di
efficienza, le singole funzioni logistiche e strumentali di tutti gli uffici periferici delle amministrazioni statali sono ricondotte in capo a un unico ufficio, investito della responsabilità diretta ed esclusiva: l’Ufficio territoriale dello Stato. Segnatamente, l’art. 10, comma 1, del d.l. 95/2010 statuisce: “La Prefettura - Ufficio territoriale del Governo assume la denominazione di Prefettura – Ufficio territoriale dello Stato e assicura, nel rispetto dell’autonomia funzionale e operativa degli altri uffici periferici delle
252 Valeria De Santis, Il nodo dell’amministrazione periferica dello Stato. I principi costituzionali, le
esigenze di razionalizzazione della spesa pubblica e le prospettive del riordino, in AIC-Associazione italiana dei costituzionalisti, n 4, 2014, p. 2.
253 A.Carbone, La l.n. 124/2015 e le modifiche riguardanti le Prefetture, in www.federalismi.it,
152 amministrazioni statali, le funzioni di rappresentanza unitaria dello Stato sul territorio. Le funzioni di
rappresentanza unitaria di cui al primo periodo sono assicurate, tra l'altro, mediante costituzione presso ogni Prefettura-Ufficio
territoriale del Governo di un ufficio unico di garanzia dei rapporti tra i cittadini e lo Stato. Al fine del conseguimento dei livelli
ottimali di efficienza, le singole funzioni logistiche e strumentali di tutti gli uffici periferici delle amministrazioni statali sono esercitate da un unico ufficio che ne assume la responsabilità diretta ed esclusiva”.
Si rinvia inoltre a un regolamento di delegificazione per la
individuazione degli ulteriori compiti e attribuzioni della Prefettura – Ufficio territoriale dello Stato connessi all’esercizio delle funzioni di rappresentanza unitaria dello Stato in periferia di cui ha acquisito la titolarità. Le modalità di estrinsecazione di tali prerogative
dovranno comunque “assicurare, su scala provinciale, regionale o sovraregionale, l’ottimale esercizio coordinato dell’attività
amministrativa degli uffici periferici dello Stato”. Il comma 2, lettera b) dell’art. 10 ha nondimeno ribadito la conservazione della circoscrizione provinciale come ambito territoriale delle Prefetture – Uffici territoriali dello Stato e degli altri uffici periferici delle pubbliche amministrazioni dello Stato, già organizzati su base provinciale, salvo l’adeguamento di tale ambito a quello della città metropolitana, qualora fosse costituita. Una scelta, questa, che appare in parziale contraddizione con quanto disposto nell’art. 2, comma 10, lett. c). del medesimo decreto, in cui si privilegia l’area regionale quale ambito territoriale di competenza delle
amministrazioni pubbliche. Occorre peraltro sottolineare il
contemperamento motivato da “eccezionali esigenze connesse alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e del soccorso pubblico, nonché alla garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali” e fornito dalla possibilità di prevedere l’istituzione di presidi aventi specifici ambiti territoriali, più ristretti rispetto a quello provinciale.
La riorganizzazione della presenza dello Stato sul territorio, come recita la rubrica dell’art. 10, assurge quindi a principale obiettivo, da perseguire attraverso una razionalizzazione degli uffici periferici statali in un’ottica di contenimento dei costi. Inutile è tuttavia nascondere che gli Uffici territoriali dello Stato congegnati dal d.l. n.95/2012 abbiano avuto una vita prenatale assai breve: già in sede
153 di conversione con la legge n.135/2012 si torna a parlare di
Prefettura – Ufficio territoriale del Governo. Risulta invece
rilevante “nel senso della rifondazione di una effettiva funzione di rappresentanza unitaria dello Stato sul territorio, già tentata dalla riforma Bassanini, la previsione – aggiunta anch’essa in sede di conversione del decreto legge – della costituzione, in seno ad ogni UTG, di un ufficio unico di garanzia dei rapporti tra i cittadini e lo Stato, che, quindi, va ad aggiungersi all’ufficio unitario che deve gestire le funzioni logistiche e strumentali delle strutture periferiche statali254”. Il regolamento di delegificazione, da emanare in
attuazione della riforma prevista dall’art. 10 d.l. n. 95/2012, non vedrà mai la luce: fatale sarà il parere negativo espresso sul suo schema dalla Commissione affari costituzionali della Camera255,
unitamente alla situazione di stallo derivante dalla prematura conclusione della sedicesima legislatura.