conferenze permanenti – 7 Il potere sostitutivo del Prefetto – 8 La vigilanza sull’attività espletata dal
8. La vigilanza sull’attività del Sindaco in qualità di ufficiale del Governo.
L’articolo 54 del d.lgs. n.267/2000 definisce le attribuzioni del Sindaco nelle funzioni di competenza statale. Per ciò che qui più
161 AA.VV., Le amministrazioni pubbliche tra conservazione e riforme, Giuffré Editore, Milano,
2008, p.62.
162 Ibidem, p.63.
163 Si veda anche C. Mosca, Missione e ruolo del Prefetto negli anni duemila, in Amministrazione
99 interessa, segnatamente la relazione con il funzionario prefettizio, ai sensi del primo comma di tale articolo il Sindaco, in qualità di Ufficiale del governo, sovrintende:
a) all'emanazione degli atti che gli sono attribuiti dalla legge e dai regolamenti in materia di ordine e sicurezza pubblica; b) allo svolgimento delle funzioni affidategli dalla legge in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria;
c) alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l'ordine pubblico, informandone il Prefetto.
Il quarto comma aggiunge inoltre: “il Sindaco, quale Ufficiale del Governo, adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, provvedimenti contingibili e urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono tempestivamente comunicati al Prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione”. Nell’ipotesi in cui i provvedimenti di cui ai commi 1 e 4 possano comportare conseguenze “sull'ordinata convivenza delle popolazioni dei comuni contigui o limitrofi, il Prefetto indice un'apposita conferenza alla quale prendono parte i Sindaci interessati, il Presidente della Provincia e, qualora ritenuto opportuno, soggetti pubblici e privati dell'ambito territoriale interessato dall'intervento” (comma cinque). Ancora una volta, quindi, è il titolare della Prefettura che deve farsi promotore del dialogo tra i vari attori istituzionali presenti sul territorio. La possibilità del Prefetto di convocare di propria iniziativa una apposita conferenza cui partecipano i Sindaci interessati
presuppone un costante monitoraggio prefettizio circa l’uso dei poteri statali da parte di questi ultimi e si può inquadrare come espressione del più generale ruolo di garante del buon
funzionamento del sistema amministrativo e istituzionale in ambito provinciale.
Altri due commi vengono qui in rilievo: il nono (“al fine di assicurare l'attuazione dei provvedimenti adottati dai Sindaci ai sensi del presente articolo, il Prefetto, ove le ritenga necessarie, dispone, fermo restando quanto previsto dal secondo periodo del comma 4, le misure adeguate per assicurare il concorso delle Forze di polizia. Nell'ambito delle funzioni di cui al presente articolo, il Prefetto può altresì disporre ispezioni per accertare il regolare svolgimento dei compiti affidati, nonché per l'acquisizione di dati e
100 notizie interessanti altri servizi di carattere generale”) e
l’undicesimo (“nelle fattispecie di cui ai commi 1, 3 e 4, anche nel caso di inerzia del Sindaco o del suo delegato nell'esercizio delle funzioni previste dal comma 10, il Prefetto può intervenire con proprio provvedimento”).
Da queste disposizioni emerge nitidamente la configurazione della sicurezza urbana nei termini di una sicurezza pubblica e la natura squisitamente non locale, bensì statale della relativa funzione e dei pertinenti poteri164. Prova ne sia l’obbligo di comunicazione delle
ordinanze di cui all’art.54, comma 4 del Tuel al Prefetto, “anche ai fini della predisposizione degli strumenti necessari alla loro
attuazione”. Tale previsione mostra che i provvedimenti in parola si inscrivono nel sistema dell’ordine pubblico provinciale: da qui il dovere di informare il responsabile istituzionale affinché
predisponga le necessarie misure e possa procedere a una valutazione di compatibilità anche con le risorse a disposizione. L’obbligo di preventiva informazione non assume però valenza autorizzativa, né conduce a un trasferimento della responsabilità dal Sindaco al Prefetto.
Alla stregua del comma 11, come visto, nelle fattispecie di cui ai commi 1,3 e 4 l’inerzia del Sindaco consente al titolare della Prefettura di intervenire “con propri provvedimenti”.
Nell’originaria disciplina l’inerzia del Sindaco faceva sorgere in capo al funzionario prefettizio il potere di nominare un commissario, facoltà che “sottolineava ulteriormente la pertinenza delle funzioni statali al rappresentante dell’ente locale, dal momento che il
commissario, eventualmente nominato, rimaneva pur sempre organo straordinario dell’ente locale165”. L’attuale regime prevede
invece che sia il Prefetto a sostituirsi al Sindaco inerte, esercitando non già il potere di quest’ultimo bensì il proprio, adottando “propri provvedimenti”.
La sentenza n.3076 resa dalla sesta sezione del Consiglio di Stato il 19 giugno 2008 offre interessanti spunti di riflessione in ordine al rapporto che intercorre fra Sindaco e Prefetto. Questa pronuncia ha consacrato la dipendenza gerarchica del primo nei confronti del secondo quando esercita le funzioni di Ufficiale del Governo. Data questa premessa, il Prefetto gode del potere di annullare d’ufficio
164 A.Pajno (a cura di), La sicurezza urbana, Maggioli Editore, Rimini, 2010, p.33. 165 Ibidem, p.34.
101 gli atti adottati dal Sindaco in qualità di Ufficiale di Governo ove risultino illegittimi o comunque vadano a mirare l’unità di indirizzo e il coordinamento prefettizio dei compiti e delle attività degli ufficiali e agenti di pubblica sicurezza nella provincia. La scienza giuridica166167, infatti, ha da tempo mostrato che le funzioni
sindacali esercitate come Ufficiale del Governo permettano di qualificare il Sindaco alla stregua di un organo periferico dello Stato e ne fondano la soggezione gerarchica al Prefetto168. Occorre
tuttavia precisare che il Sindaco si avvale di un potere autonomo e dunque non è subordinato al funzionario prefettizio quando adotta ordinanze d’urgenza agendo come rappresentante della comunità locale: una siffatta tesi ricostruttiva è stata scolpita nella Sentenza n.611 del 13 maggio 2004 del Tar Abruzzo.
L’occasione per la decisione del Consiglio di Stato giunge da un’ordinanza del Sindaco di Azzano Decimo con cui si imponeva alla cittadinanza l’osservanza dell’articolo 85 del t.u.l.p.s. (ove si stabilisce che “è vietato comparire mascherato in luogo pubblico”) e dell’art.5 della l. 152/1975, a mente del quale è fatto divieto di usare “caschi protettivi, o di qualunque altro mezzo atto a rendere difficoltoso il riconoscimento della persona, in luogo pubblico o aperto al pubblico, senza giustificato motivo”. Obiettivo dichiarato dell’ordinanza, presto bollata dalla stampa come “anti-burqa”, era impedire l’impiego di veli a coprire il volto. Complice il clamore suscitato, con strascichi anche nelle aule del Parlamento,
l’ordinanza è annullata dal Prefetto di Pordenone con un decreto fatto oggetto di ricorso al Tar per il Friuli Venezia Giulia da parte del Comune di Azzano Decimo. Nel 2006 il Tar ha respinto il ricorso; due anni dopo, con la già citata sentenza del 19 giugno, il Consiglio di Stato ha sancito definitivamente l’illegittimità
dell’ordinanza.
Tema dirimente dell’intera vicenda processuale è dunque l’estensione del potere prefettizio di annullare i provvedimenti sindacali, unitamente alla competenza del Sindaco di adottare atti che riguardano l’ordine pubblico. Sia il Tar, sia il Consiglio di Stato hanno ritenuto che nel caso di specie il Sindaco non avesse “agito in quanto organo del Comune, ma avesse emesso un atto generale
166 A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo I,Editore Jovene, Napoli, 1989, p.433
ss.
167 P. Virga, Diritto amministrativo III,Giuffrè, Milano, 2003, p.107.
168 P. Alberti, Il sindaco ufficiale del governo: storie e problemi, Giappichelli, Torino, 1994,
102 in materia di pubblica sicurezza in funzione di Ufficiale di Governo e, quindi, nell’ambito di un rapporto di dipendenza rispetto al Prefetto169”. A tale conclusione si addiviene qualora si noti che non
rientra tra le competenze del Sindaco come rappresentante e responsabile della comunità locale l’emanazione di un atto generale in materia di ordine e sicurezza pubblica. Il novellato art. 117 Cost., infatti, assegna alla potestà legislativa esclusiva dello Stato l’”ordine pubblico e sicurezza, a esclusione della polizia amministrativa locale”. Al contrario, fra le “competenze che spettano al Sindaco quale Ufficiale del Governo (fino alla riforma del maggio 2008), vi sono quelle relative “alla emanazione degli atti che gli sono
attribuiti dalle leggi e dai regolamenti in materia di ordine e di sicurezza pubblica; allo svolgimento, in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria, delle funzioni affidategli dalla legge; alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l’ordine pubblico, informandone il Prefetto”, nonché la possibilità di adottare “quale Ufficiale del Governo (…) con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, provvedimenti contingibili e urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei
cittadini170(art. 54 del d.lgs. n.267/2000)”. Ne consegue che il
Sindaco possa adottare provvedimenti che toccano l’area dell’ordine pubblico e della sicurezza solo nella sua funzione di Ufficiale di Governo, venendo dunque a ricoprire una posizione gerarchicamente inferiore a quella del Prefetto. Come rilevato anche dal Consiglio di Stato, la primazia prefettizia risulta da disposizioni come l’art. 13, comma 3, della legge n.121/1981, che attribuisce al Prefetto il compito di assicurare l’unità di indirizzo e il coordinamento dei compiti e delle attività degli ufficiali e agenti di pubblica sicurezza nella provincia.
Molti sono quindi i limiti che il Sindaco incontra nello svolgimento delle sue funzioni in materia di ordine pubblico e sicurezza. Egli è infatti privo di una competenza generale sul tema; è depositario di quella di tutela dell’interesse locale sulla base di specifiche norme attributive dei suoi poteri e nel rispetto dell’interesse generale. Soprattutto gli è preclusa la possibilità di innovare, introducendo regole di condotta ulteriori rispetto a quelle contemplate
169 Cons. Stato, sez. VI, decisione n.3076/2008, cit. punto 2.
170 Così M. Gnes, L’annullamento prefettizio delle ordinanze del Sindaco quale ufficiale di governo,
103 dall’ordinamento. Includendo nel perimetro di applicazione della norma del 1975 “i veli che coprano il volto”, il Sindaco di Azzano Decimo ha dunque posto in essere un provvedimento innovativo per contenuto e forma.
L’annullamento è quindi giustificato in primo luogo dal fatto che il Sindaco non aveva il potere di adottare un provvedimento generale in tema di ordine pubblico, ma solo uno in via di urgenza a
protezione dell’incolumità dei cittadini. A questo si sono aggiunti errori di interpretazione delle norme che l’ordinanza stessa
richiama a proprio fondamento: il velo islamico è infatti un capo di abbigliamento tradizionale e non una maschera, quindi non ricade nel divieto ingiustificatamente fatto valere dal Sindaco di Azzano. Il controllo prefettizio e la limitazione dei poteri sindacali sono funzionali proprio a evitare l’imposizione di divieti su questioni che toccano problemi socioculturali che solo il legislatore nazionale, e non un Sindaco, può congruamente affrontare.