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Il capo V della Proposta concerne le garanzie procedurali a favore degli indagati e di altre persone coinvolte nei procedimenti avviati dalla Procura europea. Al riguardo l’art. 32 par. 1, con una affermazione di principio, prevede che le attività dell’EPPO debbano svolgersi nel pieno rispetto dei diritti degli indagati sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in particolare il diritto a un giudice imparziale e i diritti della difesa153. Al paragrafo successivo vengono poi richiamati espressamente alcuni diritti processuali di cui l’indagato o l’imputato gode: il diritto all’interpretazione e alla traduzione di cui alla Direttiva 2010/64/UE (lett. a); il diritto all’informazione e il diritto di accesso alla documentazione relativa all’indagine, di cui alla Direttiva 2012/13/UE (lett. b); il diritto di accesso a un difensore e il diritto di comunicare e

151 In questo senso v. ancora ALESCI T., La Procura europea per i reati lesivi degli

interessi finanziari: la proposta di regolamento tra luci ed ombre, in Archivio penale

1/2014 (web), p. 14.

152 Per una trattazione più approfondita v. LGETI K., The european public

prosecutor’s office: which model?, in La circolazione della prova nell’Unione europea e la tutela degli interessi finanziari, a cura di Camaldo L., Bana A., Experta

edizioni, Forlì, 2011, p. 129.

153 In questo senso v. il considerando n. 17, a mente del quale “La Carta dei

diritti fondamentali dell’Unione europea costituisce la base comune per la tutela dei diritti degli indagati nei procedimenti penali nelle fasi preprocessuale e di giudizio. Le attività della Procura europea devono svolgersi sempre nel pieno rispetto di tali diritti.”

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informare i terzi in caso di privazione della libertà personale, di cui alla Direttiva 2013/48/UE (lett. c) 154; il diritto al silenzio e alla presunzione di innocenza (lett. d); il diritto al patrocinio a spese dello Stato (lett. e); il diritto di presentare prove e di chiedere la nomina di esperti e l’audizione di testimoni (lett. f)155. Infine, i paragrafi 3 e 4 della norma de quo si occupano di

154 Le suddette Direttive (i cui testi sono rinvenibili sul sito http://eur-

lex.europa.eu/) sono state emanate in attuazione del Programma di Stoccolma. Nello specifico, il 30 novembre 2009, il Consiglio ha adottato una Risoluzione relativa alla fissazione di una “Tabella di marcia per il rafforzamento dei diritti procedurali di indagati o imputati in procedimenti penali” (2009/C–295/01), i cui contenuti sarebbero stati poi trasfusi nel “Programma di Stoccolma” del dicembre del 2009 (2010/C–115/01) e quindi ripresi dalla Commissione nel “Piano d'azione per l'attuazione del programma di Stoccolma” (COM(2010) 171 final). Nel rispetto della tabella di marcia, l’Unione ha emanato una serie di direttive, cominciando dai presupposti indispensabili per l’esercizio di qualsiasi diritto, ovvero la corretta comprensione dei diritti di cui si è titolari, e delle conseguenti facoltà esercitabili. Con la Direttiva 2010/64/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 ottobre 2010 sul diritto all’interpretazione e alla traduzione nei procedimenti penali il legislatore europeo “stabilisce norme relative al diritto all’interpretazione e alla traduzione nei procedimenti penali e nei procedimenti di esecuzione di un mandato di arresto europeo” (art. 1 par.1). Il successivo provvedimento è volto ad assicurare che, in una lingua a lui nota, le persone coinvolte in un processo penale siano rese edotte dei propri diritti. La Direttiva 2012/13/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 22 maggio 2012 sul diritto all’informazione nei procedimenti penali stabilisce le “norme relative al diritto all’informazione, delle persone indagate o imputate, sui diritti di cui godono nel procedimento penale e dell’accusa elevata a loro carico” (art. 1): in particolare i diritti all’assistenza difensiva, se del caso al gratuito patrocinio, all’interpretazione ed alla traduzione e il diritto al silenzio (art. 3 par. 1). La Direttiva 2013/48/UE Del Parlamento Europeo e del Consiglio del 22 ottobre 2013 concerne il “diritto di avvalersi di un difensore nel procedimento penale e nel procedimento di esecuzione del mandato d’arresto europeo, al diritto di informare un terzo al momento della privazione della libertà personale e al diritto delle persone private della libertà personale di comunicare con terzi e con le autorità consolari”

155 Il contenuto dei diritti di cui alle lettere d), e) ed f), per i quali non è

presente il riferimento ad una Direttiva, è declinato dai successivi artt. 33- 35: Art. 33 “Diritto al silenzio e diritto alla presunzione di innocenza”

“1. Chiunque sia indagato o imputato in un procedimento della Procura europea gode, conformemente al diritto nazionale, del diritto di non rispondere alle domande poste in relazione ai reati che si sospetta abbia commesso ed è informato del fatto che non è obbligato a testimoniare contro di sé.

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circoscrivere l’ambito di operatività di tali diritti: essi valgono dal momento in cui si è sospettati di aver commesso un reato e si applicano anche alle persone diverse dall’indagato che, ascoltate dal pubblico ministero europeo, rendano dichiarazioni auto-indizianti156. Con una disposizione di chiusura (par. 5), il progetto della Commissione prevede che, oltre ai diritti espressamente menzionati, l’indagato, l’imputato e gli altri soggetti coinvolti nel procedimento godono di tutti i diritti processuali previsti dal diritto nazionale applicabile.

2. L’indagato e l’imputato sono considerati innocenti fino a quando la loro colpevolezza non sia stata provata conformemente al diritto nazionale”. Rispetto alla previsione contenuta in questo secondo paragrafo, è stato osservato che essa costituisce una “arretramento notevole” rispetto alla previsione contenuta nell’art. 27 comma 2 Cost., dal momento che la presunzione non viene meno al passaggio in giudicato della sentenza, essendo sufficiente l’accertamento della responsabilità anche in via non definitiva. Così SQUILLACI E., In margine alla Proposta di istituzione della

Procura europea per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, in Archivio penale 1/2014 (web), p. 15. A parere di chi scrive, una simile affermazione non

può essere condivisa dal momento che la formula contenuta nel suddetto paragrafo, che replica la previsione di cui all’art. 6 par. 2 della CEDU, attraverso l’espressione “conformemente al diritto nazionale” finisce per rendere operativo l’art. 27 comma 2 Cost..

Art. 34 “Diritto al patrocinio a spese dello Stato”

“Chiunque sia indagato o imputato per un reato di competenza della Procura europea e non disponga di risorse sufficienti, gode, conformemente al diritto nazionale, del diritto di ricevere l'assistenza giuridica gratuita o parzialmente gratuita delle autorità nazionali”.

Art 35 “Diritti relativi alle prove”

“1. L’indagato e l’imputato godono, conformemente al diritto nazionale, del diritto di presentare prove che la Procura europea è tenuta a prendere in considerazione.

2. L’indagato e l’imputato godono, conformemente al diritto nazionale, del diritto di chiedere alla Procura europea di raccogliere qualunque prova utile alle indagini, comprese la nomina di esperti e l’audizione di testimoni”.

156 A tale proposito . ALLEGREZZA S., Verso una Procura europea per tutelare

gli interessi finanziari dell’Unione: Idee di ieri, chances di oggi, prospettive di domani, in Diritto penale contemporaneo, 2013, p. 8, che “tali diritti “europei”

hanno portata sostanziale: essi si applicano a prescindere dalla qualificazione formale di “indagato”; se nel corso di un’audizione, un interrogatorio o un’udienza, dovessero emergere indizi di reato, quei diritti devono essere rispettati”.

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Alle specifiche garanzie processuali elencate al par. 2, dovranno aggiungersi quelle contenute nel pacchetto di misure, presentato dalla Commissione europea il 27 novembre 2013157, composto da tre Proposte di direttive (e da due Raccomandazioni), concernenti: la presunzione di innocenza dell’imputato e il diritto di presenziare nei procedimenti penali158, la protezione dei minori indagati o imputati in procedimenti penali159 e l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato per indagati o imputati privati della libertà personale160.

Rispetto ai diritti relativi alle prove, si segnala la previsione di cui al secondo paragrafo dell’art. 35, la quale contempla la possibilità, “di chiara matrice italiana”161, di chiedere all’EPPO la raccolta di prove162. Tuttavia, nell’articolato non è presente alcuna statuizione che, a fronte della richiesta della difesa, determini l’insorgenza in capo all’EPPO di un obbligo di procedere. Pertanto, al fine di rendere effettiva la suddetta disposizione, forse sarebbe stato necessario introdurre una norma come quella contenuta nella Rule n. 15 delle Model Rules, la quale consente al pubblico ministero europeo di respingere la

157 Si tratta , anche in questo caso, di un intervento volto a dare attuazione al

Programma di Stoccolma.

158 Proposta di Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul

rafforzamento di alcuni aspetti della presunzione di innocenza e del diritto di presenziare al processo nei procedimenti penali. COM(2013) 821 final.

159 Proposta di Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulle

garanzie procedurali per i minori indagati o imputati in procedimenti penali. COM(2013) 822 final.

160 Proposta di Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio

sull'ammissione provvisoria al patrocinio a spese dello Stato per indagati o imputati privati della libertà personale e sull'ammissione al patrocinio a spese dello Stato nell'ambito di procedimenti di esecuzione del mandato d'arresto europeo. COM(2013) 824 final.

161 Così KOSTORIS R.E., Pubblico ministero europeo e indagini “nazionalizzate”,

in Cassazione penale 12/2013, p.4741.

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richiesta solo nell’ipotesi in cui l’esecuzione della stessa possa pregiudicare le indagini o risulti superflua o sproporzionata163. Per quanto riguarda la difesa tecnica, come è stato notato164, la Commissione ha perso l’occasione per aprire la strada alla figura del “difensore europeo”165. Si pensi, a titolo d’esempio, alle investigazioni difensive, che nella Proposta non trovano alcuna regolazione: con l’istituzione della Procura europea, questa tematica si è “internazionalizzata”, nel senso che vi saranno casi in cui il difensore sarà costretto a svolgere atti di investigazione difensiva al di fuori del territorio italiano. La Cassazione, in una sentenza di qualche anno fa, aveva negato al difensore la possibilità di svolgere investigazioni difensive all’estero, in quanto l’attribuzione di tale potere si sarebbe posta in contrasto con il principio di parità delle parti (non vedendosi il PM attribuita tale facoltà, ma dovendo egli ricorrere agli strumenti della cooperazione internazionale)166. Ovvio che la soluzione individuata dalla Corte non può assolutamente riproporsi con riferimento alla figura dell’EPPO167. Proprio per evitare le problematiche legate ai regimi vigenti nei singoli Stati

163 Rule 15 (right to gather evidence), par.2: “The suspect may request the EPPO to

perform any investigative act. The request must be made in writing and with reasons given. The EPPO shall undertake the required measure, unless it reasonably believes that this would jeopardise the investigation or would be futile or disproportionate. Any refusal must be made in writing, with reasons given”.

164 Così ancora ALLEGREZZA S., Verso una Procura europea per tutelare gli

interessi finanziari dell’Unione: Idee di ieri, chances di oggi, prospettive di domani,

in Diritto penale contemporaneo, 2013, p. 8.

165 Anche il “Libro verde sulla ricerca delle prove in materia penale tra Stati

membri e sulla garanzia della loro ammissibilità” (COM(2009) 624) sollecita l’istituzione di un “difensore europeo”, attraverso la creazione di albi specializzati, presenti in ogni Stato membro, il cui accesso sia subordinato a particolari requisiti inerenti la formazione e la specializzazione degli iscritti.

166 Cassazione penale, sez. I, Sent. 19/06/2007 n° 23967.

167 In questo senso v. CAGNOLA F., Le investigazioni della difesa nella

prospettiva della istituzione del Pubblico ministero europeo in L’istituzione del Procuratore europeo e la tutela penale degli interessi finanziari dell’Unione europea,

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membri, sarebbe stato opportuno prevedere, accanto all’istituzione di un organo d’accusa europeo, anche una disciplina europea della figura del difensore e delle sue prerogative.

Da ultimo, è doveroso segnalare la scarsa attenzione della Proposta alla tutela delle vittime dei reati di competenza dell’EPPO. Tale problematica può sembrare irrilevante dato che la competenza “materiale” della Procura europea, come visto, è circoscritta ai reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione168. Le cose cambiano se si considera la c.d. “ancillary competence”169, dal momento che un reato lesivo delle finanze dell’UE potrebbe essere connesso ad un’altra fattispecie offensiva, ad esempio, dell’integrità di una persona. Nonostante ciò, nel progetto della Commissione, l’unico diritto riconosciuto alla persona offesa è quello di essere informata, in caso di archiviazione, ma solo se l’indagine è stata “avviata” a seguito di informazioni fornite dalla stessa (art. 28 par. 4)170.

Sembra quindi condivisibile la tesi di chi ritiene necessario il coordinamento fra il testo della Proposta e la Direttiva 2012/29/UE relativa alle vittime di reati171, dal momento che nessuno dei diritti processuali da essa riconosciuti trova un minimo riferimento nel progetto di regolamento. Infatti la Commissione ha omesso qualsiasi cenno al diritto alla protezione, al diritto alla restituzione dei beni e al risarcimento del danno, ma, soprattutto, la suddetta disposizione si pone in

168 V. supra in questo Cap. par. 2.1. 169 V. supra in questo Cap. par. 2.2. 170 V. supra in questo Cap. par. 6.2.

171 Direttiva 2012/29/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 25

ottobre 2012 che istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato e che sostituisce la decisione quadro 2001/220/GAI.

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contrasto con il diritto ad un riesame della decisione (“legal remedy”)172.

9. Il controllo giurisdizionale sulle attività della Procura europea

Quanto al controllo giurisdizionale sugli atti della Procura, definito da taluno “garanzia delle garanzie”173, occorre, ancora una volta, partire dal disposto dell’art 86 par 3 TFUE, a mente del quale il regolamento istitutivo dell’EPPO dovrà dettare anche “le regole applicabili al controllo giurisdizionale degli atti procedurali che adotta nell'esercizio delle sue funzioni”.

In attuazione di tale previsione, l’art. 36 del progetto della Commissione, rubricato “controllo giurisdizionale”, sancisce espressamente che “quando adotta atti procedurali nell’esercizio delle sue funzioni, la Procura europea è considerata un’autorità nazionale ai fini del controllo giurisdizionale”(par. 1). Attraverso tale fictio iuris si è voluto evidentemente allocare il controllo giurisdizionale a livello esclusivamente nazionale, escludendo qualsiasi possibilità di ottenere un sindacato da parte della Corte di Giustizia174.

Inoltre, il secondo paragrafo dell’articolo in esame esclude la possibilità di ricorrere, in via pregiudiziale, alla CGUE, negando

172 In questo senso v. MONETTI V., La Proposta di direttiva per la creazione

dell’ufficio del pubblico ministero europeo, in Questione giustizia 1/2014, p. 213.

173 DI PAOLO G., Verso l’istituzione di una Procura europea a protezione degli

interessi finanziari dell’Unione: La Proposta di regolamento COM (2013)534 final,

in Cassazione penale 1/2014, p. 367.

174 In questo senso v. ancora ALLEGREZZA S., Verso una Procura europea per

tutelare gli interessi finanziari dell’Unione: Idee di ieri, chances di oggi, prospettive di domani, in Diritto penale contemporaneo, 2013, p. 8, la quale afferma che

“l’escamotage mira a sottrarre le attività d’indagine e di esercizio dell’azione penale di un organo europeo al controllo della Corte a ciò deputata”.

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alle disposizioni nazionali applicabili in virtù del regolamento la natura di “disposizioni del diritto dell’Unione ai fini dell’articolo 267 del Trattato175”. Chiarisce, infatti, il considerando n. 39 che “dovrebbe competere ai soli giudici nazionali trattare le questioni sull’interpretazione delle disposizioni del diritto nazionale applicabili in forza del presente regolamento. Di conseguenza, tali organi non potranno deferire alla Corte di Giustizia questioni di interpretazione del diritto nazionale, cui rinvia il presente regolamento”.

Con riferimento alla previsione contenuta nel primo paragrafo è stato osservato che “forse non si è adeguatamente valutato il rischio di una tutela disomogenea dei diritti fondamentali che tale scelta comporta”176. Tuttavia, per comprendere la ratio della scelta di prevedere esclusivamente la giurisdizione nazionale, occorre tenere presente che gli atti dell’EPPO, per esempio quelli che ordinano misure investigative, saranno emessi sulla base anche (rectius prevalentemente) del diritto nazionale (e in alcuni casi le misure saranno addirittura ordinate dal giudice

175 Nello specifico l’art. 267 de TFUE prevede che “la Corte di giustizia

dell'Unione europea è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale: a) sull'interpretazione dei trattati;

b) sulla validità e l'interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell'Unione.

Quando una questione del genere è sollevata dinanzi ad un organo giurisdizionale di uno degli Stati membri, tale organo giurisdizionale può, qualora reputi necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su questo punto, domandare alla Corte di pronunciarsi sulla questione.

Quando una questione del genere è sollevata in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, tale organo giurisdizionale è tenuto a rivolgersi alla Corte.

Quando una questione del genere è sollevata in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale e riguardante una persona in stato di detenzione, la Corte statuisce il più rapidamente possibile.”

176 Così ancora DI PAOLO G., Verso l’istituzione di una Procura europea a

protezione degli interessi finanziari dell’Unione: La Proposta di regolamento COM (2013)534 final, in Cassazione penale 1/2014, p. 367.

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nazionale su richiesta dell’European Public Prosecutor). Pertanto, prevedere la giurisdizione della Corte di giustizia avrebbe significato attribuire alla stessa il potere di sindacare, in qualche modo, anche il diritto nazionale e non solo quello comunitario. Certo, nel caso contrario, e cioè nell’attribuire la giurisdizione sull’impugnazione per annullamento di un atto dell’EPPO al giudice nazionale, si sarebbe corso il rischio opposto, ovvero quello di attribuire un potere di annullamento di atti emessi comunque da un organo comunitario ad una giurisdizione nazionale, ipotesi non prevista dai Trattati, i quali conferiscono alla sola CGUE tale potere. Si è allora ricorsi a quella che, indubbiamente, è una finzione giuridica, ma essa è sembrata l’unica via per creare un sistema coerente, consistente nel dichiarare per legge che gli atti della Procura europea sono, ai fini delle impugnazioni, atti puramente nazionali, e quindi possono essere impugnati davanti a giudici nazionali177. Conferme in tal senso si riscontrano anche nel considerando n. 37, che giustifica la soluzione adottata dalla Commissione facendo leva sul fatto che, nell’esercizio di tutte le sue funzioni, il prosecutor si affida essenzialmente ai delegates, i quali agiscono applicando, appunto, la legislazione nazionale178 .

177 In questo senso v. VENEGONI A., La Proposta legislativa della Commissione

europea per istituire l’ufficio della Procura europea: analisi, problemi, prospettive, in Questione giustizia 1/2014, p. 230.

178 Considerando n. 37 della Proposta: “L'articolo 86, paragrafo 2, del trattato

dispone che la Procura europea eserciti l'azione penale dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri. Gli atti predisposti dalla Procura europea nel corso delle indagini sono strettamente collegati all'azione penale che ne può conseguire, e producono i loro effetti negli ordinamenti giuridici degli Stati membri. Nella maggior parte dei casi procederanno a tali atti le autorità di contrasto nazionali su istruzione della Procura europea, talvolta previa autorizzazione di un organo giurisdizionale nazionale. Di conseguenza è necessario considerare la Procura europea un’autorità nazionale ai fini del controllo giurisdizionale dei suoi atti di

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Infine, per quanto riguarda il par. 2, occorre sottolineare che la possibilità di adire in via pregiudiziale la Corte costituisce uno dei principali mezzi attraverso il quale perseguire l’integrazione europea, ma, allo stesso tempo, si possono capire le “preoccupazioni della Commissione di fronte all’introduzione di un meccanismo che metterebbe direttamente in competizione la Corte di Giustizia e le corti dei Paesi membri circa l’interpretazione del diritto nazionale”179.