2. LE MODIFICHE ELABORATE DAL CONSIGLIO DELL’UNIONE
2.1 La nuova fisionomia dell’EPPO
La modifica operata dal Consiglio ha lasciato invariata l’organizzazione del livello decentrato della Procura europea, che resta incardinata sui delegates del pubblico ministero europeo presso i singoli Stati membri, mentre è stata completamente riformata l’organizzazione della struttura dell’ufficio centrale (artt. 7-12). Il testo licenziato dal Consiglio dell’UE prevede, infatti, accanto al procuratore capo europeo (European Chief Prosecutor) ed ai suoi sostituti, il collegio (College), le camere permanenti (Permanent Chambers) ed i procuratori europei (European Prosecutors)25.
Il collegio è composto, ai sensi dell’art. 8 par 1, dal procuratore capo europeo, dai suoi sostituti e da un procuratore europeo per ogni Stato membro. Le sedute si tengono con cadenza periodica e sono presiedute dal procuratore capo, al quale è anche affidato il compito di convocare le riunioni. Al College è attribuito, principalmente, il compito di monitorare (monitor) le attività della Procura europea attraverso l’esercizio di un controllo
24 Il semestre ha avuto inizio l’1 luglio 2014 e si è concluso il 31 dicembre
2014. Al riguardo v. SALAZAR L., Diario (breve) del semestre di Presidenza
italiana 2014 nel settore della giustizia penale in www. eurojus.it, il quale ricorda
che l’Italia ha costantemente mantenuto la proposta di regolamento sull’EPPO all’ordine del giorno di tutti gli incontri a livello ministeriale tenuti nel corso della Presidenza, sottoponendo di volta in volta ai Ministri le questioni tematiche considerate di particolare rilievo. In occasione del Consiglio conclusivo del semestre è stato presentato il testo consolidato dei primi 37 articoli (Doc. n. 16993/14).
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generale sul suo operato. Esso potrà, infatti, fornire istruzioni su questioni aventi portata generale e assumere decisioni sulle linee strategiche, affinché sia assicurata la coerenza e l’uniformità dell’azione dell’organo inquirente europeo in tutta l’Unione. Tuttavia, non gli è stato assegnato il potere di adottare decisioni operative nei singoli casi26. Al collegio sono attribuite anche funzioni di tipo organizzativo, essendo infatti incaricato di proporre il regolamento interno della Procura europea e di istituire le camere permanenti27.
Il successivo art. 9 è dedicato alle Permanent Chambers. La disposizione in questione lascia a desiderare per quanto riguarda l’individuazione del numero di camere permanenti che devono essere istituite dal collegio e alla loro composizione, limitandosi a prevedere che di questi organi facciano parte il procuratore capo, i suoi sostituti ed i procuratori europei28. Più precisa appare, invece, la disciplina delle funzioni loro assegnate. Anzitutto, esse provvedono ad indirizzare e
26 Prevede, infatti, l’art. 8 par. 2 Doc. n. 16993/14 che il collegio “shall be
responsible for monitoring the activities of the Office and for taking decisions on strategic matters and issues of general application arising from individual cases, in particular in view of ensuring coherence and consistency in the prosecution policy of the Office throughout the Union, as well on other matters as specified in this Regulation. The College shall not be responsible for taking operational decisions in individual cases”. Inoltre, il Consiglio si fa carico di precisare che “in this document, the terms ‹‹monitoring››, ‹‹directing and monitoring›› and ‹‹supervision›› are used to describe different control activities. These terms will need more detailed definitions in the text and recitals. In general terms, the preliminary understanding of the [Hellenic] Presidency is that ‹‹monitoring›› refers to a general oversight of the activities of the Office, in which instructions are in principle only given on issues which will have a horizontal importance for the Office; ‹‹directing and monitoring›› refers both to the general oversight just described and to certain clear powers to direct individual investigations and prosecutions when such directions appear to be necessary; ‹‹supervision›› refers to a closer and rather continuous oversight of investigations and prosecutions, including full powers to at any time intervene and give instruction on investigations and prosecution matters.
27 V. paragrafi 3 e 4 art. 8 Doc. n. 16993/14.
28 Prevede, infatti, l’art. 9 par. 1 Doc. n. 16993/14 che “The European Chief
Prosecutor, the Deputies and all the other European Prosecutors shall be part of [at least one] Permanent Chamber”
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monitorare (direct and monitor) le indagini e le azioni penali condotte nei diversi Stati membri, esercitando poteri di coordinamento delle indagini e delle azioni penali nei casi concreti29. In particolare, al par. 3 sono elencate una serie di decisioni affidate alle camere permanenti: avviare un’indagine nel caso in cui nessun delegato vi abbia provveduto; adire il collegio in merito a questioni di rilevanza strategica o generali emergenti da un singolo caso; riassegnare il caso; individuare lo Stato membro in cui si dovrà svolgere la fase del giudizio e, infine, archiviare il procedimento. La Permanent Chamber può, inoltre, fornire istruzioni al delegato incaricato del procedimento, per mezzo del procuratore europeo competente30, quando ciò risulti necessario ai fini di un efficiente e coerente funzionamento della Procura europea31. Infine, le camere permanenti sono destinatarie del compito, di primaria importanza, di garantire il coordinamento delle investigazioni e delle azioni penali nei casi transfrontalieri32. E’ appena il caso di sottolineare che siffatta impostazione, evidentemente finalizzata a garantire la massima indipendenza
29 V. par. 2 art. 9 del Doc. n. 16993/14. Si tratta, evidentemente, di un’attività
più incisiva rispetto a quella svolta dal collegio. Sul punto v. supra nota n. 24 per ciò che concerne la differenza tra l’impiego dei termini “monitorare” e “indirizzare e monitorare”.
30 Per quanto riguarda i compiti del procuratore europeo, v. infra in questo
par..
31 Prevede, infatti l’art. 9 par. 4 Doc. n. 16993/14 che “The competent Permanent
Chamber may give instructions, through the competent European Prosecutor, in a specific case to the European Delegated Prosecutor to whom it has been allocated, whenever necessary for the efficient handling of the investigation and prosecution and in the interest of a coherent functioning of the European Public Prosecutor's Office”.
32 Prevede infatti l’art. 9 par. 2 Doc. n. 16993/14 seconda parte che “They shall
also ensure the coordination of investigations and prosecutions in cross-border cases…”
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del processo decisionale33, da un lato, rischia di comportare pesanti ricadute in termini di efficienza dei procedimenti e, dall’altro, riduce il ruolo decisionale attribuito ai delegates34, ai quali resta comunque affidato il compito di svolgere in concreto l’attività di indagine e l’esercizio dell’azione penale. Quest’ultimo rilievo ha indotto alcuni Stati membri a proporre l’introduzione di una disposizione che consenta ai delegati di assumere direttamente rilevanti decisioni e di adire, in seguito, una camera permanente, alla quale venga assegnato il compito di confermare la decisione adottata a livello decentrato35.
Il procuratore capo rappresenta ancora il vertice della Procura europea, al quale spetta , in base all’art. 10, la rappresentanza, l’organizzazione del lavoro e la direzione delle attività dell’EPPO36. Inoltre, una volta informato dell’avvio di un’indagine, egli sarà incaricato di individuare la camera permanente a cui assegnare il caso37. Come previsto dalla Proposta della Commissione, nello svolgimento delle sue funzioni è assistito dai deputies, i quali lo sostituiscono in caso di
33 Alla nota n. 16 della Doc. n. 16993/14, si legge: “The Commission has argued
that important decisions, with the exception of initiating an investigation, should be taken at Chamber level, in view of ensuring full independence of the decision- making.”
34 In questo senso v. CAMALDO L., La nuova fisionomia della Procura europea
ad esito del semestre di presidenza italiana del Consiglio europeo, in Cassazione penale 2/2015, p. 809.
35 Ancora alla nota n. 16 si legge: “A number of delegations have questioned
whether all (or any) important operational decisions always need to be taken by a Permanent Chamber and if such a system would ensure efficient and speedy proceedings. The introduction of a rule enabling European Delegated Prosecutors to take certain decisions and then refer the matter to a Permanent Chamber for confirmation has also been suggested”.
36 Art. 10 par. 1 Doc. n. 16993/14 : “The European Chief Prosecutor shall be the
head of the European Public Prosecutor's Office. The European Chief Prosecutor shall organise the work of the Office, direct its activities…”.
37 Art. 10 par. 3 Doc. n. 16993/14: “When the European Chief Prosecutor has been
informed that a case has been initiated, he/she shall, in accordance with Article … and the internal Rules of Procedure, decide which Permanent Chamber shall be in charge of a case.”
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assenza o impedimento38. Le modifiche apportate dal Consiglio hanno investito anche le procedure di nomina e revoca. Secondo quanto previsto dall’art. 13, l’European Chief Prosecutor, il cui mandato ha una durata di nove anni (e non più di otto, come previsto nella Proposta) non rinnovabile, è designato di comune accordo dal Consiglio e dal Parlamento europeo, sulla base di una rosa di tre candidati scelti dal collegio tra i procuratori europei aventi una sufficiente esperienza dirigenziale e ulteriori qualifiche, le quali, però, non vengono specificate. Rispetto al progetto della Commissione, quindi, non si affida più un ruolo preponderante al Consiglio e si esclude l’intervento della Commissione. Anche il procedimento di nomina dei sostituti risulta molto differente rispetto alla versione originaria, dal momento che essi sono scelti direttamente dal collegio tra i procuratori europei. Per quanto concerne la revoca, restano, invece, intatte le previsioni della Proposta originaria, con un'unica eccezione che riguarda i deputies, i quali non potranno più essere revocati su iniziativa del procuratore capo, bensì del collegio39.
Gli European Prosecutors rappresentano, a mente dell’art. 11 par. 1, il canale di collegamento e di informazione tra le camere permanenti ed i procuratori delegati. Essi devono, per conto della Camera permanente incaricata del caso e conformemente alle sue istruzioni, supervisionare (supervise) le indagini che vengono loro assegnate40. Tale controllo è ancora più incisivo di
38 Il testo del par. 2 dell’art. 10 del Doc. n. 16993/14, riporta tra parentesi il
numero dei deputies “[Five]”, segno che sul numero dei sostituti non è stato ancora raggiunto un accordo definitivo tra le varie delegazioni.
39 V. art. 13 Doc. n. 16993/14.
40 V. art 11 par. 1 Doc. n. 16993/14: “The European Prosecutors shall, on behalf of
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quelli rispettivamente affidati al collegio e alle camere permanenti41: esso, infatti, consiste in un’attività di monitoraggio costante sulle attività investigative e sulle azioni penali, prevede un pieno potere di intervento e la possibilità di fornire istruzioni rivolte ai delegati. La nomina dei procuratori europei è affidata al Consiglio sulla base di una selezione che avviene ad opera dei rispettivi Stati membri42. Il mandato ha una durata di nove anni e non è rinnovabile. Ai sensi del par. 3 dell’art. 14, ogni tre anni si deve procedere ad un rinnovo parziale di un terzo dei procuratori europei; inoltre, se un European Prosecutor viene nominato capo dell’ufficio, lo Stato di riferimento deve procedere alla nomina di un nuovo procuratore europeo. Il procedimento di revoca ricalca quello previsto per il procuratore capo.
Come detto, resta invariata l’organizzazione dei delegates, i quali continuano a svolgere l’attività inquirente in concreto. Essi agiscono per conto della Procura europea e su istruzione, non più del capo dell’ufficio, bensì del competente procuratore europeo. Rispetto alla posizione dei delegati, la bozza di regolamento elaborata dal Consiglio conferma l’impostazione della Proposta, potendo essi operare con il c.d. “doppio cappello”. Differente è, invece, la procedura di nomina sotto
supervise investigations and prosecutions assigned to them. They shall also function as liaisons and channels of information between the Permanent Chambers and the European Delegated Prosecutors in their respective Member States”.
41 Sulla differenza tra l’impiego dei termini “monitorare”, “indirizzare e
monitorare” e “supervisionare” v. supra nota n. 24.
42 Ai sensi dell’art. 14 Doc. n. 16993/14, gli Stati membri effettueranno la
selezione tra i magistrati che offrano garanzie di indipendenza, possiedano le qualifiche necessarie per lo svolgimento di alte funzioni giurisdizionali e vantino una notevole esperienza in materia di sistemi giuridici nazional e di cooperazione giudiziaria penale. Nel procedere alla nomina, il Consiglio dovrà tener conto del parere vincolante di un comitato, la cui composizione non è definita dal progetto ed è ancora oggetto di dibattito tra le delegazioni.
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diversi punti di vista: ogni Stato membro deve designare almeno due delegati (e non solo uno come previsto in precedenza), che dovranno però essere confermati dal collegio. Tuttavia, il testo normativo elaborato dal Consiglio ripropone la previsione in base alla quale, se al momento della nomina il delegato non possiede lo status di pubblico ministero ai sensi del diritto nazionale, lo Stato membro gli attribuisce tale qualifica43. La revoca, diversamente da quanto previsto nella Proposta della Commissione, non spetta più al procuratore capo, bensì al collegio.
Messo in luce quello che, prevedibilmente, sarà il nuovo assetto organizzativo dell’EPPO, vale la pena evidenziare che l’introduzione di un organo collegiale, che si sostituisce al procuratore capo per quanto riguarda le procedure di nomina e revoca dei sostituti e dei delegati, attenua quei profili critici relativi all’indipendenza interna che caratterizzano il progetto della Commissione44.