2. LA COMPETENZA DELL’EPPO
2.2. La competenza “ancillare”
Con una formula che pone non poche incertezze ermeneutiche, l’art. 13 del Progetto della Commissione disciplina la “ancillary competence”, prevedendo che l’EPPO possa occuparsi di reati diversi da quelli che ledono direttamente gli interessi finanziari dell’Unione, purché siano “inscindibilmente connessi” (inextricably linked) con i primi. Nello specifico, perché scatti la competenza accessoria, oltre al legame inscindibile, sono
28 Così dispone l’art. 4 par. 5 COM(2012) 363 final. Occorre inoltre sottolineare
che rientrano nell’ambito di applicazione della Proposta anche tutte le condotte infedeli, non necessariamente transnazionali, commesse da funzionari statali o regionali che comunque gestiscono fondi comunitari.
29 Così dispone l’art. 12 COM(2012) 363 final, rubricato “Prescrizione per i
reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione”.
30 Dispone l’art. 8 COM(2012) 363 final (“Soglie per le pene detentive”) che
“1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché i reati di cui all’articolo 3 e all’articolo 4, paragrafi 1 e 4, da cui derivi un vantaggio o un danno pari almeno a 100 000 EUR siano puniti con
(a) una pena detentiva minima di almeno sei mesi; (b) una pena detentiva massima di almeno 5 anni.
Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché i reati di cui all’articolo 4, paragrafi 2 e 3, da cui derivi un vantaggio o un danno pari almeno a 30 000 EUR siano puniti con
(a) una pena detentiva minima di almeno sei mesi; (b) una pena detentiva massima di almeno 5 anni.
2. Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché i reati di cui al titolo II, ove commessi nell’ambito di un’organizzazione criminale ai sensi della decisione quadro 2008/841/GAI, siano puniti con una pena detentiva massima di almeno 10 anni.” A questo proposito è doveroso evidenziare che si tratta di una previsione che non ha precedenti nei testi normativi in materia penale emessi dall’UE.
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necessarie altre tre condizioni: che l’estensione di competenza risponda all’interesse della “buona amministrazione della giustizia”, che il reato originariamente attribuito alla Procura europea sia “prevalente” (preponderant) e che le fattispecie rientranti nella competenza “ancillare” siano “basate sugli stessi fatti” (based on the same facts).
Anzitutto, non si può fare a meno di domandarsi se l’espressione “inscindibilmente connessi” si riferisca al versante processuale della connessione di cui all’art. 12 c.p.p. o a quello sostanziale ex art. 110 c.p.. Un ulteriore elemento di indeterminatezza si riscontra poi nella stessa formula “buona amministrazione della giustizia”. Infine, non si comprende quale sia l’unità di misura alla luce della quale stimare la prevalenza o meno dell’una categoria di reati sull’altra31.
Il quadro è ulteriormente complicato dalla previsione contenuta nella parte finale del par. 1, a mente della quale, l’assenza delle condizioni sopra descritte fa scattare la competenza delle procure nazionali non solo in relazione ai reati accessori, ma anche rispetto alle fattispecie di cui all’art. 12 (ovvero quelle lesive degli interessi finanziari dell’Unione) che, però, il paragrafo 4 dell’art. 11 attribuisce alla “competenza esclusiva” della Procura europea. A questo proposito, il successivo par. 2 prevede, al fine di individuare l’autorità competente ad indagare, un meccanismo di consultazione tra la Procura europea e le procure nazionali con la possibile associazione di Eurojust. Il par. 3 stabilisce poi che, in caso di “disaccordo”,
31 V. SQUILLACI E., In margine alla Proposta di istituzione della Procura europea
per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, in Archivio penale 1/2014 (web),
pp. 7- 8; CAIANIELLO M., Sull’istituzione del pubblico ministero europeo, in
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spetta all’autorità giudiziaria nazionale competente (nel nostro ordinamento la Corte di cassazione) statuire, in maniera non più disputabile32, sulla competenza accessoria. Dalla lettera di quest’ultima norma si comprende come i giudici nazionali, incaricati di dirimere le possibili controversie riguardanti la competenza accessoria, finiscano per essere “arbitri di restringere o di ampliare la competenza dell’EPPO”33.
Dalle disposizioni ora esaminate emerge a chiare lettere un evidente “deficit di determinatezza” della disciplina contenuta nella Proposta, rispetto al delicatissimo nodo della competenza accessoria e, quindi, dei conflitti positivi o negativi tra la Procura europea e le diverse procure nazionali, rispetto ai quali si renderebbero invece necessarie disposizioni chiare e meccanismi in grado di ridurre al minimo i prevedibili futuri contrasti. “Deficit ancora più grave se si considera che l’art. 13 è uno strumento finalizzato a dilatare la competenza del procuratore europeo e che, proprio per questo motivo, necessiterebbe di disposizioni prive di ogni ambiguità”34.
32 Prevede infatti il par. 4 che “ La determinazione della competenza a norma
del presente articolo non è soggetta a riesame”, non prevedendo quindi la possibilità di impugnare la decisione sulla competenza “ancillare” davanti ad una giurisdizione europea superiore.
33 Così KOSTORIS R.E., Pubblico ministero europeo e indagini “nazionalizzate”, in
Cassazione penale 12/2013, p.4745.
34 Così SQUILLACI E., In margine alla Proposta di istituzione della Procura
europea per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, in Archivio penale
1/2014 (web), p. 7. Di diverso avviso è invece VENEGONI A., La Proposta
legislativa della Commissione europea per istituire l’ufficio della Procura europea: analisi, problemi, prospettive, in Questione giustizia 1/2014, p. 228, il quale,
sembra ritenere sufficientemente determinate le previsioni di cui all’art. 13, dal momento che afferma: “Il rischio […] che l’EPPO finisca per occuparsi di gravi reati non PIF è di fatto esclusa , anche perché la possibile estensione della competenza dell’EPPO ad altri gravi reati transnazionali è espressamente prevista dal par. 4 dell’art. 86 TFUE attraverso una procedura legislativa specifica e separata, e non si è voluto quindi prevedere una struttura della competenza connessa che risultasse in un sostanziale
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Le norme relative alla competenza si chiudono con la previsione di cui all’articolo 14 della Proposta, il quale stabilisce che “La Procura europea esercita la sua competenza esclusiva a individuare e perseguire i reati di cui agli articoli 12 e 13 che siano stati commessi in tutto o in parte:
a) sul territorio di uno o più Stati membri, oppure
b) da un loro cittadino, da un membro del personale dell’Unione o da un membro delle istituzioni”.
A ben vedere siamo nuovamente di fronte ad una disposizione che lascia a desiderare sotto il profilo della chiarezza. Infatti, così congegnato, il testo sembra evocare, con carattere di assoluta equivalenza, tanto il criterio del territorio, quanto quello dell’autore. Inoltre, l’uso dei due punti, a seguito dei quali sono dettate le lettere a) e b), rende l’espressione “commessi in tutto o in parte” riferibile ad entrambi i criteri nonostante la locuzione in parola sia compatibile esclusivamente con i parametri determinativi della competenza per territorio (di cui alla lettera a)), non anche con quelli di natura soltanto soggettiva contenuti nella lettera b)35.
aggiramento di tale previsione”. Sul contenuto dell’art. 86 par. 4 v. supra Cap. 1 par 3.2.
35 V, ancora, SQUILLACI E. In margine alla Proposta di istituzione della Procura
europea per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione in Archivio penale
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3. I nuovi profili relativi alla struttura e all’organizzazione