5. INDAGINI E MISURE INVESTIGATIVE
5.2. Lo svolgimento delle indagini
I principi che governano l’attività investigativa, e più in generale l’azione della Procura europea, sono rinvenibili nell’art. 11 della Proposta che oltre ad imporre il rispetto dei “diritti sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
85 V. supra in questo Cap. par. 2.
86 L’art 17 prevede infatti al par. 3 che “qualora un’indagine avviata dalla
Procura europea riveli che la condotta oggetto d'indagine costituisce un reato che non è di sua competenza, la Procura europea rinvia senza indugio il caso alle competenti autorità giudiziarie e di polizia nazionali” e al par 4. che “Qualora un’indagine avviata dalle autorità nazionali riveli che la condotta costituisce reato di competenza della Procura europea, le autorità nazionali rinviano senza indugio il caso alla Procura europea”.
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europea”87 (par.1) e del principio di proporzionalità così come declinato dall’art. 26 par.388 (par. 2), allineandosi alla tradizione dei paesi di civil law, impone all’EPPO di svolgere le indagini in modo imparziale, raccogliendo “tutte le prove pertinenti, sia a carico che a discarico”(par. 5)89.
Per quanto concerne lo svolgimento delle investigazioni, dall’articolato della Proposta emerge chiaramente che nella maggior parte dei casi a condurre le stesse saranno i delegates. A mente dell’art. 18 par. 1, infatti, il “delegato del pubblico ministero europeo designato conduce le indagini per conto e su istruzione del procuratore europeo” ed ha il potere di disporre le misure investigative di persona o di darne incarico alle
87 Nel giugno 1999 il Consiglio europeo di Colonia ha ritenuto che fosse
opportuno riunire in una Carta i diritti fondamentali riconosciuti a livello dell’Unione europea (UE), per dare loro maggiore visibilità. I capi di Stato e di governo ambivano ad includere nella Carta i principi generali sanciti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo del 1950 e quelli risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni dei paesi dell’UE. Inoltre, la Carta doveva includere i diritti fondamentali attribuiti ai cittadini dell'UE, nonché i diritti economici e sociali enunciati nella Carta sociale del Consiglio d’Europa e nella Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, come pure i principi derivanti dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e dalla Corte europea dei diritti dell'uomo.
La Carta è stata elaborata da una convenzione composta da un rappresentante di ogni paese dell’UE e da un rappresentante della Commissione europea, nonché da membri del Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali. Fu proclamata ufficialmente a Nizza nel dicembre 2000 dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione.
Nel dicembre 2009, con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona, è stato conferito alla Carta lo stesso effetto giuridico vincolante dei trattati. A tal fine, la Carta è stata modificata e proclamata una seconda volta nel dicembre 2007.
88 V. infra in questo Cap. par. 5.3.
89 In questo senso, il considerando n. 18 chiarisce che “Le indagini e l'azione
penale della Procura europea devono informarsi ai principi di proporzionalità, imparzialità ed equità nei confronti dell'indagato. Ciò implica l’obbligo di raccogliere tutti i tipi di prova, sia a carico che a discarico” (includere nel testo o in nota). Inoltre, vale la pena sottolineare che già il Corpus Juris prevedeva, all’art. 20 par. 1, che “Il P.M.E. conduce, a carico e a discarico, le indagini relative ai reati sopra definiti…”. V. supra Cap. 1 par. 1.5.
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autorità competenti dello Stato membro in cui ha sede. “Tali autorità si attengono alle istruzioni del procuratore europeo delegato ed eseguono le misure investigative assegnate loro”90. Quanto ai poteri specificatamente assegnati al capo dell’ufficio europeo, il par. 4 dell’articolo de quo prevede che il procuratore europeo controlli le attività di indagine svolte dal procuratore delegato e ne garantisca il coordinamento, impartendo, quando necessario, le direttive del caso. Inoltre, ai sensi del successivo par. 5, il prosecutor può riassegnare il caso ad altro delegato o condurre le indagini di persona, “se ciò risulta necessario ai fini dell’efficienza dell'indagine o dell'azione penale in funzione di uno o più dei seguenti criteri: a) gravità del reato, b) circostanze
90 In generale, le autorità competenti degli Stati membri, ai sensi dell’art. 11
par. 7, “assistono attivamente e prestano sostegno alle indagini e alle azioni penali della Procura europea su sua richiesta, e si astengono da qualsiasi intervento, politica o procedura che ne possa ritardare o ostacolare l'avanzamento”. Anche il Corpus Juris, all’art. 20 par. 4, prevedeva che “i poteri delegati ai P.E.D. possono essere oggetto di una subdelega parziale, limitata ratione materiae e ratione temporis, ad un’autorità nazionale (autorità competente ad esercitare l’azione penale, polizia o qualsiasi altra amministrazione competente come il Fisco o la Dogana) che dovrà rispettare l’insieme delle regole del Corpus Juris europeo”. A questo proposito vale la pena richiamare KOSTORIS E. R., Pubblico ministero europeo e indagini
“nazionalizzate”, in Cassazione penale 12/2013 p. 4744 il quale sostiene che le
autorità nazionali assumeranno un ruolo cruciale nel contesto delle investigazioni. Secondo l’autore, infatti, la Proposta non ha tenuto in considerazione l’esigenza di sviluppare una proficua interazione tra indagini nazionali ed europee dal punto di vista operativo ed informativo, ma ha provveduto, invece, ad affidare sostanzialmente la funzionalità ed il successo delle indagini europee agli organi nazionali. In particolare, “non solo i procuratori delegati potranno rivestire al contempo il ruolo di magistrati nazionali, potendo così cumulare la doppia funzione di inquirenti nazionali ed europei, ma le loro esigue forze numeriche, unite alla mancanza di una “polizia giudiziaria europea” (mai contemplata neppure nei progetti precedenti, sicuramente in ragione di esigenze economiche, ma forse anche per evitare pure a questo riguardo la creazione di un organo di tipo “federale” non gradito agli Stati membri) li porteranno verosimilmente a subdelegare in modo massiccio, se non pressoché esclusivo, le indagini agli organi investigativi nazionali, come è specificatamente consentito dall’art 18 par. 1 della Proposta, e come conferma (se ci fosse qualche dubbio al riguardo) lo stesso explanatory memorandum”.
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specifiche connesse allo status del presunto autore del reato, c) circostanze specifiche connesse alla dimensione transfrontaliera dell’indagine, d)indisponibilità delle autorità investigative nazionali91, e)richiesta delle autorità competenti dello Stato membro in questione92.
A mente del par. 2 del suddetto articolo, nei casi aventi una dimensione transnazionale, qualora le misure investigative vadano eseguite in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata avviata l’indagine, il delegato incaricato è tenuto ad agire “in stretta consultazione” con il suo collega del luogo in cui va eseguita la misura investigativa93 (in tal caso, spetta a quest’ultimo disporre le misure investigative), salvo l’ipotesi in cui il procuratore europeo, ai sensi del successivo par. 3, decida di associare all’indagine più delegates e costituire squadre investigative comuni94.
91 Secondo SQUILLACI E., In margine alla Proposta di istituzione della Procura
europea per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, in Archivio penale
1/2014 (web), p. 10, tale criterio risulterebbe del tutto indeterminato.
92 Il successivo par. 6 prevede che “quando a condurre l'indagine è
direttamente il procuratore europeo, questi ne informa il procuratore europeo delegato dello Stato membro in cui devono essere eseguite le misure investigative. Le misure investigative disposte dal procuratore europeo sono eseguite in collegamento con le autorità dello Stato membro del territorio interessato. Le misure coercitive sono eseguite dalle autorità nazionali competenti”.
9393 Ancora secondo SQUILLACI E., In margine alla Proposta di istituzione della
Procura europea per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, in Archivio penale 1/2014 (web), p. 10, non è dato comprendere “l’esatto significato, né
tanto meno l’eventuale efficacia vincolante del criterio della “stretta consultazione”.
94 Le “squadre investigative comuni” sono un particolare strumento della
cooperazione giudiziaria e di polizia finalizzata alla repressione dei fenomeni criminosi che coinvolgono l’ambito territoriale di due o più Stati. Il ricorso a questo strumento […] trae origine dalla necessità di superare i limiti dei tradizionali istituti di assistenza internazionale, nel contesto della lotta contro il terrorismo internazionale i c.d. “cross-border crime. La costituzione della “squadra” avviene attraverso un vero e proprio accordo sottoscritto tra le competenti autorità di ciascuno Stato e contenente l’indicazione dello “scopo” della “squadra”, la durata della sua azione, l’ambito territoriale su
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Da ultimo, non si può fare a meno di considerare l’art 25 par.1, in base al quale, ai fini delle indagini e dell'azione penale promosse dalla Procura europea, il territorio degli Stati membri dell’Unione è considerato una “single legal area”95. A ben vedere,
si tratta di un principio che accomuna la disciplina della Proposta a quella contenuta nel Corpus Juris96 e nelle Model
Rules97 e che discende dalla intrinseca transnazionalità
dell’attività requirente dell’EPPO. Proprio l’affermazione di tale principio dovrebbe segnare un marcato distacco dal concetto di cooperazione giudiziaria, il quale, come si è avuto modo di constatare98, sottende l’idea di organi e istituzioni diversi che interagiscono tra di loro, pur mantenendo individualità e poteri distinti. Con il concetto di “spazio giuridico unico” la logica muta radicalmente: c’è un unico organo investigativo, dal quale promanano strategie, ordini, indicazioni, direttive quand’anche siano eseguiti da altri. Sotto questo profilo c’è chi (Venegoni) afferma che si tratta del “punto più avanzato finora raggiunto nella creazione di un’area comune di giustizia penale in Europa,
cui essa interviene, i funzionari che ne fanno parte. Ad essa possono prendere parte anche autorità non statali come l’OLAF o Eurojust. La squadra è finalizzata, nella maggior parte dei casi, alla ricerca e acquisizione, sul territorio di un altro Stato, di fonti di prova o altri elementi relativi ad un procedimento penale. Così IUZZOLINO G., Le squadre investigative comuni, in
Diritto penale europeo e ordinamento italiano: le decisioni quadro dell'Unione europea : dal mandato d'arresto alla lotta al terrorismo, a cura di Armone G. M.,
Giuffrè, Milano, 2006, pp. 47-48. Per una trattazione più approfondita v. APRILE E., SPIEZIA F., Cooperazione giudiziaria penale nell'Unione europea
prima e dopo il Trattato di Lisbona, Wolters Kluwer, Italia, 2009, pp. 193 ss..
95 c.d. “principio di territorialità europea”. 96 V. supra Cap. 1. premessa.
97 La Rule n. 2, rubricata “European territoriality”, prevede, infatti, che “for the
purpose of investigations and prosecutions conducted by the EPPO, the territory of the Member States of the EU constitutes a single legal area”.
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in quanto[…] mai prima di ora tale affermazione con un simile esplicito significato era stata inserita in un atto legislativo”99.
5.3. (segue) Le misure investigative
Con specifico riferimento alle misure investigative a disposizione della Procura europea, a cui è dedicata la sezione n. 3 del capo III della Proposta, occorre sottolineare che, anche in questo ambito, la Commissione non predispone una disciplina uniforme ed esaustiva, optando, invece, per un armonizzazione solo minima, attraverso una duplice tecnica: in primo luogo, l’art. 26 par. 1 prevede una corposa lista di misure investigative “tipiche” a disposizione degli organi inquirenti europei100, che include alcune attività classiche, come l’audizione di potenziali testimoni o i sequestri, ed altre più innovative come il monitoraggio dei conti bancari101. In questo
99 Così VENEGONI A., Considerazioni sulla normativa applicabile alle misure
investigative intraprese dal Pubblico ministero europeo nella Proposta di regolamento COM (2013)534, in Diritto penale contemporaneo, 2013, p. 12.
100 Come affermato da ALESCI T., La Procura europea per i reati lesivi di interessi
finanziari: la Proposta di regolamento tra luci ed ombre, in Archivio Penale 1/2014
(web), p. 11, “sorgono dubbi sulla effettività della tassatività della elencazione, poiché pare possibile una interpretazione estensiva delle misure investigative per il prosecutor. Tuttavia, una lettura più attenta della disposizione fa propendere per la tassatività dell’elenco, laddove stabilisce che le misure diverse da quelle elencate possono essere richieste e ordinate dal Prosecutor, solo se la legge dello Stato nel quale la misura deve essere adottata lo consente (art. 26 par. 2). Dello stesso avviso è SPIEZIA F.,
L’istituzione del procuratore europeo nella Proposta di Regolamento della Commissione europea del 17 luglio 2013: quali nuovi assetti per lo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia?, in Cassazione penale 5/2014, p. 1857 il quale
afferma che la il par. 1 dell’art. 26 prevede un “numerus clausus” di misure a disposizione degli organi inquirenti europei, salve le integrazioni con misure previste da norme nazionali.
101 A mente dell’art. 26 par. 1, infatti, ”nell'esercizio della sua competenza la
Procura europea ha il potere di chiedere o disporre le seguenti misure investigative: a) perquisizione di locali, terreni, mezzi di trasporto, abitazioni private, indumenti o altro bene personale e sistemi informatici; b) produzione di qualsiasi oggetto o documento pertinente e di dati informatici archiviati, inclusi i dati relativi al traffico e al conto bancario, cifrati o
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caso l’armonizzazione passa per l’obbligo per gli Stati membri di prevedere e rendere concretamente applicabili102 tali misure all’interno dei loro sistemi nazionali. “L’effetto benefico è quello di stimolare i singoli ordinamenti a legiferare in settori talvolta lacunosi, come ad esempio le tecniche di sorveglianza di cose o
decifrati, in originale o in altra forma specificata; c) apposizione di sigilli a locali e mezzi di trasporto e congelamento di dati, in modo da preservarne l'integrità, evitare la perdita o la contaminazione di prove o garantire la possibilità di confisca; d) congelamento dei proventi o degli strumenti di reato, compreso il congelamento dei beni, se è previsto che il giudice competente ne disporrà la confisca e vi è motivo di ritenere che il proprietario, chi li possiede o ne ha il controllo si adopererà per vanificare il provvedimento di confisca; e) intercettazione delle telecomunicazioni di cui l’indagato è destinatario o mittente, comprese le e-mail, su tutte le connessioni di rete utilizzate; f) sorveglianza in tempo reale delle telecomunicazioni, con ordine di immediata trasmissione dei dati relativi al traffico delle telecomunicazioni al fine di localizzare l’indagato e individuare le persone con cui è stato in contatto in un determinato momento; g) monitoraggio delle operazioni finanziarie, con ordine a qualsiasi ente finanziario o creditizio di informare in tempo reale la Procura europea delle operazioni finanziarie su un conto specifico intestato all'indagato o da questi controllato o su altri conti che si presume ragionevolmente siano utilizzati in connessione con il reato; h) congelamento delle operazioni finanziarie future, con ordine a qualsiasi ente finanziario o creditizio di astenersi dall'effettuare transazioni finanziarie su un conto o conti specifici intestati all'indagato o da questi controllati; i) sorveglianza in luoghi non aperti al pubblico, con ordine di procedere a video e audio sorveglianza nascosta di luoghi non aperti al pubblico, esclusa la video sorveglianza di abitazioni private, e registrazione dei risultati; j) svolgimento di operazioni di infiltrazione, con ordine di agire sotto copertura o sotto falsa identità; k) convocazione di indagati e testimoni, quando vi è fondato motivo di ritenere che possano fornire informazioni utili alle indagini; l) misure di identificazione, con ordine di fotografare e filmare persone e rilevare elementi biometrici; m) sequestro di oggetti a fini probatori; n) accesso a locali e prelevamento di campioni di beni; o) ispezione di mezzi di trasporto, quando vi è fondato motivo di ritenere che trasportino beni connessi all’indagine; p) misure per rintracciare e controllare gli spostamenti di una persona; q) tracciamento e rintracciamento di oggetti mediante mezzi tecnici, comprese le consegne controllate di merci e le operazioni finanziarie controllate; r) sorveglianza mirata in luoghi pubblici dell'indagato e di terzi; s) accesso a registri pubblici nazionali o europei e a registri tenuti da soggetti privati nell'interesse pubblico; t) interrogatorio di indagati e testimoni; u) nomina di esperti, d’ufficio o su istanza dell’indagato, ove siano necessarie conoscenze specializzate”.
102 Prevede, infatti, la prima parte del par. 2 dell’art. 26 che “gli Stati membri
provvedono affinché le misure di cui al paragrafo 1 possano essere usate nelle indagini e nelle azioni penali della Procura europea”.
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persone”103. Inoltre ciò determinerà che in futuro “non esisteranno più dubbi su quali misure esistono e sono praticabili negli Stati dell’area EPPO e sulle loro modalità esecutive”104. Il secondo elemento di armonizzazione si sostanzia, a mente del par. 4 del suddetto articolo, nell’obbligo per i procuratori europei di richiedere la “judicial authorisation”105 per porre in essere determinate attività, segnatamente quelle che incidono sui diritti fondamentali dell’individuo106. “L’obbligo in questione ha natura europea e prescinde dall’ordinamento
103 Così ALLEGREZZA S., Verso una Procura europea per tutelare gli interessi
finanziari dell’Unione. Idee di ieri, chances di oggi, prospettive di domani, in Diritto penale contemporaneo, 2013, pp. 6-7. Le videoriprese non trovano, infatti, nel
nostro ordinamento una disciplina codicistica. Di fronte al vuoto normativo, la Corte di cassazione (Cass. SS. UU. sent. n. 26795/2006) ha effettuato un’opera di supplenza “scrivendo” le regole di utilizzabilità delle videoriprese, facendo ricorso ai parametri normativi scelti dal legislatore per le intercettazioni e tenendo conto della tutela costituzionale del diritto alla riservatezza, come quella della inviolabilità del domicilio e della segretezza delle comunicazioni.
104 Così VENEGONI A., Considerazioni sulla normativa applicabile alle misure
investigative intraprese dal Pubblico ministero europeo nella Proposta di regolamento COM (2013)534, in Diritto penale contemporaneo, 2013, p. 8, il quale
ritiene, inoltre, che questo rappresenta già un notevole passo in avanti rispetto alla situazione attuale dove, così come emerge anche dalle Model
Rules, l’incertezza sull’esistenza o sulla qualificazione giuridica di una misura
può essere fonte di problemi nei rapporti tra autorità giudiziari dei vari Stati membri.
105 Che a mente del successivo par. 6 “è concessa entro 48 ore con decisione
scritta e motivata dell’autorità giudiziaria competente”.
106 Ai sensi del par. 4 dell’art. 26, infatti, “Gli Stati membri provvedono
affinché le misure investigative di cui al paragrafo 1, lettere da a) a j), siano soggette all’autorizzazione dell’autorità giudiziaria competente dello Stato membro in cui devono essere eseguite.” Di conseguenza, tali misure necessitano dell’autorizzazione anche se secondo la legislazione nazionale potrebbero essere adottate dal pubblico ministero senza preventiva autorizzazione. Secondo VENEGONI A., Considerazioni sulla normativa
applicabile alle misure investigative intraprese dal pubblico ministero europeo nella Proposta di regolamento COM (2013)534, in Diritto penale contemporaneo, 2013, p.
9, si tratta di una chiara affermazione di supremazia del diritto comunitario sul diritto nazionale. Per le altre misure previste dal par. 1, l’autorizzazione è necessaria solo se l’ordinamento dello Stato membro prevede per l’espletamento di quell’attività investigativa la previa autorizzazione (art. 26 par. 5). Si tratterebbe secondo RECCHIONE S., European Public Prosecutor
Office. Anche gli entusiasti diventano scettici?, in Diritto penale contemporaneo,
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nazionale di riferimento. Anche qualora le regole interne non richiedessero l’autorizzazione giudiziale per il compimento di quell’attività , è il regolamento ad imporlo”107. E’ facile intuire che da ciò potrebbe derivare l’applicazione di una procedura totalmente differente per la stessa misura, a seconda che essa debba essere adottata in un procedimento di competenza del pubblico ministero europeo o in uno di competenza dell’autorità nazionale, qualora, in questa seconda ipotesi, la normativa interna non richieda alcuna autorizzazione108.
Occorre inoltre sottolineare che alcune scelte operate dalla Commissione sono distoniche rispetto al nostro ordinamento. In questo senso è appena il caso di richiamare, a titolo di esempio, la disciplina dettata dalla Proposta per le intercettazioni delle telecomunicazioni (art. 26 par. 1 lett e): perché possa essere disposta tale misura è, infatti, necessario che vi sia già un indagato destinatario o mittente delle comunicazioni109.
Da ultimo, non si può fare a meno di constatare che tra le misure investigative sono comprese anche le nostre misure cautelari
107 Così ancora ALLEGREZZA S., Verso una Procura europea per tutelare gli
interessi finanziari dell’Unione. Idee di ieri, chances di oggi, prospettive di domani,
in Diritto penale contemporaneo, 2013, p. 7.
108 Con riferimento all’ordinamento italiano v., ad esempio, la disciplina della
perquisizione: tale mezzo di ricerca della prova, infatti, ai sensi degli artt. 247 ss. c.p.p. non necessita dell’autorizzazione del giudice, autorizzazione che invece è espressamente richiesta dal combinato disposto dei paragrafi 1 lett. a) e 4 dell’art. 26. Analoghe considerazioni valgono anche per la produzione di documenti bancari (lett. b) e per alcune forme di sequestro probatorio, quali l’apposizione di sigilli a locali e mezzi di trasporto (lett. c) e il congelamento dei proventi e degli strumenti del reato (lett. d)
109 I gravi indizi di reato che, ai sensi dell'art. 267, comma 1, c.p.p. italiano
costituiscono uno dei presupposti per il ricorso alle intercettazioni, attengono all'esistenza del reato e non alla colpevolezza di un determinato soggetto; per procedere ad intercettazione non è pertanto necessario che i detti indizi siano a carico dei soggetti le cui comunicazioni debbano essere, a fine di indagine, intercettate (Sez. VI, 18 giugno 1999, n. 9428, Patricelli F., rv 214127; Sez. V, 7 febbraio 2003, n. 38413, Alvaro e altri, rv 227413).
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reali dal momento che, ai sensi dell’art. 26, par 1 lett. d), con