Nonostante il silenzio dell’art. 86 TFUE, la Proposta della Commissione garantisce l’indipendenza esterna dell’accusatore europeo prevedendo, all’art. 5 par. 2, che “nell’esercizio delle sue funzioni la Procura europea, nella persona del procuratore europeo, dei suoi sostituti e del suo personale, dei procuratori europei delegati e del personale nazionale, non sollecita né accetta istruzioni da nessuna persona, Stato membro, istituzione, organo o organismo dell'Unione. Le istituzioni, gli organi o gli organismi dell'Unione e gli Stati membri rispettano l’indipendenza della Procura europea e non cercano di influenzarla nell'assolvimento dei suoi compiti”.
Il riconoscimento di una simile prerogativa può sembrare, almeno a primo impatto, tutt’altro che scontato in ragione delle diverse tradizioni giuridiche dei Paesi membri, in gran parte dei quali gli uffici del pubblico ministero sono sottoposti all’autorità del Ministero della giustizia. A ben vedere, però, già nel Corpus Juris erano presenti indicazioni in tal senso52 ed il fatto che, al momento della redazione di tale progetto, autori quali Delmas- Marty e Jhon Spencer, che appartengono a Paesi incardinati su esperienze ben lontane da quelle di un pubblico ministero svincolato da interferenze di carattere politico, propendessero per l’indipendenza del nuovo organo europeo, era sintomatico della crescente sensibilità verso questo principio tra gli Stati facenti parte dell’Unione53. Spinte in questa direzione si
52 V. supra cap. 1, par. 1.4.
53 In questo senso v. CHIAVARIO M., Linee del sistema processuale penale
comunitario in Possibilità e limiti di un diritto penale dell’Unione europea, a cura di
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rinvengono anche in alcuni atti che sono stati adottati a livello europeo (ma non tutti nell’ambito dell’Unione) nel corso degli ultimi quindici anni. Si fa riferimento, anzitutto, alla Raccomandazione sul “Ruolo del pubblico ministero nel sistema di giustizia penale”, adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa nella seduta del 6 ottobre del 200054, la quale è considerata una “pietra miliare” nelle riflessioni sulle prerogative del pubblico ministero nel contesto degli Stati membri del Consiglio d’Europa55. Tale Raccomandazione è stata
pubblico ministero europeo nel Corpus Juris, in La giustizia penale italiana nella prospettiva internazionale, Atti del Convegno. Courmayeur 8-10 ottobre 1999,
Giuffrè, Milano, p. 113, secondo il quale con tale previsione si vuole scongiurare la possibilità di un uso partitico o politico della giustizia penale.
54 Raccomandazione Rec 2000/19 del Comitato dei Ministri del Consiglio
d’Europa.
55 In particolare, nella parte della Raccomandazione dedicata alle “ Relazioni
fra il pubblico ministero ed i poteri esecutivo e legislativo” si legge:
11. Gli Stati devono fare in modo che i membri dell’ufficio del Pubblico ministero possano adempiere al loro mandato senza ingiustificate interferenze e senza rischiare di incorrere, al di la di quanto ragionevole, in responsabilità civili, penali o di altra natura. Il Pubblico Ministero deve rendere conto, periodicamente e pubblicamente, dell’insieme delle sue attività, in particolare delle modalità di attuazione delle priorità che gli competono.
12. Il Pubblico ministero non deve interferire nelle competenze del potere legislativo e del potere esecutivo.
13. Nei paesi dove il Pubblico ministero da parte del governo o è subordinato a quest’ultimo, gli Stati dovrebbero prendere provvedimenti per garantire che:
a) la natura e la portata dei poteri del governo nei confronti del Pubblico ministero siano precisate dalla legge;
b) il governo eserciti i suoi poteri in modo trasparente ed in conformità ai trattati internazionali, alla legislazione nazionale ed ai principi generali del diritto;
c) tutte le istruzioni di carattere generale emanate dal governo siano per iscritto e pubblicate secondo adeguate modalità;
d) se il governo è abilitato a fornire istruzioni per un’azione giudiziaria in un caso specifico, tali istruzioni siano accompagnate da sufficienti garanzie di trasparenza e di equità secondo le condizioni previste dalla legge nazionale […]
14. Nei paesi dove il Pubblico ministero è indipendente dal governo, lo Stato dovrebbe prendere provvedimenti affinché la natura e la portata dell’indipendenza del Pubblico Ministero siano specificate dalla legge.
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ripresa anche nell’ambito del dibattito sull’EPPO: espliciti riferimenti si rinvengono, ad esempio, sia nel rapporto finale dell’incontro, promosso dalla Commissione europea, dei Procuratori Generali e dei Direttori degli Uffici del pubblico ministero dell’Unione europea, sul tema dei procedimenti in materia di frode contro gli interessi finanziari dell’Unione56, sia nell’ambito della sesta conferenza della Rete dei Procuratori generali delle Corti supreme dei Paesi membri dell'UE57. Inoltre, si segnalano le raccomandazioni contenute nella “Carta di Roma”58, all’interno della quale si afferma che “L’indipendenza e l’autonomia del pubblico ministero costituiscono un corollario indispensabile dell’indipendenza del potere giudiziario59.
56 Meeting Bruxelles, 26 giugno 2012.
57 La Conferenza si è svolta a Cracovia il 16 maggio 2013. La questione
dell’indipendenza della futura Procura europea è stato trattata nell’ambito dell’intervento del Presidente del Consiglio Consultivo dei Procuratori Europei del Consiglio d’Europa (CCPE) , MURA A., relatore sul tema “Key
issues for the integration of the future European Public Prosecutor’s Office”. Il testo
è disponibile all’indirizzo http://www.magistraturaindipendente.it/.
58 La “Carta di Roma. Norme e principi europei concernenti il pubblico ministero” è
stata adottata dal Consiglio Consultivo dei Procuratori Europei del Consiglio d’Europa il 17 dicembre 2014 a Strasburgo (CCPE (2014) 4final). Ai fini della presente trattazione suscita particolare interesse il Discorso del Presidente del CCPE, Antonio Mura, alla Conferenza che ha preceduto l’adozione del suddetto atto, nell’ambito del quale egli afferma: “il dato più innovativo, in prospettiva europea, è che si registra oggi una sorta di generale tendenza all’accentuazione dell’indipendenza degli uffici di Procura, della quale sino a pochi anni or sono era dato cogliere emergenze soltanto sporadiche. Su questo punto, per correttezza di lettura, occorre essere consapevoli che il percorso da compiere resta lungo nell’elaborazione di un concetto unitario ed inequivoco di “indipendenza”, posto che di esso la cultura costituzionale dei 47 Stati del Consiglio d’Europa offre letture piuttosto variegate. Certo è, tuttavia, che la concezione di una funzione imparziale protetta da improprie influenze esterne è un valore che si registra trasversalmente in Europa e la cui affermazione generale costituisce in sé fattore positivo”.
59 Tale espressione riprende quella contenuta nella explanatory note a
commento del punto n. 10 della Dichiarazione di Bordeaux, approvata congiuntamente dal CCPE e dal Consiglio Consultivo dei Giudici Europei del Consiglio d’Europa (CCEJ) il 20 novembre 2009. Per la trattazione approfondita dei contenuti di tale documento v. PACILEO V. Pubblico
ministero. Ruolo e funzioni nel processo penale e civile, Milano, Utet, 2011, pp.
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Pertanto, dovrebbe essere incoraggiata la tendenza generale a rafforzare l’indipendenza e l’effettiva autonomia del pubblico ministero” (punto IV).
Conferme nel senso della necessità di evitare che il pubblico ministero finisca per essere sottoposto al potere politico provengono anche dalla Corte europea dei diritti dell’uomo. Essa ha riconosciuto, infatti, il principio di indipendenza del p.m., ricavandolo in via interpretativa dall’art. 5 par. 3 della CEDU60 (sebbene tale prerogativa sia espressamente riconosciuta al solo giudice dall’art. 6 par. 1 CEDU61) e, nel caso Schiesser, ha osservato che, per poter parlare di potere giudiziario anche rispetto alla figura del pubblico ministero, è opportuno che quest’ultimo, alla stregua del giudice, sia indipendente62. Più di recente, richiamando i canoni del suddetto caso, si è quindi spinta sino ad affermare l’incompatibilità del sistema giudiziario francese con l’art. 5 par.
60 Art. 5 par. 3 CEDU “Ogni persona arrestata o detenuta, conformemente
alle condizioni previste dal paragrafo 1 c del presente articolo, deve essere tradotta al più presto dinanzi a un giudice o a un altro magistrato autorizzato dalla legge a esercitare funzioni giudiziarie e ha diritto di essere giudicata entro un termine ragionevole o di essere messa in libertà durante la procedura. La scarcerazione può essere subordinata a garanzie che assicurino la comparizione dell’interessato all’udienza ”.
61 Art. 6 par. 1 CEDU “Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia
esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti…”.
62 Corte EDU, Schiesser v. Switzerland, 4 dicembre 1979, n. 7710/76. In sintesi,
il ricorrente sosteneva che vi fosse stata una violazione dell’art. 5.3 della Convenzione poiché il p.m. di Zurigo, che aveva provveduto sulla sua libertà personale, non poteva considerarsi un “officer authorised by law to exercise
jucial power”, soggetto equiparato al giudice davanti al quale, secondo la
norma, ciascuna persona arrestata o detenuta deve essere prontamente condotta. La Corte osservò che, come il giudice, anche l’“officer” deve essere indipendente, altrimenti non potrebbe parlarsi nei suoi riguardi di esercizio del potere giudiziario.
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3 CEDU, a causa della sottoposizione all’esecutivo dei magistrati del parquet63.
Sotto un diverso punto di vista, è stato sottolineato in dottrina che il requisito dell’indipendenza della Procura europea “viene […] supportato non in quanto riflettente le tradizioni giuridiche degli Stati membri, ma in quanto rispondente alle esigenze di buona governance dell’organismo, che sarebbe negativamente condizionata da possibili influenze politiche”64.
A questo punto, al fine di verificare l’attuazione concreta della proclamata indipendenza, occorre porre l’attenzione sulle procedure di nomina e revoca dei membri della Procura europea.
Anzitutto viene in considerazione l’art. 8 della Proposta, a mente del quale il prosecutor è nominato dal Consiglio a maggioranza semplice, con il consenso del Parlamento, per un periodo di otto anni non rinnovabile. La selezione si basa su una rosa di candidati predisposta dalla Commissione, con il parere non vincolante, ma obbligatorio, di un comitato istituito ad hoc65, a seguito di un open call, pubblicata in Gazzetta ufficiale dell’Unione. Così come il Corpus Juris66, anche la Proposta in
esame stabilisce che il ruolo di procuratore europeo deve essere affidato ad una personalità che offra tutte le garanzie di
63 Corte EDU, Medvedyev v. France, 10 luglio 2008, n. 3394/03.
64 Così SPIEZIA F., Gli scenari per l’istituzione del procuratore europeo alla luce del
Trattato di Lisbona e i rapporti con Eurojust, in L’istituzione del procuratore europeo e la tutela penale degli interessi finanziari dell’Unione europea,
Giappichelli, Torino, 2014, p. 142.
65 Ai sensi dell’art. 8 par 3, il comitato si compone di sette membri “scelti tra
ex membri della Corte di Giustizia, membri dei massimi organi giurisdizionali nazionali, membri delle procure nazionali e/o giuristi di notoria competenza, uno dei quali è proposto dal Parlamento europeo, nonché dal presidente di Eurojust in qualità di osservatore”.
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indipendenza, che sia in possesso dei requisiti per ricoprire le più alte cariche giurisdizionali nel Paese di appartenenza e che possegga una grande esperienza in materia di azione penale67. Il medesimo articolo disciplina poi, al par. 4, la procedura che può condurre alla destituzione del procuratore europeo, prevedendo che la Corte di Giustizia, su richiesta della Commissione, del Parlamento o del Consiglio, possa procedere alla revoca del prosecutor nel caso in cui egli “non risponda più alle condizioni necessarie all’esercizio delle sue funzioni o abbia commesso una colpa grave68”.
Il quadro tratteggiato dalla disciplina de quo, ripropone alcune problematiche che, come si è cercato di mettere in luce, emergevano già dal progetto del Corpus Juris. C’è da chiedersi, ancora una volta, come possa ritenersi garantita l’indipendenza dell’EPPO dal potere politico alla luce di una procedura di nomina affidata al Consiglio e al Parlamento69. Le stesse perplessità suscita la previsione che, come visto, attribuisce alla Commissione, al Parlamento e al Consiglio il potere di
67 Così dispone l’art. 8 par. 2.
68 Quest’ultima espressione, che si ritrova anche nei successivi artt. 9 e 10 con
riferimento alla revoca ,rispettivamente, dei sostituti e dei delegati, risulta del tutto atecnica. Sarebbe stato più opportuno introdurre il riferimento ad un “fatto” commesso con colpa grave scongiurando così il pericolo di un’eccessiva “soggettivizzazione” della responsabilità.
69 Non manca, tuttavia, chi, sotto un diverso profilo esalta la scelta della
Commissione a cui va il merito di aver scartato l’opzione in base alla quale la rosa dei candidati si sarebbe dovuta selezionare sulla base di indicazioni nominative provenienti dai vari Paesi dell’Unione. In questa ipotesi, infatti, “le indicazioni nazionali, se non regolate opportunamente, avrebbero potuto soggiacere a criteri estranei a quello della competenza e capacità professionale”. Inoltre “è consono e opportuno che il primo organo della giustizia penale europea, il quale ha per compito la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, sia scelto direttamente dai massimi organi di quest’ultima senza l’intermediazione e le interferenze dei Paesi membri”. Così CANDI A., Struttura, compiti, indipendenza e responsabilità del pubblico
ministero europeo nella Proposta della Commissione europea del 17 luglio 2013, in Diritto penale contemporaneo, 2014, p. 11.
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richiedere il dismissal del prosecutor, in quanto l’aver assegnato il compito di adottare il relativo provvedimento alla Corte di Giustizia non sembra in grado di escludere il pericolo di un’interferenza politica sull’azione dell’organo d’accusa. Inoltre, sembra condivisibile la critica di chi ha rilevato che l’art. 8 delinea un meccanismo di nomina che, già a monte, non è in grado di garantire il principio di meritocrazia, in considerazione del fatto che non individua alcun criterio realmente selettivo attraverso il quale poter determinare i soggetti legittimati a comporre la rosa dei candidati. Da questo punto di visa non si può neppure ritenere che il parere, peraltro non vincolante, del comitato di esperti sia in grado di sopperire alla mancata previsione dei suddetti criteri70.
I meccanismi di nomina e revoca dei deputies, di cui al successivo art. 9, ricalcano quelli previsti per il procuratore europeo da cui si differenziano, però, sotto due aspetti: in primo luogo, la predisposizione della rosa dei candidati da proporre al Parlamento e al Consiglio, effettuata anche in questa ipotesi dalla Commissione, non prevedere l’intervento del comitato di esperti di cui al suddetto art. 8, ma richiede l’assenso del procuratore europeo; in secondo luogo, l’iniziativa per il dismissal è attribuita al prosecutor anziché alle istituzioni europee.
Diverse sono, invece, le procedure di nomina e destituzione dei delegates. Ai sensi dell’art. 10 della Proposta, infatti, la scelta dei delegati deve avvenire ad opera del capo dell’ufficio europeo sulla base di una lista di almeno tre candidati sottopostagli dagli
70 In questo senso v. ancora SQUILLACI E., In margine alla Proposta di
istituzione della Procura europea per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione
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Stati membri. Il medesimo articolo prevede che, se al momento della nomina tali soggetti non posseggono lo status di pubblico ministero ai sensi del diritto nazionale, tale status gli viene riconosciuto dal Paese di appartenenza. I requisiti per la designazione sono gli stessi previsti per il procuratore capo e per i sostituti, mentre la durata del mandato è di cinque anni ed rinnovabile. Per ciò che attiene alla revoca, che può aver luogo nelle stesse ipotesi previste dall’art. 8 par. 4 per il prosecutor, occorre sottolineare che essa non è di competenza della Corte di Giustizia bensì del capo dell’ufficio. Si prevede poi, a presidio dell’indipendenza dei delegati rispetto alle autorità nazionali, che quando essi agiscono con il “cappello europeo” possono essere sollevati dalla funzione di pubblico ministero nazionale su iniziativa dei competenti organi statali, solo previo consenso del procuratore europeo.
Anche la disciplina appena esaminata presenta dei punti d’attrito con il principio di indipendenza che attiene però, in questo caso, ai rapporti interni all’ufficio. Anzitutto è agevole constatare che l’aver assegnato al procuratore capo la scelta dei delegati nazionali, senza peraltro disciplinare il procedimento di nomina, né tantomeno indicare alcun criterio da utilizzare nelle valutazioni comparative, finisce per attribuire al prosecutor un potere discrezionale molto ampio che, di fatto, ne conferma la netta supremazia gerarchica sul delegato71. La posizione piuttosto debole dei delegates rispetto al capo dell’ufficio europeo emerge in maniera ancora più chiara avendo riguardo
71 In questo senso v. SPIEZIA F., L’istituzione del procuratore europeo nella
Proposta di Regolamento della Commissione europea del 17 luglio 2013: quali nuovi assetti per lo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia?, in Cassazione penale
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all’istituto della revoca. Essa, infatti, è attribuita al capo dell’ufficio, anziché ad un organo giurisdizionale, il quale risulta, di fatto, titolare di un potere totalmente discrezionale, dal momento che non è dato individuare nella Proposta alcuna previsione che regoli e limiti questa attribuzione. Conferme in questo senso provengono anche dalla mancata predisposizione di meccanismi formali di tutela nei confronti di decisioni arbitrarie72.
A fare da contrappeso alla proclamata indipendenza dell’ufficio, interviene la disciplina della responsabilità del public prosecutor europeo. In particolare il terzo paragrafo dell’articolo 5 stabilisce che “il procuratore europeo risponde al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione europea delle attività generali della Procura europea”. A tali organi egli dovrà rendere conto del proprio operato attraverso un rapporto annuale previsto dall’art. 7073. A ben vedere si tratta di una responsabilità generale di carattere “politico” che, però, non può dirsi priva di
72 In questo senso v. MONETTI V., La Proposta di direttiva per la creazione
dell’ufficio del pubblico ministero europeo, in Questione giustizia 1/2014, p. 209. Di
diverso avviso è invece ALESCI T., La Procura europea per i reati lesivi di
interessi finanziari: la Proposta tra luci ed ombre, in Archivio Penale 1/2014 (web),
p. 10, la quale ritiene che l’attribuzione del potere di revoca al capo dell’ufficio è “coerente con l’accentramento della responsabilità in capo al
prosecutor, per l’intero operato del proprio ufficio, tant’è che “indipendente”
non significa “irresponsabile””.
73 In particolare, ai sensi dell’art. 70 tale relazione dovrà essere trasmessa,
oltre che ai tre organi citati, anche ai Parlamenti nazionali. Il pubblico ministero europeo si recherà poi una volta all’anno davanti al Parlamento e al Consiglio per un’ulteriore spiegazione del rapporto in precedenza inviato (par.1). La Commissione potrà pretendere che il prosecutor si rechi anche davanti a sé ai medesimi fini (par. 2). Infine, analoga comparizione può aver luogo davanti ai Parlamenti nazionali, su richiesta degli stessi e ai fini di uno “scambio di opinioni sulle attività generali della Procura europea” (par. 3).
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ricadute dal momento che può portare, ai sensi del suddetto art. 8 par. 4 della Proposta, alla revoca dell’incarico74.