membri e la risposta della Commissione
Le ragioni che sorreggono il rinnovato interesse verso la figura del pubblico ministero europeo, quale organo deputato a condurre le indagini su tutto il territorio dell’UE ed esercitare l’azione penale di fronte alle giurisdizioni nazionali per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, emergono, a chiare lettere, dalle parole con cui la Commissione motiva la
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propria Proposta. Nello specifico, essa muove dalla portata economica di questi fenomeni criminosi, ritenendo di aver accertato “una media di circa 500 milioni di euro di sospette frodi in ciascuno degli ultimi tre anni, ma che l’ammontare delle perdite conseguenti a questi delitti sia probabilmente significativamente più alto”. A fronte di un dato così importante, la Commissione rileva che l’attività di repressione di questi reati, allo stato attuale affidata ai singoli Stati membri, risulta inadeguata dal momento che “le frodi, le corruzioni e gli altri reati che offendono gli interessi finanziari dell’Unione sono notevoli e largamente non perseguiti”.
In effetti, non si può fare a meno di constatare come le autorità nazionali, molto spesso, si astengano dall’avviare indagini penali a seguito delle raccomandazioni dell’OLAF. Molto spesso, infatti, i casi che comportano una frode a danno del bilancio dell’UE sono oggetto di un esame sommario e vengono archiviati senza alcun seguito. In altre occasioni, le autorità nazionali si astengono dall’avviare un’indagine adducendo motivazioni discrezionali, quali la mancanza di interesse pubblico o la scarsa priorità5. Tuttavia, anche quando l’azione penale viene esercitata, la percentuale di quelle “condotte a buon fine”6 diverge considerevolmente tra gli Stati membri. In questo senso la Commissione afferma che si va dal 19% sul
5 In questo senso v. SPIEZIA F., Gli scenari per l’istituzione del procuratore
europeo alla luce del Trattato di Lisbona e i rapporti con Eurojust, in L’istituzione del procuratore europeo e la tutela penale degli interessi finanziari dell’Unione europea, a cura di Camaldo L., Giappichelli, Torino, 2014, p. 128.
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totale dei casi trattati riscontrato in alcuni Paesi, al 91% registrato in altri7.
Il livello di tutela che varia notevolmente da uno Paese membro all’altro e la mancanza di un’efficace risposta repressiva, conclude la Commissione, “hanno indotto negli autori di queste frodi la percezione di un certo senso di impunità”8.
Messe in luce le ragioni che ad oggi spingono verso l’istituzione di un accusatore europeo, non si può fare a meno di considerare l’atteggiamento assunto, all’indomani della Proposta, da quattordici camere nazionali che, lamentando la violazione del principio di sussidiarietà, hanno attivato la procedura della c.d.
7 Come indicato all’interno della Proposta di regolamento, i suddetti dati
emergono dalla Relazione annuale della Commissione sulla "Tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea — Lotta contro la frode" (COM(2012) 408 final).
8 Sintomatica delle conseguenze disfunzionali che possono derivare
dall’attuale frazionamento del sistema giudiziario europeo (contesto nel quale è maturato il progetto della Commissione), è la vicenda che ha riguardato un presunto caso di frode transnazionale. Nello specifico in data 21 settembre 2012 la Corte d'Appello di Sofia ha riformato la sentenza di primo grado che aveva condannato un imprenditore bulgaro a 12 anni di reclusione per frode nell'ottenimento di fondi comunitari e riciclaggio, assolvendolo. Secondo l’accusa egli avrebbe ottenuto i finanziamenti comunitari per acquistare delle macchine agricole in maniera indebita, non rispondendo tali beni ai requisiti necessari per ottenere il contributo. I macchinari provenivano dalla Germania, sicché anche i titolari della società tedesca furono coinvolti nell'indagine in quanto compartecipi alla asserita frode. Quest’ultimi però, indagati e rinviati a giudizio in Germania, furono alla fine condannati con sentenza definitiva. Con parole di VENEGONI A.,
Alcune buone ragioni per l’istituzione di un Ufficio del Procuratore europeo, in Diritto Penale Contemporaneo, 2012, p. 1, : “Un episodio come questo porta
legittimamente a domandarsi come sia possibile che, nell’Europa del 2012, alla transnazionalità dell’economia, degli affari e anche di molte altre manifestazioni della nostra vita quotidiana […], non corrisponda invece una transnazionalità della giustizia penale, e si arrivi a simili risultati contraddittori. Porta anche a chiedersi, allora, se non sia possibile superare tali situazioni, per esempio attraverso la creazione di organismi di indagine penale sovranazionali, che possano avere una visione unitaria di fatti come quello descritto […] ed esercitare l’azione penale con forme e modalità che salvaguardino tale unitarietà”.
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“yellow card” 9. Infatti, secondo una parte degli Stati membri, l’istituzione dell’EPPO non rispetterebbe l’art. 5 TUE10, con riferimento a quei Paesi in cui l’azione penale e investigativa nei confronti delle fattispecie lesive delle finanze dell’UE è efficace11. Chiamata quindi in causa, la Commissione ha affermato, nella Comunicazione12 di risposta, che “il principio di sussidiarietà presuppone un confronto tra l’efficacia dell’azione a livello dell’Unione e dell’azione a livello degli Stati membri. La situazione in singoli Stati membri non è pertanto di per sé
9 Tale meccanismo è previsto dall’art. 7 par. 2 del Protocollo n. 2 dei Trattati
sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, in base al quale, entro otto settimane dalla comunicazione da parte della Commissione, ogni Parlamento nazionale può presentare un parere motivato affermando che un progetto di atto legislativo non è conforme al principio di sussidiarietà. Ogni Parlamento nazionale dispone di due voti e in caso di sistemi bicamerali, ciascuna delle due camere ha un voto. L’attivazione della procedura richiede che almeno un terzo dei voti disponibili si siano espressi contro il progetto di atto legislativo. Per i progetti di atti legislativi concernenti lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia (nel cui ambito la Proposta in esame si inserisce a pieno titolo), la soglia è di un quarto dei voti. A seguito di tale “cartellino giallo” la Commissione è tenuta rivedere la propria proposta e può decidere di mantenerla, modificarla o revocarla, fermo restando, in ogni caso, l’obbligo di motivazione. Nel caso di specie, i pareri motivati delle quattordici camere nazionali corrispondono a 18 voti su 56 mentre la soglia che fa scattare il riesame è fissata a 14.
10 L’articolo in parola stabilisce, infatti, al par. 3 che “in virtù del principio di
sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.”
11 Tale obiezione si riscontra anche in “A Manifesto on European Criminal
Procedure Law” redatto da diversi avvocati e professori universitari europei,
dove si legge che “ Against the background of the subsidiarity principle, it also is
at least open to doubt to what extent the creation of a European Public Prosecutor’s Office is currently justified when there are Member States in which the criminal prosecution of offences against the financial interests of the Union already works”.
La versione integrale è consultabile sul sito http://www.zis-online.com/.
12 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio e
ai Parlamenti nazionali sul riesame della Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea per quanto riguarda il principio di sussidiarietà, a norma del protocollo n. 2 del 27.11.2013, COM(2013) 851
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decisiva, purché si possa dimostrare che l’azione a livello degli Stati membri è nel complesso insufficiente e che l’azione dell’Unione può, in generale, conseguire meglio l’obiettivo politico”. Sotto questo profilo, la Commissione osserva che, “stando a informazioni statistiche obiettive e chiare, in generale l’obiettivo del trattato di assicurare un livello di protezione efficace, dissuasivo ed equivalente non è assicurato”. Conclude, quindi, asserendo che “la proposta è conforme al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5, paragrafo 3, del TUE, e che non è necessario ritirarla né modificarla”.