L’espressione «servizi sociali» assume, negli ordinamenti degli Stati membri, significati molto diversi.
Particolarmente rilevante ai presenti fini è la vicenda francese relativa ai «servizi pubblici a carattere sociale», categoria emersa sulla scorta della sentenza Naliato51 del 1955 (come aggiuntiva rispetto alla classica dicotomia “servizi amministrativi”/”servizi a carattere industriale e commerciale”) e tramontata con la sentenza Gambini52 del 1983. Il caso Naliato riguardava una domanda di risarcimento dei danni subiti da un bambino in una colonia vacanze gestita dallo Stato. In questo contesto, il Tribunale dei conflitti si trovava a dover decidere se il servizio in questione dovesse essere qualificato come «servizio pubblico a carattere amministrativo» e dovesse quindi essere assegnato alla giurisdizione amministrativa, ovvero come «servizio pubblico a carattere industriale e commerciale», di appartenenza perciò del giudice ordinario. Il Commissario del governo Chardeau affermava, nelle sue conclusioni, la necessità di riconoscere che il servizio, pur rispondendo
49 Anche in questo caso, come detto in relazione a Schiek nella nota precedente, la riflessione dell’Autore si svolge in riferimento alla categoria dei «servizi sociali di interesse generale». J.BAQUERO CRUZ, Social Services of General Interest and the
State Aid Rules, in U. NEERGAARD-E. SZYSZCZAK-J.W. VAN DE GRONDEN-M. KRAJEWSKI (eds), Social Services of General Interest, cit., p. 308. Si consideri inoltre, nella dottrina amministrativistica francese, l’approccio di L. Duguit, che afferma: «Cette fonction sociale [de l’Etat], c’est au fond la notion de service public» (L. DUGUIT, Les transformations du droit public, Paris: La Mémoire du droit, 1999, pp. 39-40), esprimendo così una concezione del servizio pubblico come «ontologiquement social» (si veda M.DEGUERGUE, De quelques difficultés de la
notion de service social, in Actualité juridique. Droit administratif, 2008, p. 279 ss.).
50 § 2.2.
51 Tribunale dei conflitti, 22 gennaio 1953, Naliato, Rec.614. 52 Tribunale dei conflitti, 4 luglio 1983, Gambini, Rec.540.
a bisogni sociali, funzionava secondo modalità di diritto comune. Questa soluzione, secondo il Commissario, realizzava «en somme, une adaptation au domaine des services sociaux, de la notion déjà ancienne des services industriels et commerciaux gérés dans les conditions du droit commun».53 Il Tribunale, aderendo alle citate conclusioni, evidenziava l’obiettivo di carattere sociale perseguito dal servizio, notando, al tempo stesso, che la sua organizzazione non presentava «aucune particularité de nature à la distinguer juridiquement des organisations similaires relevant des personnes ou des institutions de droit privé» e affermando così la competenza del giudice ordinario. Sulla base di questa giurisprudenza, la dottrina elaborò la categoria dei «servizi pubblici sociali», affiancandola alle tradizionali categorie dei servizi pubblici a carattere «amministrativo», da un lato, e «industriale e commerciale», dall’altro.54 Questo approccio, tuttavia, non ha trovato fortuna in giurisprudenza ed è stato definitivamente abbandonato dallo stesso Tribunale dei conflitti nella sentenza Gambini.55
Nel suo commento alla pronuncia Naliato, peraltro, Waline notava come la nozione-chiave fosse ormai quella di «activités semblables ou non à des activités privées», piuttosto che il concetto di «servizio pubblico».56 Deguergue evidenzia la continuità fra questo approccio e
53 Conclusioni del Commissario del governo J. Chardeau, Revue pratique de droit
administratif, 1955, p. 53.
54 M.LONG-P.WEIL-G.BRAIBANT, Grands arrêts de la jurisprudence administrative, 1 ed., Dalloz, 1956, riedizione presentata da P.GONOD, 2006, Paris: Dalloz, p. 395. Sulla sentenza e sulla seguente costruzione dottrinaria della nozione di servizi pubblici sociali, si vedano M.DEGUERGUE, De quelques difficultés de la notion de service
social, cit., p. 179 ss, T.THAUVIN, Les services sociaux dans le droit de l’Union
européenne, cit., pp. 30-32.
55 R.CHAPUS, Droit administratif général, Paris: Montchrestien, 2001, p. 516; A. POLICE, Spigolature sulla nozione di «servizio pubblico locale», in Diritto
amministrativo, 2007, p. 79 ss., spec. pp. 101-102.
56 M.WALINE, Nota a Tribunal des conflits, 29 gennaio 1955, Naliato, in Revue du
la nozione di impresa elaborata dalla giurisprudenza europea,57 di cui si dirà infra.58
A mio avviso, un ulteriore elemento di continuità fra categorie amministrativistiche francesi e nozioni europee può essere ricavato esaminando le categorie elaborate nel diritto dell’Unione in materia di servizi pubblici. Come si vedrà infra,59 i «servizi sociali di interesse generale» non costituiscono una categoria giuridica a sé stante nel diritto dell’Unione. Se hanno natura economica, essi ricadono nella categoria dei «servizi di interesse economico generale»; altrimenti, sono considerati «servizi di interesse generale non economico» e vengono sottratti all’applicazione del diritto UE. Si riproduce, quindi, sotto questa prospettiva, un approccio bipartito e la necessità di inquadrare i servizi sociali nell’una o nell’altra categoria (industriale e commerciale/amministrativo nel diritto francese; servizio di interesse economico generale/servizio di interesse generale non economico nel diritto dell’Unione).
Nell’ordinamento italiano è il d.P.R. 24 luglio 616/197760 a fornire per la prima volta una definizione di «servizio sociale».61 Nella categoria vengono ricompresi una molteplicità di servizi eterogenei, fra cui polizia locale urbana e rurale, beneficenza pubblica, assistenza sanitaria ed ospedaliera, assistenza scolastica, beni culturali .62 Successivamente, il d.lgs. 112/1998 qualifica i servizi sociali come «tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e
57 M.DEGUERGUE, De quelques difficultés de la notion de service social, cit. 58 Cap. II.
59 § 2.
60 Relativo alla ripartizione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli di governo.
61 R.CAMELI, La categoria giuridica dei servizi sociali tra ordinamento nazionale e
ordinamento europeo, in Diritto amministrativo, 2006, p. 905.
62 E.CARUSO, L’evoluzione dei servizi sociali alla persona nell’ordinamento interno
superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia».63 Alla definizione fa riferimento l’art. 1 della «Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali» del 2000, che afferma inoltre che «[l]a Repubblica assicura alle persone e alle famiglie un sistema integrato di interventi e servizi sociali, promuove interventi per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza, previene, elimina o riduce le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia, in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione».64 Il dettato legislativo si riferisce, quindi, a quelli che possono essere definiti come servizi alla persona o servizi sociali in senso stretto,65 e che ricomprendono, ad esempio, «l’assistenza agli anziani, ai minori in stato di bisogno, ai disabili, ai soggetti affetti da dipendenza, agli indigenti o ai soggetti emarginati dal mondo del lavoro».66 A questo proposito, la Corte costituzionale ha chiarito che, affinché un servizio possa definirsi «sociale», è necessario che l’attività sia finalizzata al superamento di una situazione di svantaggio e bisogno, mentre ne rimangono escluse le prestazioni indirizzate ad una categoria indistinta di soggetti e finalizzate genericamente al miglioramento delle condizioni sociali ed economiche, a prescindere da una specifica situazione di difficoltà.67
63 Art. 128, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112. 64 L. 8 novembre 2000, n. 328, art. 1.
65 E.CARUSO, L’evoluzione dei servizi sociali alla persona nell’ordinamento interno
ed europeo, cit., p. 1116.
66 Ivi, pp. 1114-1115.
67 Corte costituzionale, sentenza n. 287/2004. Afferma la Corte, in particolare: «Le disposizioni contenute nei provvedimenti legislativi sopra richiamati evidenziano la
Come spiegato supra,68 l’oggetto della presente trattazione si riferisce ad una categoria più ampia che ricomprende tutti i servizi di welfare. Ai presenti fini, dunque, è necessario soffermarsi sugli approcci elaborati in dottrina. In questo senso, ritengo utile riprendere la definizione fornita da Ferrari, che identifica i servizi sociali come quelle «prestazioni sociali la cui previsione legislativa risponde agli obiettivi di fondo voluti dalla Carta costituzionale in tema di promozione del benessere fisico e psichico della persona».69 In altri termini, si tratta di quei servizi che attuano i diritti sociali e che ricomprendono: la previdenza sociale (assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali; assicurazione contro l’invalidità; pensione di vecchiaia; pensione di anzianità; indennità per la disoccupazione involontaria); l’assistenza sanitaria; l’assistenza sociale (con il significato di cui supra di servizi sociali in senso stretto).70 Solo facendo perno sulle categorie ricostruite in dottrina, dunque, la nozione di «servizi socio-sanitari» utilizzata nella presente trattazione trova una corrispondenza nel sistema italiano.
Senza addentrarsi in una vera e propria analisi comparata della nozione di servizio sociale nei diversi ordinamenti, può essere utile fornire
sussistenza di un nesso funzionale tra i servizi sociali, quali che siano i settori di intervento (ad esempio famiglia, minori, anziani, disabili), e la rimozione o il superamento di situazioni di svantaggio o di bisogno, per la promozione del benessere fisico e psichico della persona. Orbene, tenuto conto delle caratteristiche che contraddistinguono la provvidenza in questione, che è disposta a favore delle donne, cittadine italiane o comunitarie, residenti in Italia – in relazione alla nascita del secondo o ulteriore figlio, o all’adozione di un figlio – senza che assumano alcun rilievo la condizione soggettiva e la sussistenza di situazioni di bisogno, disagio o semplice difficoltà, deve senz’altro escludersi la appartenenza di detta provvidenza al genus delle prestazioni ricadenti nell’ambito dei servizi sociali» (punti 12-13). Si veda, a proposito, R.CAMELI, La categoria giuridica dei servizi sociali, cit., pp. 908-909; E.CARUSO, L’evoluzione dei servizi sociali, cit., p. 1117.
68 § 1.2.
69 E. FERRARI, I servizi sociali, Milano: Giuffrè, 1986, p. 273. Si veda anche E. CARUSO, L’evoluzione dei servizi sociali, cit., p. 1117.
70 R.BIN-G.PITRUZZELLA-D.DONATI, Lineamenti di diritto pubblico per i servizi
sociali, Torino: Giappichelli, 2014, pp. 176-178 e, nello specifico sull’assistenza
qualche ulteriore esempio di come varino significato e portata dell’espressione nei vari Stati membri.
Nella legge finlandese con «servizi sociali» si fa riferimento a tutte le azioni sociali al di fuori dei sussidi; in Lituania si distingue fra «servizi sociali di interesse generale», comprendenti una vasta gamma di attività che vanno dai servizi sociali e culturali all’organizzazione dei trasporti, e «servizi sociali speciali», che entrano in gioco quando i servizi sociali di interesse generale risultano insufficienti; nel Regno Unito sono servizi sociali soltanto quelli relativi all’assistenza ad anziani, disabili, minori svantaggiati, con l’esclusione di edilizia sociale, sanità, istruzione. Inoltre, in alcuni casi il termine servizio sociale non ricomprende le misure relative a destinatari indefiniti, mentre in altre ipotesi è stata promossa un’impostazione più generale.71
In conclusione, il dato che si ricava da questa breve disamina è che la categoria dei «servizi sociali» non corrisponde ad una nozione giuridica univoca nei diversi Stati membri. Di conseguenza, l’espressione «servizi socio-sanitari» che delimita l’oggetto del presente lavoro non è agganciata a nozioni giuridiche nazionali.
2. I «servizi sociali di interesse generale» nell’ordinamento UE. Il concetto di «servizi sociali di interesse generale» (o SSIG) compare per la prima volta nella Relazione della Commissione al Consiglio europeo di Laeken del 2001.72 L’espressione, successivamente ripresa in numerosi atti di soft law, non viene definita né nel diritto primario e derivato né nella giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione
71 Si veda P.BAUBY, Unity and Diversity of SSGIs in the European Union, cit., pp. 36-39; T.THAUVIN, Les services sociaux dans le droit de l’Union européenne, cit., pp. 27-30.
72 Commissione, Relazione al Consiglio europeo di Laeken - Servizi di interesse generale, 17 ottobre 2001, COM(2001) 598 def. Si veda U.NEERGAARD,The Concept of SSGI and the Asymmetries Between Free Movement and Competition Law, in U.
NEERGAARD-E.SZYSZCZAK-J. W. VAN DE GRONDEN-M.KRAJEWSKI (eds), Social
europea.73 Pur non potendo, allo stato, essere considerata come una vera e propria categoria giuridica del diritto dell’Unione,74 la nozione di «servizi sociali di interesse generale» costituisce un prezioso strumento concettuale attorno a cui organizzare75 la riflessione sui servizi socio-sanitari nel diritto dell’Unione europea.
Il presente paragrafo si propone di fare luce su origini e significato del termine SSIG, chiarendone la relazione con le altre categorie elaborate a livello UE in materia di servizi pubblici.
2.1. L’emersione del concetto di «servizi sociali di interesse generale» (SSIG).
Come menzionato supra, il concetto di «servizi sociali di interesse generale» compare per la prima volta nella Relazione della Commissione al Consiglio europeo di Laeken del 2001, intitolata «Servizi di interesse generale».76 Prospettando l’adozione di un regolamento che esentasse dall’obbligo di notifica taluni aiuti nell’ambito dei servizi di interesse economico generale, la
73 P.BAUBY, Unity and Diversity of SSGIs in the European Union, cit., p. 28; J.W. VAN DE GRONDEN,Social Services of General Interest and EU Law, in E.SZYSZCZAK -J.DAVIES-M.ANDENÆS-T.BEKKEDAL (eds), Developments in Services of General
Interest, The Hague: T.M.C. Asser Press, 2011, p. 125, D.GALLO, Social Services of
General Interest, in L.HANCHER-T.OTTERVANGER-P.JAN SLOT (eds), EU State Aids, London: Sweet & Maxwell, 2016, p. 296, T.THAUVIN, Les services sociaux dans le
droit de l’Union européenne, cit., p. 278.
74 J.BAQUERO CRUZ, Social Services of General Interest and the State Aid Rules, in
U.NEERGAARD-E.SZYSZCZAK-J.W. VAN DE GRONDEN-M.KRAJEWSKI (eds), Social
Services of General Interest, cit., p. 309, D.GALLO, Social Services of General
Interest, cit., p. 296, E.SZYSZCZAK,Soft Law and Safe Havens, in U.NEERGAARD-E. SZYSZCZAK-J.W. VAN DE GRONDEN-M.KRAJEWSKI (eds), Social Services of General
Interest, cit., p. 317 ss.
75 Si riprende qui l’espressione “organisational concept” utilizzata in E.SZYSZCZAK, U. NEERGAARD-J.W. VAN DE GRONDEN, Conclusions, in U. NEERGAARD-E. SZYSZCZAK-J.W. VAN DE GRONDEN-M.KRAJEWSKI (eds), Social Services of General
Interest, cit., p. 608.
76 Più precisamente, viene fatto riferimento a “areas such as local and social services of general interest”, in francese “des domaines tels que les services locaux et sociaux d’intérêt général” e in italiano “servizi d’interesse generale come quelli locali e sociali”. Commissione, Relazione al Consiglio europeo di Laeken - Servizi di interesse generale, 17 ottobre 2001, COM(2001) 598 def., par. 29.
Commissione evidenziava come un tale strumento potesse contribuire ad una maggiore certezza giuridica in materia di «servizi d’interesse generale come quelli locali e sociali».77
La consultazione pubblica in merito al Libro verde sui servizi di interesse generale del 200378 destava «un notevole interesse tra gli operatori del settore dei servizi sociali, ivi compresi i servizi sanitari, l’assistenza a lungo termine, i servizi previdenziali, i servizi per l’occupazione e i servizi di edilizia popolare».79 In questo frangente i soggetti interessati esprimevano la necessità di maggiore certezza e prevedibilità in materia di servizi sociali e sanitari.80 Perciò, nel Libro bianco sui servizi di interesse generale del 2004, la Commissione annunciava l’intenzione di sviluppare «un approccio sistematico al fine di identificare e riconoscere le caratteristiche specifiche dei servizi sociali e sanitari di interesse generale e chiarire il quadro nell’ambito del quale essi possano essere gestiti e modernizzati».81
In quest’ottica viene adottata la Comunicazione del 2006 intitolata «Attuazione del programma comunitario di Lisbona - I servizi sociali d’interesse generale nell’Unione europea»,82 in cui per la prima volta i SSIG emergono come categoria distinta.83 Questo primo tentativo
77 Ibid.
78 Commissione, Libro verde sui servizi di interesse generale, 21 maggio 2003, COM(2003) 270 def. e Relazione sulla consultazione pubblica in merito al Libro verde sui servizi di interesse generale, 15 marzo 2004, SEC(2004) 326.
79 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Libro bianco sui servizi di interesse generale, 12 maggio 2004, COM(2004) 374 def., pp. 16-17. 80 Ivi, p. 17.
81 Ibid.
82 Comunicazione della Commissione, Attuazione del programma comunitario di Lisbona: i servizi sociali d’interesse generale nell’Unione europea, 26 aprile 2006, COM(2006) 177 def., (nel prosieguo: Comunicazione SSIG 2006).
83 E.SZYSZCZAK, Soft Law and Safe Havens, cit., p. 318, L.DRIGUEZ-S.RODRIGUES,
Services sociaux d’intérêt général et droit communautaire : Entre spécificité et banalisation, in L’Actualite Juridique Droit Administratif, pp. 191-197.
definitorio, in realtà, non si traduce nell’elaborazione di una chiara nozione di SSIG.84
Nella Comunicazione la Commissione individua tre categorie di servizi sociali. Vengono innanzitutto menzionati i servizi sanitari, tuttavia non rientranti nella sfera della Comunicazione85 perché oggetto di una riflessione a parte nel contesto della discussione su assistenza sanitaria transfrontaliera e diritti dei pazienti.86 Due sono le categorie che invece rientrano nella Comunicazione. In primo luogo, i regimi obbligatori previsti dalla legge e i regimi complementari di protezione sociale, con vari tipi di organizzazioni (mutue o regimi professionali), che coprono rischi fondamentali dell’esistenza, quali quelli connessi alla salute, alla vecchiaia, agli infortuni sul lavoro, alla disoccupazione, al pensionamento e alla disabilità. In secondo luogo, gli altri servizi essenziali prestati direttamente al cittadino, comprendenti: (i) l’assistenza ai cittadini confrontati a difficoltà personali o a momenti di crisi (ad esempio indebitamento, disoccupazione, tossicodipendenza, disgregazione del nucleo familiare); (ii) le attività miranti a garantire il reinserimento nella società (riqualificazione e formazione linguistica per gli immigrati) e in particolare nel mercato del lavoro (formazione e reinserimento professionale); (iii) le attività che favoriscono l’integrazione delle persone con esigenze a lungo termine a motivo di una disabilità o di un problema sanitario; (iv) gli alloggi popolari, che permettono alle persone socialmente svantaggiate o meno
84 C. WEHLANDER, Services of General Economic Interest as a Constitutional
Concept, cit., p. 12; P.BAUBY, Unity and Diversity of SSGIs in the European Union, cit., p. 27.
85 Comunicazione SSIG 2006, para 1.1.
86 Ivi, p. 3. Si vedano L.DRIGUEZ-S.RODRIGUES, Services sociaux d’intérêt général
et droit communautaire, cit., p. 191 ss.; F.COSTAMAGNA, The Provision of Social
Services in Italy Between Federalization and Europeanization, in U.NEERGAARD-E. SZYSZCZAK-J.W. VAN DE GRONDEN-M.KRAJEWSKI (eds), Social Services of General
Interest, cit., p. 549, nota 44, e la Direttiva 2011/24/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 9 marzo 2011, concernente l’applicazione dei diritti dei pazienti relativi all’assistenza sanitaria transfrontaliera.
avvantaggiate di ottenere un alloggio.87 Infine, in una nota, la Commissione aggiunge che «[l]’istruzione e la formazione, pur essendo servizi d’interesse generale con un’evidente funzione sociale, non rientrano nella presente comunicazione».88
Vengono quindi identificati determinati criteri di organizzazione che caratterizzano i servizi sociali: (i) operano in base al principio di solidarietà, il quale si collega alla mancata selezione dei rischi o alla non equivalenza, a livello individuale, fra versamenti e prestazioni; (ii) hanno un carattere globale e personalizzato, che integra la risposta ad esigenze diverse in modo da garantire i diritti fondamentali e tutelare le persone più vulnerabili; (iii) non hanno scopo di lucro, bensì l’obiettivo di affrontare le situazioni più difficili, facendo spesso parte di una tradizione con radici storiche; (iv) sono caratterizzati dalla partecipazione di volontari; (v) hanno un forte radicamento connesso a tradizioni culturali locali, che si esprime sovente nella prossimità fra il fornitore del servizio e il beneficiario; (vi) il rapporto fra fornitore e beneficiario ha una natura complessa e diversificata e non è riconducibile ad un «normale» rapporto fornitore/consumatore.89
Dopo la Comunicazione del 2006, che ha lanciato i SSIG come categoria distinta, i servizi sociali sono stati oggetto di numerosi atti di
soft law.90 Nella Comunicazione del 2011 «Una disciplina di qualità per i servizi di interesse generale in Europa» la Commissione ha affermato che i SSIG comprendono «i regimi di sicurezza sociale che coprono i rischi fondamentali dell’esistenza e una gamma di altri servizi
87 Comunicazione SSIG 2006, par. 1.1, p. 4. 88 Ivi, par. 1.1., p. 4, nota 7.
89 Ivi, par. 1.1., p. 5.
essenziali forniti direttamente al cittadino che svolgono un ruolo preventivo e di coesione/inclusione sociale».91
Passando agli strumenti giuridicamente vincolanti, come già evidenziato, né il diritto primario e derivato né la giurisprudenza forniscono una definizione della nozione di SSIG. Inoltre, non sussiste un elenco esaustivo delle attività ascrivibili a questa categoria né un nucleo di obblighi di servizio pubblico ad essa relativi.92 Il termine SSIG non costituisce una categoria giuridica con un proprio valore normativo, ma piuttosto un concetto avente una funzione descrittiva e che si riferisce ad una classe variabile di servizi.93
Al fine di comprendere i contorni e il ruolo di questa nozione, appare necessario chiarire che essa si colloca all’interno della famiglia concettuale elaborata a livello UE in relazione ai servizi pubblici.
2.2. I SSIG e le altre categorie elaborate a livello UE in materia di