Obiettivi e valori nel settore sociale

L’art. 2 TUE menziona fra i valori fondativi dell’Unione il rispetto della dignità umana, la libertà, la democrazia, l’uguaglianza, lo Stato di diritto e il rispetto dei diritti umani. Viene poi effettuato un esplicito riferimento alla «solidarietà» come caratteristica delle società degli Stati membri.¹⁷⁷

Fra gli obiettivi dell’Unione, l’art. 3 TUE include «un’economia sociale

di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e

al progresso sociale»;¹⁷⁸ la lotta all’esclusione sociale e alle discriminazioni; la promozione di giustizia e protezione sociali, della parità tra donne e uomini e della solidarietà tra le generazioni, nonché della coesione economica, sociale e territoriale.179 Appare opportuno

175 L. DUBOUIS-C.BLUMANN, Droit matériel de l’Union européenne, Parigi: LGDJ-Lextenso éditions, 2015, p. 657.

176 F. PICOD, Vers une meilleure conciliation des services d’intérêt économique

général avec la concurrence et le marché intérieur, cit., p. 767 ss.

177 Più precisamente l’art. 2 TUE recita: «L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini».

178 Corsivo dell’autore.

179 Per quanto riguarda la distinzione fra «obiettivi» e «valori», il primo riferimento esplicito agli «obiettivi» si trova nel Trattato di Maastricht, che non menziona, invece, i «valori». Una distinzione esplicita fra obiettivi e valori è invece presente nel Trattato costituzionale. Il Trattato di Lisbona conserva solo il riferimento espresso ai «valori» all’art. 2 TUE, mentre scompare quello agli «obiettivi» nell’art. 2. Per quanto attiene al rapporto fra i due, Dorssemont afferma la prevalenza dei valori sugli obiettivi. Ciò perché, in primo luogo, i primi sono legati alla cittadinanza mentre i secondi sono finalità dell’Unione e, afferma l’Autore, i diritti della cittadinanza non possono essere

soffermarsi sulla locuzione «economia sociale di mercato». L’espressione è stata introdotta nel 1946 dall’economista tedesco Alfred Müller-Armack¹⁸⁰ come una sorta di «terza via» fra liberismo ed economia pianificata che infondesse una dimensione sociale nell’economia di mercato.181 Successivamente, la formula è divenuta sinonimo del modello socioeconomico tedesco affermatosi negli anni Cinquanta e Sessanta.¹⁸² Il termine è poi stato incluso nel Trattato costituzionale «per sottolineare il nesso fra sviluppo sociale ed economico e gli sforzi compiuti per assicurare una maggiore coerenza fra le politiche sociale ed economica».¹⁸³ Secondo Piris, l’«economia sociale di mercato» è rappresentativa del «modello sociale europeo», come sistema che consente alle forze del mercato di agire liberamente, nel contesto di una cornice normativa che assicura il corretto funzionamento della concorrenza, e in cui opera un sistema completo di protezione sociale.184 L’introduzione dell’espressione nel diritto primario non va, ad ogni modo, interpretata come adesione ad uno specifico sistema economico e sociale. «Economia sociale di mercato»

sacrificati in nome degli obiettivi di un’organizzazione. In secondo luogo, perché l’art. 7 TUE fa riferimento soltanto ai valori di cui all’art. 2 TUE. F.DORSSEMONT, Values

and Objectives, in N.BRUUN-K.LÖRCHER-I.SCHÖMANN (eds), The Lisbon Treaty and

Social Europe, Oxford-Portland: Hart, 2012, pp. 38-40.

180 A.MÜLLER-ARMACK, Wirtschaftslenkung und Marktwirtschaft, 1946, reprinted in

Wirtschaftsordnung und Wirtschaftspolitik. Studien und Konzepte zur Sozialen Marktwirtschaft und zur Europäischen Integration, Rombach: Freiburg im Breisgau,

1966, pp. 19-170.

181 C.JOERGES-F.RÖDL, The "Social Market Economy" as Europe’s Social Model?, in EUI LAW Working Papers, n. 8, 2004, p. 12 e pp. 14-17; F.COSTAMAGNA, The

Internal Market and the Welfare State after the Lisbon Treaty, cit., pp. 7-8.

182 Un modello ideale non corrispondente, in realtà, alla reale prassi socio-economica tedesca. Ibid., pp. 18-19.

183 Convenzione europea, Segretariato, Relazione finale del Gruppo XI “Europa sociale”, 4 febbraio 2003, CONV 516/1/03, par. 17; si veda J.MULDER, Social

Legitimacy in the Internal Market. A Dialogue of Mutual Responsiveness, Oxford:

Hart, 2018, p. 55, nota 175.

184 J.-C. PIRIS, The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, p. 73, nota 3.

esprime, più genericamente, l’obiettivo di bilanciare i valori economici con quelli sociali.¹⁸⁵

Sempre per quanto attiene agli obiettivi, giova sottolineare che la concorrenza non è più annoverata fra i principi, come avveniva nel TCE,¹⁸⁶ né figura fra gli obiettivi e i valori dell’Unione come prevedeva il Trattato costituzionale.¹⁸⁷ Il riferimento alla concorrenza è stato trasferito nel Protocollo n. 27, che chiarisce che il «mercato interno» ai sensi dell’art. 3 TUE comprende un sistema che assicura che la concorrenza non sia falsata.¹⁸⁸ Ferma restando la vincolatività dei Protocolli, anche questa modifica è stata, da alcuni, letta nel senso di un ribilanciamento fra obiettivi economici e sociali a favore di questi ultimi.¹⁸⁹ Tuttavia, lungi da poter essere letta come “declassamento” dell’obiettivo della tutela della concorrenza, che rimane centrale nel

185 D.DAMJANOVIĆ-B.DE WITTE, Welfare Integration through EU Law, cit., p. 25. Sull’economia sociale di mercato si veda anche F.MARTUCCI, Faut-il des catégories

de l’économie sociale de marché ? Une lecture des catégories de services, in B.

BERTRAND (dir.), Les catégories juridiques du droit de l’Union européenne, Bruxelles: Bruylant, 2016, pp. 331-333.

186 Ai sensi dell’art. 3 TCE, la concorrenza era vista come strumento per il raggiungimento degli obiettivi del Trattato: «[a]i fini enunciati all’articolo 2, l’azione della Comunità comporta, alle condizioni e secondo il ritmo previsti dal presente Trattato: […] un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato interno». L’art. 4 TCE prevedeva poi che «l’azione degli Stati membri e della Comunità comprende, alle condizioni e secondo il ritmo previsti dal presente trattato, l’adozione di una politica economica che è fondata sullo stretto coordinamento delle politiche degli Stati membri, sul mercato e sulla definizione di obiettivi comuni, condotta conformemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza». Si è affermato che quest’ultima parte, introdotta dal Trattato di Maastricht, segnava il passaggio della concorrenza da strumento a «constitutional imperative». L.FLYNN, Competition Policy and Public Services in EC Law, cit., p. 186.

187 La Conferenza del 2004 aveva inserito fra gli obiettivi dell’Unione, all’art. 2 TUE, la «libera concorrenza».

188 Il Protocollo 27 sul mercato interno e sulla concorrenza stabilisce: «Le alte parti contraenti, considerando che il mercato interno ai sensi dell’articolo 3 del trattato sull’Unione europea comprende un sistema che assicura che la concorrenza non sia falsata, hanno convenuto che a tal fine l’Unione adotta, se necessario, misure in base alle disposizioni dei trattati, ivi compreso l’articolo 352 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea».

189 J. MULDER, Social Legitimacy in the Internal Market, cit., p. 56; D.SCHIEK,

Economic and Social Integration: The Challenge for EU Constitutional Law,

sistema dell’Unione, alla modifica in parola va attribuita una rilevanza limitata.¹⁹⁰

3.2.3. L’art. 9 TFUE e la cd. «clausola sociale orizzontale».

La cd. «clausola sociale orizzontale» è stata introdotta con il Trattato di Lisbona all’art. 9 TFUE. La disposizione stabilisce che «[n]ella definizione e nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’Unione tiene conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un’adeguata protezione sociale, la lotta contro l’esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana». Sulla concreta rilevanza dell’art. 9 vi sono orientamenti discordanti.¹⁹¹ Va notato che la norma non trasferisce all’Unione competenze e non costituisce una base giuridica per

190 F.COSTAMAGNA, I servizi socio-sanitari, cit., p. 25, nota 13; D.GALLO, I servizi

di interesse economico generale, cit., pp. 200-202; P. DE PASQUALE, Libera

concorrenza ed economia sociale nel Trattato di Lisbona, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2009, pp. 83-85.

191 G.DE BAERE-K. GUTMAN, The Basis in EU Constitutional Law for Further Social

Integration, in F.VANDENBROUCKE-C.BARNARD-G.DE BAERE G. (eds), A European

Social Union After the Crisis, cit., p. 419; C.BARNARD-G.DE BAERE, Towards a

European Social Union: achievements and possibilities under the current EU constitutional framework, Euroforum Seminars on a European Social Union, n. 9,

2014, pp. 36-37; si vedano ad es. in senso critico S. FEENSTRA, How Can the

Viking/Laval Conundrum Be Resolved? Balancing the Economic and the Social: One Bed for Two Dreams, in F.VANDENBROUCKE-C.BARNARD-G.DE BAERE (eds), A

European Social Union after the Crisis, cit., p. 366 (che sostiene il carattere

essenzialmente simbolico della clausola sociale, evidenziando anche che il linguaggio usato è più debole di quello presente in altre clausole orizzontali); in senso positivo P. VIELLE, How the Horizontal Social Clause can be Made to Work: The Lessons of

Gender Mainstreaming, in N.BRUUN-K.LÖRCHER-I.SCHÖMANN (eds), The Lisbon

Treaty and Social Europe, cit., p. 74 ss.; P.VIELLE, How the Horizontal Social Clause

can be Made to Work: The Lessons of Gender Mainstreaming, ETUI Policy Brief, n.

6, 2010 («What the Horizontal Social Clause actually asserts is the primacy to be accorded to social goals in EU activities and policy-making, and these include those fields where “hard” economic considerations appear to reign supreme. The new provision is worded so as to apply to all the European institutions (Parliament, Council, Court of Justice, Commission, committees involved in the Lisbon or Europe 2020 process, etc.) as well as to the Member States. Each of these actors is henceforth required to ensure that the clause is appropriately implemented within the sphere of its own responsibilities»).

l’adozione di autonome politiche sociali.192 Piuttosto, essa prevede che gli obiettivi sociali vengano incorporati nelle altre politiche dell’Unione, compresi mercato interno, antitrust e, particolarmente rilevante ai presenti fini, aiuti di Stato.¹⁹³ A questo proposito, la giurisprudenza ha fornito importanti indicazioni sulle conseguenze concrete della proiezione delle considerazioni sociali in tutte le politiche dell’Unione.

Un primo punto riguarda le giustificazioni in materia di restrizioni alle libertà di circolazione. In Deutsches Weintor, la Corte ha affermato che «la tutela [della sanità pubblica] costituisce, come discende anche dall’articolo 9 TFUE, un obiettivo di interesse generale idoneo a giustificare, ove necessario, una restrizione di una libertà fondamentale».¹⁹⁴ Secondo alcuni autori ciò comporta che possono costituire giustificazioni anche le altre esigenze elencate all’art. 9 TFUE, ovvero la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un’adeguata protezione sociale, la lotta contro l’esclusione sociale e un elevato livello di istruzione e formazione.195 Come riassunto dall’Avvocato generale Cruz Villalón: «L’entrata in vigore del Trattato di Lisbona implica che, qualora le condizioni di lavoro si presentino come motivi imperativi d’interesse generale che giustificano

192 M.DAWSON-B.DE WITTE, Welfare Policy and Social Inclusion, cit., p. 966; B. DE WITTE-A.H. TRECHSEL-D. DAMJANOVIĆ-E. HELLQUIST-J. HIEN-P. PONZANO,

Legislating after Lisbon: New Opportunities for the European Parliament, EUDO

Report, n. 1, 2010, p. 59; G.DE BAERE-K. GUTMAN, The Basis in EU Constitutional

Law for Further Social Integration, cit., pp. 419-420.

193 M.DAWSON-B.DE WITTE, Welfare Policy and Social Inclusion, cit., p. 966; F. VANDENBROUCKE, with B.VANHERCKE, A Europen Social Union: 10 tough nuts to

crack, Background report for the Friends of Europe High-Level Group on ‘Social

Union’, 2014, p. 59, disponibile all’indirizzo

https://eminnetwork.files.wordpress.com/2013/04/a-europena-social-union-10-tough-nuts-to-crack-report-by-vandebroucke-and-vanhercke.pdf.

194 Corte giust., 6 settembre 2012, causa C-544/10, Deutsches Weintor eG c. Land

Rheinland-Pfalz, in Raccolta digitale, punto 49.

195 G.DE BAERE-K. GUTMAN, The Basis in EU Constitutional Law for Further Social

una deroga alla libera prestazione dei servizi, esse non devono più essere interpretate restrittivamente. Nella misura in cui la protezione del lavoratore diventa un fattore meritevole di essere tutelato direttamente dai Trattati, non ci troviamo più dinanzi ad una mera deroga ad una libertà, né, tantomeno, dinanzi ad una deroga non scritta e ricavata dalla giurisprudenza. Il nuovo sistema del diritto primario, imponendo obbligatoriamente un elevato grado di protezione sociale, sta facendo sì che gli Stati membri, in nome della salvaguardia di un determinato livello di protezione sociale, possano giungere a porre limiti ad una libertà, e li autorizza a ciò senza che il diritto dell’Unione consideri siffatta limitazione atto straordinario e, in quanto tale, soggetto ad una valutazione restrittiva. Detta tesi, suffragata dai nuovi precetti dei Trattati poc’anzi ricordati, trova espressione, nella pratica, nell’applicazione del principio di proporzionalità».196

In secondo luogo, la giurisprudenza indica che l’art. 9 TFUE svolge un ruolo nel bilanciamento fra libertà e diritti fondamentali nel controllo di legittimità degli atti dell’Unione.197

Un terzo punto riguarda l’attività legislativa dell’Unione. Come affermato dall’Avvocato generale Wahl nella causa AGET Iraklis: «dal punto di vista del legislatore dell’Unione, dall’articolo 9 TFUE si ricava che un elevato livello di occupazione e un’adeguata protezione sociale

196 Conclusioni dell’Avvocato generale Pedro Cruz Villalón, 5 maggio 2010, causa C‑515/08, Santos Palhota et al., par. 53. Cfr. G.DE BAERE-K. GUTMAN, The Basis in

EU Constitutional Law for Further Social Integration, cit., pp. 419-420.

197 G.DE BAERE-K. GUTMAN, The Basis in EU Constitutional Law for Further Social

Integration, cit., pp. 419-420, in riferimento a Corte di giustizia: sentenza del 21

dicembre 2016, causa C-201/15, AGET Iraklis, punto 78; Deutsches Weintor, cit.; sentenza del 17 dicembre 2015, causa C-157/14, Neptune Distribution; sentenza del 4 maggio 2016, causa 477/14, Pillbox 38; sentenza del 4 maggio 2016, causa C-547/14, Philip Morris Brands et al.

sono elementi di cui l’Unione europea deve tener conto nella definizione e nell’attuazione delle sue politiche e azioni».198