4. La questione dell’introduzione di una disciplina organica sui SSIG: la realizzabilità dal punto di vista politico e giuridico, il
4.1. Realizzabilità dal punto di vista politico: il dibattito in seno alle istituzioni UE sull’introduzione di una disciplina orizzontale sui istituzioni UE sull’introduzione di una disciplina orizzontale sui
servizi di interesse generale.
Il dibattito sull’introduzione di una disciplina orizzontale sui servizi di interesse generale viene avviato, nella società civile, già a partire dal 1996, successivamente alla pubblicazione della comunicazione della Commissione sui SIG.315
Nel 2001 il Parlamento europeo formula una «proposta di direttiva quadro […] concernente gli obiettivi e le modalità di organizzazione dei servizi di interesse generale sulla base dell’articolo 95 del trattato CE [attuale 114 TFUE]»,316 al fine di «dar vita a un quadro giuridico atto a garantire la messa a disposizione dei servizi di interesse generale per i cittadini, con specifico riferimento all’articolo 16 del trattato CE [attuale 14 TFUE]». La disciplina in questione, secondo il Parlamento, dovrà definire i principi alla base dei servizi di interesse generale, stabilendo una «normativa democratica e trasparente», garantendo «la partecipazione attiva dei cittadini e degli utenti al processo di definizione, valutazione e sviluppo dei servizi» e istituzionalizzando «un metodo comune di valutazione pluralista».317
315 Comunicazione della Commissione COM(96) 443 def. dell’11 novembre 1996, «I servizi d’interesse generale in Europa». Sulle iniziative in proposito da parte della Confederazione europea dei sindacati (CES) e del Centro europeo dei datori di lavoro e delle imprese che forniscono servizi pubblici (CEEP), si veda A.JACOBS, Services
of General Interest and the Treaty of Lisbon, in N.BRUUN-K.LÖRCHER-I.SCHÖMANN (eds), The Lisbon Treaty and Social Europe, cit., pp. 180-181.
316 Risoluzione del Parlamento europeo A5-0361/2001 del 13 novembre 2001 sulla comunicazione della Commissione «I servizi d’interesse generale in Europa» (COM(2000) 580 – C5-0399/2001 – 2001/2157(COS)), par. 6.
La Commissione, nella sua relazione al Consiglio europeo di Laeken del 2001,318 manifesta l’intenzione di «esaminare la proposta di consolidare e specificare in una direttiva quadro i principi dei servizi d’interesse generale su cui si fonda l’articolo 16 del trattato [attuale 14 TFUE]».319 L’istituzione, da un lato, sottolinea che uno strumento di questo tipo «evidenzierebbe l’importanza che l’Unione europea attribuisce ai servizi d’interesse generale e contribuirebbe a chiarire alcuni concetti essenziali della legislazione comunitaria, nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà»;320 dall’altro, si riserva di valutare se una direttiva orizzontale costituisca lo strumento più idoneo, o se invece non sia più appropriata «un’impostazione di settore associata a standard elevati di tutela orizzontale dei consumatori», viste le significative differenze sussistenti fra i vari SIG.321
Gli Stati membri, nelle conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Barcellona del 2002,322 esortano la Commissione a «continuare l’esame volto a consolidare e specificare, in una proposta di direttiva quadro, i principi relativi ai servizi di interesse economico generale su cui si fonda l’articolo 16 del trattato [attuale 14 TFUE], rispettando nel contempo le specificità dei diversi settori interessati e tenendo conto delle disposizioni dell’articolo 86 del trattato [attuale 106 TFUE]».323
La Commissione, invece, opta per la pubblicazione di un Libro verde,324 sottolineando la necessità di ulteriori riflessioni sulla proposta di
318 Relazione della Commissione al Consiglio europeo di Laeken - Servizi di interesse generale, COM(2001) 598 def., 17 ottobre 2001.
319 Ivi, par. 53. 320 Ivi, par. 51. 321 Ibid.
322 Conclusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Barcellona, 15 e 16 marzo 2002, SN 100/1/02 REV 1.
323 Ivi, par. 42.
324 Commissione, Libro verde sui servizi di interesse generale, COM(2003) 270 def., 21 maggio 2003.
direttiva.325 Nel Libro verde sui servizi di interesse generale del 2003 l’istituzione si limita a considerare vantaggi e svantaggi dell’adozione di uno strumento generale, soffermandosi sulla difficoltà di individuare una idonea base giuridica nei trattati e avanzando dubbi sulla effettiva possibilità di disciplinare adeguatamente servizi aventi caratteristiche molto diverse mediante un unico atto.326 Dalla consultazione pubblica seguente emergono pareri discordanti.327
Il successivo Libro bianco del 2004 segna l’abbandono, da parte della Commissione, del progetto della direttiva quadro. Non avendo «potuto stabilire con certezza che l’elaborazione di una direttiva quadro rappresenterebbe in questa fase la strategia più adeguata»328 e non essendo emerso chiaramente «il valore aggiunto di un eventuale quadro orizzontale rispetto ad un approccio settoriale»,329 la Commissione decide di non presentare la proposta e di rinviare ad una fase successiva l’esame della questione.330
Il Parlamento sembra abbandonare la sua posizione favorevole alla direttiva con la risoluzione del 2006 sul Libro bianco. Essendo venuto meno il consenso sul punto all’interno dell’istituzione, 331 viene evitato qualunque riferimento alla direttiva quadro.332 L’anno successivo, con
325 Comunicazione della Commissione COM(2002) 689 def. del 4 dicembre 2002 sullo stato dei lavori relativi all’esame di una proposta di direttiva quadro sui servizi d’interesse generale.
326 Libro verde sui servizi di interesse generale, par. 37-42, v. M. KRAJEWSKI,
Providing Legal Clarity and Securing Policy Space for Public Services through a Legal Framework for Services of General Economic Interest: Squaring the Circle?,
in European Public Law, 2008, p. 382.
327 Commissione, Documento di lavoro dei servizi della Commissione «Relazione sulla consultazione pubblica in merito al Libro Verde sui servizi di interesse generale», 15 marzo 2004, SEC(2004) 326.
328 Comunicazione della Commissione COM(2004) 374 def. del 12 maggio 2004, Libro bianco sui servizi di interesse generale, par. 4.1.
329 Ibid. 330 Ibid.
331 M.KRAJEWSKI, Providing Legal Clarity and Securing Policy Space for Public
Services, cit., pp. 381-382.
332 Risoluzione del Parlamento europeo P6_TA(2006)0380 del 27 settembre 2006 sul Libro bianco della Commissione sui servizi di interesse generale (2006/2101(INI)).
la risoluzione sui servizi sociali di interesse generale, il Parlamento chiede tuttavia alla Commissione «di individuare l’approccio più proficuo, compreso l’esame dell’opportunità e della legittimità di una proposta legislativa specifica per il settore»,333 visto che «la mancanza di regolamentazione normativa in materia ha dato luogo a un vasto corpus di interpretazioni giurisprudenziali, non sempre coerenti».334 Rimangono senza seguito le proposte presentate dal gruppo socialista del Parlamento europeo e da organizzazioni quali la Confederazione europea dei sindacati (CES), il Centro europeo dei datori di lavoro e delle imprese che forniscono servizi pubblici (CEEP) e il Comité
européen de liaison sur les services d’intérêt général (CELSIG).335
Il Trattato di Lisbona, con il nuovo art. 14 TFUE, determina un cambiamento di prospettiva. Come sarà approfondito infra,336 la norma introduce una nuova base giuridica, stabilendo che «[i]l Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono» i principi e fissano le condizioni, «in particolare economiche e finanziarie», che consentano ai SIEG di assolvere i propri compiti. La discussione passa, così, dall’ipotesi di una direttiva a quella di un regolamento quadro sulla base della nuova competenza.
La Commissione, però, interpreta il nuovo assetto evidenziando che il Protocollo 26337 «costituisce un quadro coerente che orienterà l’azione dell’UE e serve da riferimento per tutti i livelli di governance. Chiarendo i principi e fissando i valori comuni su cui si fondano le politiche dell’UE, rende visibile, trasparente e chiara l’impostazione
333 Risoluzione del Parlamento europeo P6 TA(2007)0070 del 14 marzo 2007 sui servizi sociali di interesse generale nell’Unione europea (2006/2134(INI)), par. 9. 334 Ivi, let. G.
335 M.KRAJEWSKI, Providing Legal Clarity and Securing Policy Space for Public
Services, cit., p. 383.
336 § 4.2.
UE applicabile ai servizi di interesse generale». Con queste considerazioni la Commissione sembra suggerire che il Protocollo soddisfi adeguatamente le esigenze di certezza giuridica sui SIG, venendo meno, di conseguenza, la necessità di un regolamento quadro.338
Nel rapporto Monti del 2010 si afferma che uno strumento del genere «avrebbe un valore limitato, o nullo» e che non sussiste il necessario consenso per la sua adozione.339 Nella comunicazione del 2011 «Una disciplina di qualità per i servizi di interesse generale in Europa» la Commissione indica che l’elaborazione di una legislazione ai sensi dell’art. 14 TFUE «continuerà a essere oggetto di varie consultazioni pubbliche e di un dialogo permanente con i soggetti portatori di interesse» ma che non si tratta di una «priorità immediata».340 In questa fase, secondo la Commissione, è più appropriato concentrarsi su un «approccio settoriale»341 volto all’individuazione di soluzioni su misura ai concreti e specifici problemi che si manifestano nei singoli settori.342 Dello stesso avviso il Parlamento europeo, che nella sua risoluzione del 2011 sul futuro dei servizi sociali di interesse generale considera che «una regolamentazione quadro dell’UE sui SIEG […] non sia una questione centrale per il momento».343
Le istituzioni, perciò, non hanno ancora adempiuto all’obbligo di legiferare stabilito dall’art. 14 TFUE. Nel 2017 il Comitato economico
338 Come nota W.SAUTER, Public Services in EU Law, cit., pp. 177-178.
339 M.MONTI, Una nuova strategia per il mercato unico, Rapporto al Presidente della Commissione europea José Manuel Barroso, 9 maggio 2010, par. 3.3., p. 79. 340 Comunicazione della Commissione COM(2011) 900 def. del 20 dicembre 2011, Una disciplina di qualità per i servizi di interesse generale in Europa, par. 2.
341 Ibid. 342 Ibid.
343 Risoluzione del Parlamento europeo P7_TA(2011)0319 del 5 luglio 2011 sul futuro dei servizi sociali di interesse generale (2009/2222(INI)), par. 48.
e sociale è tornato sulla questione, esortando Commissione, Parlamento e Consiglio a intervenire.344
Nel contesto del dibattito sull’adozione di una disciplina quadro sui SIEG è stata oggetto di esame anche l’ipotesi di introdurre una regolamentazione organica sui SSIG.345 Nel Libro bianco del 2004 la Commissione aveva sottolineato l’utilità di «sviluppare un approccio sistematico al fine di identificare e riconoscere le caratteristiche specifiche dei servizi sociali e sanitari di interesse generale e chiarire il quadro nell’ambito del quale essi possano essere gestiti e modernizzati».346 Nel 2009 il Parlamento «chiede alla Commissione di presentare una proposta legislativa volta a garantire la certezza giuridica dei servizi sociali di interesse generale».347 Anche in questo caso, però, l’idea non si traduce in iniziative legislative concrete. Sempre il Parlamento, nella sua risoluzione del 2017 sul pilastro europeo dei diritti sociali,348 «chiede di eliminare le attuali incertezze giuridiche incontrate da autorità pubbliche quando si tratta di finanziare i servizi sociali d’interesse generale».349
In conclusione, le istituzioni sembrano aver abbandonato l’idea di una disciplina orizzontale sui servizi di interesse generale, prediligendo un approccio settoriale che valorizzi le specificità dei singoli settori. In altri termini, risulta attualmente carente la volontà politica di adottare un simile strumento.350 Nonostante ciò, permane l’esigenza di certezza giuridica nel settore dei SIG in generale e dei SSIG in particolare.
344 Parere del Comitato economico e sociale europeo su: «L’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato per compensare la fornitura di servizi di interesse economico generale» (decisione 2012/21/UE e quadro UE), 13 ottobre 2017, par. 1.7.
345 F.COSTAMAGNA, I servizi socio-sanitari, cit., p. 244. 346 Libro bianco sui servizi di interesse generale, par. 4.4, p. 17.
347 Risoluzione del Parlamento europeo P6_TA(2009)0370 del 6 maggio 2009 sull'agenda sociale rinnovata (2008/2330(INI)), par. 12.
348 Risoluzione del Parlamento europeo P8_TA(2017)0010 del 19 gennaio 2017 su un pilastro europeo dei diritti sociali (2016/2095(INI)).
349 Ivi, par. 20.
Inoltre, se può dirsi abbandonato il progetto di una disciplina organica che riunisca welfare e utilities,351 una sistematizzazione in via legislativa del quadro relativo ai servizi socio-sanitari potrebbe essere non del tutto in contrasto con la scelta delle istituzioni di orientarsi su un approccio settoriale. Quando si tratta di SSIG, infatti, la necessità di chiarire il quadro giuridico si affianca all’esigenza di valorizzare quegli elementi di specificità e peculiarità che li distinguono dagli altri servizi (economici) di interesse generale.
4.2. Realizzabilità dal punto di vista giuridico: le competenze