4. La questione dell’introduzione di una disciplina organica sui SSIG: la realizzabilità dal punto di vista politico e giuridico, il
4.3. Regimi settoriali aventi ad oggetto il welfare
L’unico strumento legislativo orizzontale sui servizi attualmente esistente è la direttiva 2006/123 (nel prosieguo «direttiva servizi»),398
adottata sulla base degli artt. 47, par. 2, TCE (attuale art. 53 TFUE) e 55 TCE (attuale art. 62 TFUE). Come già chiarito,399 non rientrano nel campo di applicazione dell’atto né «i servizi sanitari» né «i servizi sociali riguardanti gli alloggi popolari, l’assistenza all’infanzia e il sostegno alle famiglie ed alle persone temporaneamente o permanentemente in stato di bisogno, forniti dallo Stato, da prestatori
Harmonization, in D. CHALMERS-A. ARNULL (eds), The Oxford Handbook of
European Union Law, cit., p. 593.
394 In riferimento ai SIEG, v. M.KRAJEWSKI, Providing Legal Clarity, cit., pp. 393-395.
395 Infra, § 4.3. 396 Supra, § 3.2.1.
397 M.KRAJEWSKI, Providing Legal Clarity, cit., p. 393. 398 Supra, § 3.3.1.
incaricati dallo Stato o da associazioni caritative riconosciute come tali dallo Stato».
Il diritto derivato stabilisce invece dei regimi settoriali aventi ad oggetto il welfare mediante il regolamento 883/2004 sul coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale400 e la direttiva sui diritti dei pazienti in relazione all’assistenza sanitaria transfrontaliera.401
Il contenuto essenziale dei due atti è stato esposto supra.402 Entrambi gli strumenti si occupano dei servizi socio-sanitari in una prospettiva di facilitazione del funzionamento del mercato interno.403 È quindi utile esaminare se e in che misura questi atti, aventi un obiettivo di mercato, diano rilievo alle considerazioni sociali.
Il regolamento 883/2004, come già chiarito, è volto ad assicurare il coordinamento dei sistemi nazionali di sicurezza sociale per facilitare la libera circolazione dei lavoratori. Esso, dunque, non attribuisce direttamente diritti a prestazioni sociali, non incide sul contenuto di tali prestazioni e non stabilisce obblighi di servizio universale.404
Dalla direttiva sui diritti dei pazienti emerge «l’interpénétration des logiques de santé et de marché intérieur, des impératifs de santé publique et de la rationalité économique».405 Ciò traspare già dalla scelta di una doppia base giuridica: l’art. 114 e l’art. 168 TFUE. L’art. 114 sarebbe probabilmente stato sufficiente, dato che la maggior parte delle norme della direttiva hanno la finalità di agevolare la libera
400 Regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004 relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, p.1.
401 Direttiva 2011/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2011, concernente l’applicazione dei diritti dei pazienti relativi all’assistenza sanitaria transfrontaliera.
402 § 3.3.2.
403 Svolge questa considerazione in merito alla direttiva sull’assistenza sanitaria transfrontaliera G.DI FEDERICO, Access to Healthcare in the Post-Lisbon Era and the
Genuine Enjoyment of EU Citizens’ Rights, in L.S.ROSSI-F.CASOLARI (eds), The EU
After Lisbon: Amending or Coping with the Existing Treaties?, Springer, p. 195.
404 W.SAUTER, Public Services in EU Law, cit., pp. 207-208. 405 L.DRIGUEZ-V.MICHEL, La directive 2011/24/UE, cit., p. 6.
circolazione dei servizi.406 In effetti, la prima proposta presentata dalla Commissione si fondava soltanto su quest’ultimo articolo.407 Questa scelta era stata fortemente criticata poiché inquadrava il diritto alla libera circolazione per ricevere cure come diritto economico, con il rischio di mettere da parte i caratteri di solidarietà dell’assistenza sanitaria e la sua natura di servizio di interesse generale.408 Così, l’art. 168 TFUE è stato aggiunto come «base giuridica supplementare».409 Il riferimento all’art. 168 è volto sia a garantire il rispetto delle prerogative nazionali sia a fornire una base (tramite il par. 5) per le misure di cooperazione di cui agli artt. 13 e 15 della direttiva.410 Nei considerando si rinvengono molteplici riferimenti a valori extra-economici.411 Il primo e secondo considerando ricordano che l’art. 168, par. 1 e l’art. 114, par. 3, TFUE richiedono la garanzia di un livello elevato di protezione della salute umana. Nel considerando 21, riguardante le responsabilità degli Stati membri, viene evidenziato che «il Consiglio ha riconosciuto che esiste un insieme di valori e principi comuni che sono condivisi in tutta l’Unione sul modo in cui i sistemi sanitari rispondono alle esigenze della popolazione e dei pazienti che tali sistemi servono. I superiori valori di universalità, di accesso a
406 S.DE LA ROSA, The Directive on Cross-Border Healthcare, cit., p. 27.
407 Proposta di direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio concernente l’applicazione dei diritti dei pazienti relativi all’assistenza sanitaria transfrontaliera, COM(2008) 414 def., 2 luglio 2008. V. T.THAUVIN, Les services sociaux dans le
droit de l’Union européenne, cit., p. 269.
408 E.SZYSZCZAK, Patients’ Rights: A Lost Cause or Missed Opportunity?, in J.W. VAN DE GRONDEN-E.SZYSZCZAK-U.NEERGAARD-M.KRAJEWSKI (eds), Health Care
and EU Law, The Hague: T.M.C. Asser Press, 2011, p. 119.
409 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo COM(2010) 503 def. del 20 settembre 2010 in applicazione dell’articolo 294, paragrafo 6, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relativa alla posizione del consiglio in prima lettura in merito all’adozione di una Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente l’applicazione dei diritti dei pazienti nell’assistenza sanitaria transfrontaliera, par. 3.2.; v. T.THAUVIN, Les services sociaux dans le droit de l’Union
européenne, cit., p. 269.
410 S.DE LA ROSA, The Directive on Cross-Border Healthcare, pp. 27-28.
411 V. in proposito T. THAUVIN, Les services sociaux dans le droit de l’Union
un’assistenza di elevata qualità, di equità e di solidarietà sono stati ampiamente riconosciuti nell’azione di diverse istituzioni dell’Unione. Di conseguenza, gli Stati membri dovrebbero altresì garantire il rispetto di tali valori nei confronti dei pazienti e dei cittadini di altri Stati membri ed assicurare un trattamento equo di tutti i pazienti in base ai loro bisogni di assistenza sanitaria e non in base allo Stato membro di affiliazione».
Hervey e McHale individuano nella direttiva un temperamento dell’approccio «consumeristico» che caratterizzerebbe il diritto dell’Unione nel campo della salute. Le autrici chiariscono che «by consumerism, we mean conceptualizing and organizing health systems and health care settings through a lens of a relationship between a consumer of a service (e.g., health care, medical treatment, medical advice) or a product (e.g., pharmaceuticals, medical devices) and the provider of that service or product. […] The assumption is that the products and services of health care are essentially to be treated the same way as any other commodity that is being lawfully sold to consumers within the EU».412 In questa prospettiva, gli interventi normativi hanno l’obiettivo di correggere lo squilibrio contrattuale esistente fra le parti e non sono motivati da fini di solidarietà come avviene, invece, a livello nazionale.413 Secondo le autrici, numerosi elementi segnalano che la direttiva si distacca da questa visione «consumeristica». Ciò emergerebbe già dal titolo della direttiva, che fa riferimento ai «diritti dei pazienti relativi all’assistenza sanitaria transfrontaliera» e non menziona la libertà di prestare e ricevere servizi,414 dalla scelta dell’art. 168 TFUE come base giuridica, nonché
412 T.HERVEY-J.MCHALE, European Union Health Law, cit., p. 74. 413 Ivi, p. 75.
414 Come evidenziano anche L.DRIGUEZ-V.MICHEL, La directive 2011/24/UE, cit., pp. 4-10.
dai limiti cui è soggetto il diritto al rimborso al fine di proteggere le prerogative nazionali.415
Ciò non toglie che la solidarietà, menzionata sia nel considerando 21 che nell’art. 4, operi essenzialmente in funzione di deroga:416 «[i]t appears that restrictions will be tolerated only insofar as the solidarity which governs the national welfare system would otherwise be ‘seriously’ frustrated and the commitment to the principles of universality, access to good-quality care, and equity irreparably compromised».417
Di certo la direttiva non introduce livelli minimi di cure né prevede obblighi di servizio universale.418 Il riferimento ai «valori di universalità, di accesso a un’assistenza di elevata qualità, di equità e di solidarietà» non si traduce in specifici diritti e obblighi.419
In conclusione, la normativa settoriale sui servizi socio-sanitari persegue principalmente finalità di integrazione del mercato senza introdurre obblighi di servizio pubblico, a differenza di quanto accade, seppure in misura variabile, nella legislazione sulle utilities.420
4.4. Il possibile contenuto di uno strumento dedicato ai SSIG.