La valutazione del servizio sanitario nazionale italiano secondo il criterio funzionale temperato

(a) La vicenda ICI-IMU.

Nella Decisione 2013/284/UE del 19 dicembre 2012 ICI-IMU la Commissione si è pronunciata sullo schema italiano che stabiliva l’esenzione dall’imposta comunale sugli immobili (ICI) a favore degli enti non commerciali che svolgevano, negli edifici interessati, attività assistenziali, previdenziali, sanitarie, didattiche, ricettive, culturali, ricreative, sportive, di religione e di culto. Ciò che rileva maggiormente

242 Decisione della Commissione 2013/284/UE, del 19 dicembre 2012, relativa all’aiuto di Stato SA.20829 - Regime riguardante l'esenzione dall’ICI per gli immobili utilizzati da enti non commerciali per fini specifici cui l’Italia ha dato esecuzione. 243 Decisione C (2009) 8120, del 28 ottobre 2009, relativa all’aiuto di Stato NN 54/09 attuato dal Regno del Belgio a favore del finanziamento degli ospedali pubblici della rete IRIS della Regione di Bruxelles-Capitale; Trib. UE, 7 novembre 2012, causa T-137/10, CBI c. Commissione, in Raccolta digitale.

244 D.GALLO-C.MARIOTTI, The Public Financing of Belgian Hospitals and EU Law:

A Core Development in the Field of State Aid, in R.MASTROIANNI-A.ARENA, 60

Years of EU Competition Law: Stocktaking and Future Prospects, Napoli: Editoriale

ai presenti fini è il regime dell’imposta municipale unica (IMU), che ha sostituito l’ICI nel 2012 e che è stata ugualmente oggetto di esame nella Decisione della Commissione.

Le considerazioni da quest’ultima svolte in merito all’esenzione dall’IMU paiono corrispondere ad un approccio «funzionale temperato».²⁴⁵ La Commissione prende le mosse da alcune considerazioni generali sulla nozione di attività economica, evidenziando che l’interpretazione di tale concetto dipende «dalle circostanze specifiche, dal modo in cui l’attività è organizzata dallo Stato e dal contesto in cui viene organizzata».²⁴⁶ Viene inoltre affermato che occorre esaminare la natura, lo scopo e le norme che regolano tale attività, tenendo presente che la circostanza che alcune attività possano essere qualificate come «sociali» non basta a escluderne la natura economica.²⁴⁷

Viene poi esaminato il regolamento attuativo, mediante il quale sono state specificate le condizioni che devono essere rispettate affinché si possa concludere che l’attività è esercitata secondo «modalità non commerciali».248 Il regolamento indica innanzitutto alcuni requisiti generali, stabilendo che sono non commerciali le attività che: a) non hanno scopo di lucro; b) conformemente al diritto dell’Unione europea, per loro natura, non si pongono in concorrenza con altri operatori del mercato aventi scopo di lucro; c) costituiscono espressione dei principi di solidarietà e sussidiarietà.²⁴⁹ Ulteriori criteri generali di carattere soggettivo attengono alla necessaria presenza di vincoli in merito alla

245 D.GALLO-C.MARIOTTI, The Public Financing of Belgian Hospitals, cit., pp. 194-195.

246 Decisione della Commissione ICI-IMU, punto 163. 247 Ibid.

248 Ivi, punto 166.

249 Decisione della Commissione ICI-IMU, punto 166. Si veda D. GALLO-C. MARIOTTI, The Public Financing of Belgian Hospitals, cit., p. 192.

distribuzione e al reinvestimento di utili e avanzi di gestione.²⁵⁰ Vi sono, infine, condizioni relative a singoli settori. In tema di attività sanitarie è stabilito che, per poter beneficiare dell’esenzione, almeno uno dei seguenti requisiti deve essere soddisfatto: (a) le attività sono accreditate dallo Stato, sono fornite nell’ambito di un contratto o di una convenzione con l’autorità pubblica e vengono svolte in maniera complementare o integrativa rispetto al servizio pubblico, fornendo agli utenti un servizio a titolo gratuito o dietro versamento di un importo che costituisce solo una partecipazione alla spesa prevista per la copertura del servizio universale; (b) se non accreditate e svolte nell’ambito di un contratto o una convenzione, le attività sono fornite a titolo gratuito o dietro versamento di un corrispettivo simbolico.²⁵¹ In riferimento alla prima condizione, la Commissione pone l’accento sulla circostanza che gli enti interessati «devono formare parte integrante del sistema sanitario nazionale, che offre una copertura universale e si basa sul principio di solidarietà».²⁵² Viene dato molto risalto alla natura pubblica del finanziamento, basato sui contributi sociali e altre risorse statali, e al fatto che le cure sono fornite «a titolo gratuito sulla base della copertura universale o dietro versamento di un importo ridotto, che copre soltanto una piccola frazione del costo effettivo del servizio».²⁵³ La conclusione del ragionamento è che, «considerato che il sistema nazionale italiano fornisce un sistema di copertura universale», gli operatori considerati non sono imprese.²⁵⁴

La Commissione pare, dunque, aver abbracciato un criterio funzionale attenuato. Questo perché, in primo luogo, nelle sue considerazioni introduttive essa sottolinea l’importanza di tener conto, nella

250 Decisione della Commissione ICI-IMU, punto 167. 251 Ivi, punto 169.

252 Ivi, punto 170. 253 Ibid.

qualificazione dell’attività, delle «circostanze specifiche», del «modo in cui l’attività è organizzata dallo Stato» e del «contesto in cui viene organizzata».²⁵⁵ In secondo luogo, viene dato risalto ad elementi propri del sistema sanitario nazionale, quali la copertura universale, il principio di solidarietà e le modalità di finanziamento.²⁵⁶ Questo approccio è stato criticato poiché la Commissione non avrebbe tenuto debitamente conto del fatto che il settore sanitario in Italia è caratterizzato da logiche di mercato e che in esso operano soggetti privati che agiscono con scopo di lucro.²⁵⁷

La decisione ICI-IMU è stata oggetto di appello da parte di soggetti operanti nell’ambito dell’istruzione e dei servizi di alloggio. Nelle sentenze Ferracci²⁵⁸ e Montessori²⁵⁹ il Tribunale ha confermato l’impostazione della Commissione. Sebbene non si discutesse direttamente del settore sanitario, alcune considerazioni espresse nella sentenza risultano comunque di interesse. I giudici, in particolare, hanno evidenziato che la normativa italiana garantisce che gli enti che costituiscono imprese ai sensi del diritto dell’Unione non possano beneficiare della misura, poiché «il regolamento di attuazione esclude espressamente, dal campo di applicazione dell’esenzione dall’IMU, le attività che, per loro natura, si pongono in concorrenza con quelle di altri operatori del mercato che perseguono uno scopo di lucro».²⁶⁰

255 Ivi, punto 163. V. D.GALLO-C. MARIOTTI, The Public Financing of Belgian

Hospitals, cit., p. 193.

256 Ivi, p. 193, A.SCHETTINO, La disciplina sugli aiuti di Stato nel settore sanitario:

quali effetti e, soprattutto, quale applicazione?, in Il diritto dell’Unione europea,

2016, p. 125.

257 A.SCHETTINO, La disciplina sugli aiuti di Stato nel settore sanitario, cit., pp. 125-126; D.GALLO-C.MARIOTTI, The Public Financing of Belgian Hospitals, cit., p. 193. 258 Trib. UE, 15 settembre 2016, causa T-219/13, Ferracci c. Commissione, in

Raccolta digitale.

259 Trib. UE, 15 settembre 2016, causa T-220/13, Scuola Elementare Maria

Montessori c. Commissione, in Raccolta digitale.

Per il fatto di concentrarsi sugli aspetti risultanti dalla cornice legislativa, senza addentrarsi in considerazioni relative al funzionamento del mercato, l’impostazione del Tribunale è stata definita «formale». Secondo Szyszczak, i giudici si sono orientati su «a form-based national approach where historical attachments to principles of solidarity play a significant role in determining the line between economic and non-economic activities».²⁶¹

Le impugnazioni presentate contro le due sentenze del Tribunale sono state accolte dalla Corte di giustizia.²⁶² Il punto su cui si registra il contrasto fra Corte e Tribunale attiene alla nozione di «impossibilità assoluta» di recuperare un aiuto di Stato incompatibile. Difatti, nella sua decisione, la Commissione aveva ritenuto che fosse assolutamente impossibile recuperare gli aiuti, facendo perno sull’impossibilità di ottenere le necessarie informazioni attraverso le banche dati catastali e fiscali italiane. La decisione di non ordinare il recupero era stata convalidata dal Tribunale. La Corte ritiene, al contrario, che la Commissione avrebbe dovuto anche esaminare se esistessero modalità alternative di recupero, e non ha, quindi, dimostrato adeguatamente l’impossibilità assoluta di recuperare gli aiuti in questione.263

La Corte, tuttavia, ha confermato il ragionamento del Tribunale in relazione alla nozione di attività economica. Va precisato, a questo riguardo, che i motivi di impugnazione erano relativi all’operatività dell’esenzione dall’IMU nel settore scolastico.264 In un’analisi che è quindi limitata al campo dell’istruzione, la Corte conclude che il Tribunale ha correttamente ritenuto che, visto che l’esenzione dall’IMU

261 E. SZYSZCZAK, Article 263(4) TFEU and the Impossibility of Challenging

Recovery Decisions in State Aid, European State Aid Law Quarterly, 2016, p. 641. Si

veda D.GALLO-C.MARIOTTI, The Public Financing of Belgian Hospitals, cit., p. 194. 262 Corte giust., 6 novembre 2018, cause riunite da C-622/16 P a C-624/16 P, Scuola

Elementare Maria Montessori c. Commissione, in Raccolta digitale.

263 Ivi, punti 90-98. 264 Ivi, punti 100-102.

si applica solo alle attività didattiche fornite a titolo gratuito o dietro pagamento di un importo simbolico non correlato ai costi del servizio, la normativa italiana non riguarda le attività economiche.²⁶⁵

(b) La decisione della Commissione sulle strutture ospedaliere pubbliche della Regione Lazio.

La Commissione ha confermato che il servizio sanitario nazionale non svolge attività economica nella decisione del 4 dicembre 2017 sugli ospedali pubblici della Regione Lazio.²⁶⁶ Trovandosi a dover valutare se alcune compensazioni erogate dalla Regione integrassero un aiuto di Stato, la Commissione ha negato, anche in questo caso, che le strutture ospedaliere beneficiarie potessero costituire imprese ai sensi dell’art. 107, par. 1, TFUE.

L’ospedale privato che aveva presentato la denuncia sosteneva che il sistema sanitario avesse assunto i connotati di un servizio economico in seguito alle riforme degli anni Novanta, che hanno introdotto nel regime italiano principi quali l’aziendalizzazione, l’accreditamento, la libertà di scelta e la programmazione e il controllo della spesa.267

La Commissione, nella sua analisi, non si discosta dall’approccio funzionale temperato che ha caratterizzato la vicenda ICI-IMU. Nella decisione viene ribadito che il carattere economico o meno di un servizio può dipendere dal modo in cui esso è concretamente organizzato nello Stato membro.²⁶⁸ Si ribadisce inoltre, sulla scorta della giurisprudenza FENIN, l’importanza delle modalità di finanziamento del regime.²⁶⁹

265 Ivi, punti 103-111.

266 Decisione della Commissione C(2017) 7973 def del 4.12.2017, Aiuto di Stato SA.39913 (2017/NN) – Italia Presunta compensazione delle strutture ospedaliere pubbliche in Lazio (nel prosieguo, Decisione Ospedali Lazio).

267 Ivi, punti 11-22. 268 Ivi, punto 54. 269 Ivi, punto 57.

La conclusione è che le riforme della sanità «non hanno modificato le caratteristiche principali che rendono le attività di natura non economica, vale a dire l’accessibilità per tutti i cittadini a servizi di assistenza sanitaria di pari livello, l’obbligo per tutti gli ospedali del SSN di fornire cure mediche gratuitamente (o quasi) e il finanziamento pubblico dei servizi a partire dal bilancio dello Stato, con la partecipazione dei cittadini, in particolare attraverso i contributi sociali».²⁷⁰ Viene inoltre evidenziato che i processi di «modernizzazione» di cui si discute non erano affatto finalizzati a compromettere i caratteri solidali della sanità italiana ma, al contrario, avevano proprio l’obiettivo di assicurare la piena attuazione dei principi di solidarietà e universalità.²⁷¹

Da un lato, la decisione conferma l’orientamento delle istituzioni volto ad escludere la natura economica dei servizi erogati nel contesto di servizi sanitari nazionali. Dall’altro, il caso mostra come le riforme del

welfare, determinando l’ingresso di caratteri di economicità nei servizi

interessati, possano generare una maggiore esposizione di questi ultimi al diritto della concorrenza.272

3.2.3. Il caso CBI e l’affermazione della natura di imprese degli