Soft law e soft governance hanno un rilievo centrale nella tematica dei
servizi socio-sanitari nel diritto dell’Unione. Come chiarito supra,285 la stessa categoria dei «servizi sociali di interesse generale» nasce e si sviluppa in atti di soft law, senza, per il momento, trovare riconoscimento nel diritto primario o derivato. Secondo Szyszczak le tecniche di soft law e new governance sono state utilizzate dalla Commissione come strumento di «europeizzazione» dei servizi sociali.286 L’uso di questi metodi, afferma l’autrice, ha consentito di introdurre un «dibattito» europeo sui settori in questione, tradizionalmente riservati alla competenza statale, creando «a set of Europeanised themes: a European concept of SSGI; a European discourse on SSGI; a European understanding of the problems of SSGIs».287
Passando all’esame dei diversi atti di soft law adottati sul tema, la Comunicazione del 2006 sui servizi sociali di interesse generale, che ha fatto seguito al Libro bianco del 2004 sui servizi di interesse generale, è già stata trattata nell’analisi della nozione di «servizi sociali di interesse generale».288 Sempre nel 2006 è stato svolto su incarico della Commissione uno studio sui «Social and Health Services of General Interest in the European Union».289 Nel 2007 è seguita la Comunicazione «I servizi di interesse generale, compresi i servizi sociali di interesse generale: un nuovo impegno europeo»,290
285 § 2.
286 E.SZYSZCZAK,Soft Law and Safe Havens, cit., p. 317 ss.
287Ivi, p. 321.
288 Supra, § 2.
289 M.HUBE-M.MAUCHER-B.SAK, Study on Social and Health Services of General Interest in the European Union, Final Synthesis Report, prepared for DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities, DG EMPL/E/4, VC/2006/0131, disponibile alla pagina http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=794&langId=en. 290 Comunicazione della Commissione COM(2007) 725 def. del 20 novembre 2007 che accompagna la comunicazione “Un mercato unico per l’Europa del XXI secolo” - I servizi di interesse generale, compresi i servizi sociali di interesse generale: un
accompagnata dal documento di lavoro dei servizi «Progress since the 2004 White paper on services of general interest».291 Nel 2008 il Comitato per la protezione sociale ha adottato una relazione sull’applicazione del diritto UE ai servizi sociali di interesse generale, contenente una serie di raccomandazioni.292 Risale al 2008 anche la prima relazione biennale della Commissione sui servizi sociali di interesse generale,293 che pone l’accento sui cambiamenti che hanno attraversato questi settori e sulle relative esigenze di «modernizzazione»,294 cui sono seguite altre due relazioni biennali nel 2010295 e nel 2013.296 Tratta dei servizi sociali di interesse generale anche la Comunicazione del 2011 «Una disciplina di qualità per i servizi di interesse generale in Europa».297 Va infine menzionata la guida, aggiornata nel 2013,298 «Guide to the application of the European Union rules on state aid, public procurement and the internal market to
nuovo impegno europeo, che accompagna la Comunicazione COM(2007) 724 def. del 20 novembre 2007, Un mercato unico per l’Europa del XXI secolo.
291 Commission staff working document - Progress since the 2004 White paper on services of general interest - Accompanying document to the Communication on “Services of general interest, including social services of general interest: a new European commitment”.
292 Si veda http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=794&langId=en.
293 Commission staff working document COM(2008) 418 final - Biennial Report on social services of general interest (disponibile solo in lingua inglese).
294 E.SZYSZCZAK,Soft Law and Safe Havens, cit., p. 325.
295 Commission staff working document SEC(2010) 1284 final, Second Biennial Report on social services of general interest, 22.10.2010 (disponibile solo in lingua inglese).
296 Commission staff working document SWD(2013) 40 final, 3rd Biennal Report on Social Services of General Interest, Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Towards Social Investment for Growth and Cohesion – including implementing the European Social Fund 2014-2020 (disponibile solo in lingua inglese), 20 febbraio 2013.
297 Comunicazione della Commissione COM(2011) 900 def. del 20 dicembre 2011, Una disciplina di qualità per i servizi di interesse generale in Europa.
298 Commission Staff Working Document SWD(2013) 53 final/2, Guide to the application of the European Union rules on state aid, public procurement and the internal market to services of general economic interest, and in particular to social services of general interest, 29 aprile 2013.
services of general economic interest, and in particular to social
services of general interest».299
Rientra negli strumenti di soft law, infine, il «pilastro europeo dei diritti sociali». Il pilastro è stato presentato dalla Commissione il 26 aprile 2017 sotto forma di raccomandazione ex art. 292 TFUE,300 corredata da una proposta di proclamazione interistituzionale.301 Esso è stato accompagnato da «una serie di iniziative legislative e non legislative connesse all’equilibrio tra attività professionale e vita familiare, all’informazione dei lavoratori, all’accesso alla protezione sociale e all’orario di lavoro».302 La proclamazione interistituzionale di Parlamento europeo, Consiglio e Commissione ha avuto luogo il 17 novembre 2017, durante il vertice sociale di Göteborg.303 Il pilastro, nelle parole della Commissione, «stabilisce una serie di principi e diritti fondamentali per sostenere mercati del lavoro e sistemi di protezione sociale equi e ben funzionanti».304 Esso consta di tre capi. Il primo capo, intitolato «Pari opportunità e accesso al mercato del lavoro», contiene articoli su istruzione, formazione e apprendimento permanente; parità di genere; pari opportunità; sostegno attivo all’occupazione. Oggetto del secondo capo, intitolato «Condizioni di lavoro eque», sono occupazione flessibile e sicura; retribuzioni; informazioni sulle condizioni di lavoro e sulla protezione in caso di licenziamento; dialogo
299 Corsivo aggiunto.
300 Raccomandazione (UE) 2017/761 della Commissione del 26 aprile 2017 sul pilastro europeo dei diritti sociali.
301 Proposta di proclamazione interistituzionale sul pilastro europeo dei diritti sociali, COM(2017) 251 def., 26 aprile 2017.
302 Comunicazione della Commissione COM(2017) 250 def. del 26 aprile 2017, Istituzione di un pilastro europeo dei diritti sociali, par. 1. Nel dettaglio sulle iniziative v. S. GARBEN, The European pillar of social rights: effectively addressing
displacement?, in European Constitutional Law Review, 2018, pp. 215-218.
303 https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/social-summit-european-pillar-social-rights-booklet_it.pdf.
304 Comunicazione COM(2017) 250 def., Istituzione di un pilastro europeo dei diritti sociali, par. 1.
sociale e coinvolgimento dei lavoratori; equilibrio tra attività professionale e vita familiare; ambiente di lavoro sano, sicuro e adeguato e protezione dei dati. Gli articoli del terzo capo, rubricato «protezione sociale e inclusione», riguardano assistenza all’infanzia e sostegno ai minori; protezione sociale; prestazioni di disoccupazione; reddito minimo; reddito e pensioni di vecchiaia; assistenza sanitaria; inclusione delle persone con disabilità; assistenza a lungo termine; alloggi e assistenza per i senzatetto; accesso ai servizi essenziali. In quanto proclamazione inter-istituzionale si tratta di un atto di soft law; come afferma espressamente la Commissione, le sue disposizioni non sono «direttamente applicabili e dovranno essere tradott[e] in azioni specifiche e/o atti normativi distinti, al livello appropriato».305 Per quanto riguarda la portata innovativa, secondo la Commissione il pilastro riunisce diritti e principi già contenuti in norme giuridiche vincolanti, con l’obiettivo di renderli «più visibili, più comprensibili e più espliciti per i cittadini e per gli attori a tutti i livelli».306 Su quanto il pilastro e le iniziative che lo accompagnano siano effettivamente in grado di rilanciare la «dimensione sociale europea» vi sono pareri discordanti.307 Con riferimento ai servizi socio-sanitari è il terzo capo a rilevare. Come accennato, esso riguarda protezione e inclusione sociale, stabilendo, ad esempio, che «[o]gni persona ha il diritto di accedere tempestivamente a un’assistenza sanitaria preventiva e terapeutica di buona qualità e a costi accessibili»;308 che «[o]gni persona ha il diritto di accedere a servizi essenziali di qualità, compresi l’acqua, i servizi
305 Documento di lavoro dei servizi della Commissione SWD(2017) 201 def., che accompagna la Comunicazione COM(2017) 250 def., Istituzione di un pilastro europeo dei diritti sociali, p. 4.
306 Ibid.
307 Si vedano S.GIUBBONI, Appunti e disappunti sul pilastro europeo dei diritti sociali, in Quaderni costituzionali, 2017, pp. 953-962; S.GARBEN, The European pillar of
social rights: effectively addressing displacement?, cit.
igienico-sanitari, l’energia, i trasporti, i servizi finanziari e le comunicazioni digitali. Per le persone in stato di bisogno è disponibile un sostegno per l’accesso a tali servizi»;309 che «[l]e persone in stato di bisogno hanno accesso ad alloggi sociali o all’assistenza abitativa di qualità».310
Nel settore socio-sanitario ha poi un ruolo importante il «metodo aperto di coordinamento», una forma di new governance.311 Il termine è stato introdotto con il Consiglio europeo di Lisbona del 2000, anche se il metodo si riallaccia a meccanismi di coordinamento preesistenti in materia di economia e occupazione, stabiliti rispettivamente dal Trattato di Maastricht e dal Trattato di Amsterdam.312 La tipologia di
governance in parola si basa sulla definizione di orientamenti; sulla
determinazione di indicatori quantitativi e qualitativi e di parametri di riferimento, intesi come strumenti per confrontare le migliori pratiche; sulla trasposizione degli orientamenti europei nelle politiche nazionali; sul periodico svolgimento di attività di monitoraggio, verifica e valutazione inter pares.313 Per quanto rileva ai presenti fini, il metodo aperto di coordinamento è utilizzato, oltre che nel già citato settore dell’occupazione, negli ambiti di sanità, pensioni, esclusione sociale, istruzione.314
309 Ivi, art. 20.
310 Ivi, art. 19, par. 1.
311 Per un’introduzione sui new modes of governance, P.CRAIG-G. DE BÚRCA, EU
Law: Text, Cases, and Materials, Oxford: Oxford University Press, 2015, p. 144 ss.
312 Si veda anche supra, § 3.1.2.
313 Consiglio europeo di Lisbona, 23-24 marzo 2000 – Conclusioni della Presidenza, par. 37.
314 Sul tema si veda, ex multis, J.ZEITLIN-P.POCHET (eds), con L.MAGNUSSON, The
Open Method of Co-ordination in Action: The European Employment and Social Inclusion Strategies, Bruxelles: P.I.E. Peter Lang, 2005; E.SZYSZCZAK, Experimental
governance: the open method of coordination, in European Law Journal, pp.
486-502, 2006; V.HATZOPOULOS, Why the Open Method of Coordination Is Bad For You:
4. La questione dell’introduzione di una disciplina organica sui