Il conflitto in tema di confisca urbanistica

In relazione al reato di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio, si è registrato un paradigmatico quesito interpretativo in ordine all’ambito di applicazione della sanzione accessoria della con-fisca urbanistica (artt. 30 e 44, 2° co., d.p.r. 6.6.2001, n. 380 – c.d.

T.U. edilizia). In particolare, la questione – che ha coinvolto la Corte di cassazione, la Corte costituzionale e la Corte EDU – ha riguardato l’applicabilità della sanzione in assenza dell’accertamento sulla col-pevolezza del reo.

A partire dagli anni Novanta, la Cassazione con la sentenza

Lica-212 Con due interventi (uno del 2016, l’altro del 2017), le S.U. hanno sciolto alcuni contrasti interpretativi protratti per lungo tempo. La Cassazione ha chiarito rispettivamente che il giudice dell’esecuzione, chiamato a riconoscere la continuazione tra più reati oggetto di distinte sentenze irrevocabili, non pos-sa aumentare la pena per i reati-pos-satellite in misura superiore rispetto alla sanzione inflitta in fase cognitiva, e che sia altresì vincolato «al rispetto del limite del triplo della pena inflitta per la violazione più grave» di cui all’art. 81, 1° e 2° co., c.p. V., sul punto, Cass., S.U., sent. 24.11.2016, n. 6296, in www.pe nalecontemporaneo.it, 6.3.2017, e Cass., SS.UU., sent. 18.5.2017, n. 28659, in www.penalecontemporaneo.it, con nota di E. T^ARQUINI, Revirement delle Se-zioni Unite in tema di continuazione in executivis: il cumulo giuridico ex art.

81 c.p. è limite inderogabile nella quantificazione della pena, ivi, 3.7.2017.

stro ²¹³ aveva qualificato la confisca urbanistica come sanzione am-ministrativa obbligatoria, indipendente dalla condanna penale. Tale soluzione venne giustificata avendo riguardo al tenore letterale della norma di cui all’art. 44 T.U. edilizia che, richiedendo la pronuncia di una «sentenza definitiva» e non una «sentenza di condanna», consen-tirebbe la confisca anche nei casi di proscioglimento dell’imputato, con l’unico limite dell’assoluzione per insussistenza del fatto. La giu-risprudenza successiva ²¹⁴ aderì a tale interpretazione, che nel 1998 è stata ritenuta legittima anche dalla Corte costituzionale ²¹⁵. Non solo.

L’interpretazione “estensiva” della giurisprudenza nazionale sembrò ricevere anche l’avvallo della Corte EDU che, almeno fino agli inizi degli anni Duemila, dimostrò un atteggiamento piuttosto elastico, ammettendo la possibilità di applicare sanzioni accessorie anche nel caso in cui mancasse l’accertamento della colpevolezza. In questo senso, con la decisione del 2001 Valico S.r.l. c. Italia, la Corte EDU aveva, ad esempio, ritenuto compatibile con l’art. 7 CEDU l’applica-zione di una sanl’applica-zione pecuniaria, pur in assenza di un accertamento sul dolo o sulla colpa dell’agente.

Si è, poi, registrato un mutamento interpretativo nella giurispru-denza della Corte EDU.

Il revirement è avvenuto nel 2009, allorquando è stata pronunciata la nota sentenza Sud Fondi ²¹⁶, con cui la Corte europea ha considera-to imprevedibile l’applicazione della confisca “urbanistica” – da rite-nere vera e propria “pena” ai sensi della CEDU – a seguito dell’ac-certamento negativo dell’elemento psicologico nel reato di lottizza-zione abusiva. Mentre, sul piano interno, l’esclusione della colpevo-lezza non era stata ritenuta sufficiente ad impedire la confisca urba-nistica, considerata dai giudici nazionali come “sanzione

ammini-213 Cass., sez. III, 12.11.1990, in Cass. pen., 1992, 1307 ss. Nel caso di specie, la Corte confermava la confisca dei terreni abusivamente lottizzati – già disposta dai giudici di merito – sia nei confronti del venditore, prosciolto per prescrizione del reato, sia degli acquirenti, assolti per difetto dell’elemento psicologico.

214 Cass. pen., sez. III, 13 luglio 1995 n. 10061, in Giust. pen., 1996, II, 350;

Cass. pen., sez. III, 15.10.1997, n. 11436, in Cass. pen., 1998, 2697; Cass., sez. III, 24.2.1999, n. 777, in Riv. pen., 1999, 543.

215 Corte cost., 25.2.1998, n. 187, in www.cortecostituzionale.it. Nel caso in questione, la Corte costituzionale dichiarava la questione manifestamente inam-missibile, in quanto il giudice rimettente si era limitato a prospettare «la semplice eventualità che dalle incertezze interpretative cui darebbe luogo la formulazione delle norme impugnate possa derivare l’illegittimità costituzionale delle stesse» senza spe-rimentare un’eventuale interpretazione adeguatrice.

216 Corte EDU, sent. 20.9.2009, Sud Fondi c. Italia, ric. n. 75909/09, cit.

strativa” e, in quanto tale, suscettibile di applicazione anche in caso di assoluzione «perché il fatto non costituisce reato», la Corte EDU ha ritenuto, invece, che, nel caso di assoluzione per difetto di colpevo-lezza (derivante dall’efficacia scusante dell’ignoranza incolpevole di cui all’art. 5 c.p.), non fosse possibile applicare tale sanzione, dato che la confisca – ex art. 7 CEDU – può trovare applicazione solo nei confronti di colui al quale possa essere mosso un rilievo di rimprove-rabilità.

Nel 2013, la Corte europea con la sentenza Varvara ²¹⁷, ha conside-rato imprevedibile l’applicazione della confisca urbanistica a seguito di proscioglimento per intervenuta prescrizione. In continuità con la sentenza Sud Fondi ²¹⁸, la Corte ha, quindi, ritenuto che se la respon-sabilità penale non è accertata con una sentenza di condanna, l’appli-cazione della confisca urbanistica contrasti con il requisito della pre-vedibilità. Secondo i giudici, «non si può neppure concepire un sistema in cui una persona dichiarata innocente o, comunque, senza alcun grado di responsabilità penale constatata in una sentenza di colpevolezza subi-sca una pena»: sarebbe, infatti, incoerente esigere, da una parte, una base legale accessibile e prevedibile e permettere, dall’altra, l’appli-cazione di una sanzione in assenza di una pronuncia di condanna.

Dopo l’overulling interpretativo, sul piano interno si è verificata una “spaccatura” nella giurisprudenza, che ha dato vita ad un vorti-coso giro di pronunce che ha visto il coinvolgimento persino della Corte costituzionale.

Un primo orientamento ha ritenuto necessario l’adeguamento al dictum della sentenza Varvara, modificando l’interpretazione in or-dine all’applicabilità della confisca in caso di prescrizione del reato.

Pur senza sconfessare – sul piano formale – la natura amministrativa della confisca, la Cassazione ²¹⁹ ha riconosciuto la necessità di accer-tare il coefficiente psicologico, attraverso una formale pronuncia di condanna, che legittimi l’applicazione della sanzione sotto il profilo della colpevolezza.

Un secondo filone interpretativo ²²⁰ ha, invece, continuato ad

ade-217 Corte EDU, 29.10.2013, Varvara c. Italia, ric. n. 17475/09, cit.

218 Così F. V^IGANÒ, Confisca urbanistica e prescrizione: a Strasburgo il Re è nu-do, in www.penalecontemporaneo.it, 9.6.2014, 280.

219 V. Cass., sez. I, 20.1.2015, n. 7860, in Riv. pen., 2015, 4, 314, con cui la Cas-sazione ha ritenuto che l’estinzione del reato per prescrizione precluda la confisca delle cose che si assumano pertinenti al reato, per la necessità di interpretare tas-sativamente il concetto di condanna quale presupposto della misura ablativa.

220 V. Cass., sez. III, 30.4.2009, n. 21188, in www.dejure.it, ha ritenuto che per

rire all’orientamento in malam partem, consolidatosi nella giurispru-denza interna prima dell’overulling europeo, ritenendo applicabile la misura della confisca urbanistica anche in assenza di una pronuncia di condanna, nel caso di proscioglimento per intervenuta prescrizione.

Un terzo orientamento ²²¹ ha, infine, ritenuto preferibile – nella ri-tenuta impossibilità di ricorrere ad una interpretazione adeguatrice – adire la competenza della Corte costituzionale. In particolare, la Cas-sazione ²²² ha sollevato una questione di costituzionalità, dubitando della compatibilità con i principi costituzionali a tutela del paesag-gio, dell’ambiente, della vita e della salute, dell’art. 44, 2° co., d.p.r. n.

380/2001, nella parte in cui, in forza della interpretazione della Corte EDU, tale disposizione «non può applicarsi nel caso di dichiarazione di prescrizione del reato, anche qualora la responsabilità penale sia sta-ta accersta-tasta-ta in tutti i suoi elementi».

Pur pervenendo ad una declaratoria di inammissibilità, la Corte costituzionale ²²³ ha ritenuto soddisfatto l’accertamento della colpevo-lezza anche nel caso di sentenza di proscioglimento. Secondo i giudi-ci costituzionali, nel nostro ordinamento «l’accertamento ben può es-sere contenuto in una sentenza penale di proscioglimento dovuto a pre-scrizione del reato», la quale, pur non avendo condannato l’imputato, abbia comunque adeguatamente motivato in ordine alla responsabili-tà personale. A prescindere da alcune perplessiresponsabili-tà circa la conformiresponsabili-tà di una simile soluzione con l’orientamento più rigido richiesto dalla giurisprudenza europea, secondo la Corte costituzionale non sarebbe sempre necessaria una sentenza di condanna “formale”. Di fronte ad una sentenza che accerti non solo il fatto di reato, ma anche la colpe-volezza e semplicemente escluda la punibilità, l’imputato è messo

disporre la confisca non sia necessaria la condanna «allorquando sia comunque stata accertata la sussistenza del reato di lottizzazione abusiva in tutti i suoi elemen-ti (oggetelemen-tivo e soggetelemen-tivo) anche se per una causa diversa, qual è, ad esempio, l’intervenuto ricorso della prescrizione, non si pervenga alla condanna del suo auto-re ed alla inflizione della pena». V. nello stesso senso Cass., sez. IV, 23.6.2015, n.

31239, in www.dejure.it.

221 Tra le varie ordinanze di rimessione v. Trib. Teramo, ord. 17.1.2014, in www.penalecontemporaneo.it, 8.6.2014, con ivi nota di A. GALLUCCIO, La confisca urbanistica ritorna alla Corte costituzionale. A distanza di poco tempo, poi, il Tribu-nale di Rieti ha sollevato nuovamente la questione di costituzionalità, dichiarata poi inammissibile dalla Corte costituzionale con sent. 23.7.2015, n. 187, in dejure.it.

222 Cass., sez. III, ord. 20.5.2014, in www.penalecontemporaneo.it, 9.6.2014, con ivi nota di F. VIGANÒ, Confisca urbanistica e prescrizione, cit.

223 Corte cost., sent. 14.1.2015, n. 49, in www.dejure.it, con nota di M. B IGNA-MI, Le gemelle crescono in salute: la confisca urbanistica tra Costituzione, CEDU e diritto vivente, in www.penalecontemporaneo.it, 30.3.2015.

comunque nelle condizioni di attendersi delle conseguenze penali e di poterle prevedere. In queste ipotesi, non è stato ritenuto leso il principio di prevedibilità, giacché l’imputato sarebbe ben consapevo-le del fatto che il proscioglimento non si basa sull’esclusione della colpevolezza, ma solo sull’esclusione della punibilità.

Sebbene con riferimento alla diversa sanzione della confisca ex art. 240 c.p, nel 2015 le Sezioni Unite ²²⁴ hanno, infine, confermato quello che ormai sembra essere l’interpretazione (estensiva) consoli-data sul piano interno: la confisca può essere legittimamente disposta anche quando, pur essendo accertata la sussistenza del reato nei suoi elementi oggettivi e soggettivi, non si pervenga alla condanna, per maturata prescrizione del reato.

4.1.2. Il conflitto inerente alla misura di prevenzione della