Il contributo del bilancio pubblico alla sostenibilità economica

4.2.2.1 Il deficit pubblico

Il deficit di ricerca e innovazione del sistema produttivo italiano, che rinvia alle de-bolezze specifiche di una struttura incentrata sulla piccola dimensione e la specializ-zazione in settori a bassa intensità tecnologica, non sembra risolvibile endogenamen-te e chiama quindi in causa l’inendogenamen-tervento pubblico. Analogamenendogenamen-te, l’impatto della cri-si sul tessuto economico richiederebbe la messa in campo di incentivi al consumo e agli investimenti per accelerare e sostenere la ripresa, così come di interventi di politi-ca sociale volti a minimizzare gli effetti della recessione sulle famiglie e gli individui. Infine, investimenti pubblici massicci sarebbero richiesti nei campi della formazione, della protezione del territorio, delle infrastrutture economiche e sociali eccetera.

Alcuni paesi europei si sono effettivamente mossi in questa direzione, al contrario dell’Italia, dove la dimensione e le direzioni dell’intervento sono state vincolate dalla condizione già difficile della finanza pubblica. Peraltro, i recenti eventi sui mercati fi-nanziari e l’attacco all’euro hanno mostrato l’opportunità di una politica di rigore nel-la gestione del binel-lancio pubblico, nel-la quale, unita a una condizione patrimoniale di fa-miglie e imprese più solida di quella di altri Stati membri dell’Unione, ha reso l’Italia meno esposta di questi ultimi agli attacchi speculativi.

Com’è noto, in confronto alle principali economie europee, nel corso dell’ultimo decennio l’Italia ha scontato gli effetti di una crescita del Pil mediamente più bassa e di oneri del debito pubblico più elevati. Questi ultimi hanno in larga misura condi-zionato le scelte di destinazione delle risorse, a fronte dell’esigenza di rispettare i vin-coli posti dal Patto di stabilità e crescita, con particolare riferimento a quelli relativi al-le condizioni di finanza pubblica: un deficit pubblico non superiore al 3 per cento del Pil e un debito pubblico al di sotto del 60 per cento del Pil (o, comunque, tendente al rientro). L’Italia presenta, in particolare, valori molto al di sopra della soglia per que-st’ultimo indicatore, anche se questo elemento di vulnerabilità è fortemente compen-sato dalle attività finanziarie delle famiglie (si veda in proposito il paragrafo 4.2.3), che detengono una parte considerevole dei titoli del debito pubblico.

In particolare, nel quinquennio 2001-2005 si erano registrati livelli di indebi-tamento netto pari o superiori al 3 per cento del Pil,5per effetto di una tendenza alla flessione della quota delle entrate e di un andamento più sostenuto delle spe-se. Alla riduzione delle entrate complessive di circa 1,5 punti percentuali rispetto al Pil, in presenza di tassi di crescita reale molto contenuti, ha corrisposto una di-namica della spesa totale in espansione, seppure con andamenti irregolari. La spe-sa è stata trainata soprattutto dalla crescita delle prestazioni sociali e dei redditi da lavoro dipendente, con un’espansione relativa della componente di spesa corrente particolarmente marcata. Nel corso del biennio successivo (2006-2007) il saldo del bilancio pubblico dell’Italia ha mostrato un forte recupero, per tornare a peg-giorare significativamente negli ultimi due anni in conseguenza della crisi econo-mica e finanziaria (Figura 4.5).

Germania e Francia, che hanno sperimentato fasi di peggioramento dei saldi di bilancio nella prima parte del periodo considerato, successivamente hanno mo-strato più rapidi aggiustamenti dei conti pubblici verso posizioni di equilibrio, pur attraverso sentieri di rientro del deficit tra loro differenti. La Germania, che dal 2001 al 2005 presentava deficit superiori al 3 per cento del Pil, dal 2006 ha via via migliorato il saldo di bilancio fino a conseguire un sostanziale pareggio nel bien-Il gap in ricerca

e innovazione richiede l’intervento pubblico…

…ma il peso del debito italiano

impone un freno agli investimenti Il recupero del deficit ha dimensioni e tempi diversi nei vari paesi

Entrate totali Spese totali Spagna 34 36 38 40 42 44 46 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Italia 42 44 46 48 50 52 54 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Germania 40 42 44 46 48 50 52 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Francia 46 48 50 52 54 56 58 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Italia 42 44 46 48 50 52 54 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Entrate totali Spese totali Spagna 34 36 38 40 42 44 46 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Germania 40 42 44 46 48 50 52 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Francia 46 48 50 52 54 56 58 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Italia 42 44 46 48 50 52 54 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fonte: Elaborazione Istat su dati Eurostat

Figura 4.5 - Entrate e spese totali in Italia, Germania, Francia e Spagna - Anni 2000-2009 (percentuale sul Pil)

4. LA CRISI E LE SOSTENIBILITÀ

nio 2007-2008; la progressiva riduzione delle entrate complessive è stata successi-vamente compensata da una flessione delle spese totali in rapporto al Pil (in parti-colare delle prestazioni sociali), portate nel 2008 a un livello inferiore di quasi 5 punti percentuali rispetto al 2003.

La Francia, pur mantenendo saldi negativi per l’intero periodo considerato, do-po un peggioramento tra il 2002 e il 2003, risultato di una moderata espansione delle spese complessive e un’analoga flessione delle entrate, ha registrato un recu-pero nei due anni successivi, attraverso riduzioni in entrambe le componenti del bilancio pubblico, più pronunciate per la prima.

Dinamiche diverse si osservano in Spagna, che già nel primo quinquennio de-gli anni Duemila registrava deficit contenuti, fino a raggiungere un surplus nel triennio 2005-2007, grazie soprattutto alle maggiori entrate tributarie e contribu-tive sostenute dalla marcata espansione del Pil che ha caratterizzato quegli anni e alla riduzione, in particolare, delle spese per interessi passivi.

Nel corso del 2009, il deterioramento dei saldi di bilancio, connesso agli effet-ti della crisi finanziaria e alla necessità di contrastarne le conseguenze macroeco-nomiche, ha assunto intensità diverse nei paesi considerati (si veda il paragrafo 1.4). Spagna e Regno Unito hanno fatto registrare deficit superiori all’11 per cen-to del Pil, mentre la Germania si è attestata al 3,3 per cencen-to. Il peggioramencen-to del deficit per l’Italia rispetto all’anno precedente (dal 2,7 al 5,3 per cento del Pil) è ri-sultato inferiore a quello degli altri paesi presi a confronto (Figura 4.6).

-12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Italia Francia Germania Regno Unito Spagna

Fonte: Elaborazione Istat su dati Eurostat

Figura 4.6 - Indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche in alcuni paesi europei - Anni 2000-2009 (percentuale sul Pil)

4.2.2.2 Il contributo fornito dal settore pubblico alla formazione del capitale Nel corso dell’ultimo decennio, il rapporto tra la spesa pubblica e il Pil, in Ita-lia, varia tra il 46 e il 49 per cento fino al 2008, per balzare al 52 per cento nel 2009. Influenzata prevalentemente dalla flessione dei tassi, la riduzione registrata dalla spesa per interessi (passata dal 6,4 per cento nel 2000 al 4,6 del Pil nel 2009) è stata più che compensata dalla crescita delle spese per prestazioni sociali e da quelle per trasferimenti a famiglie e imprese (Figura 4.7). La necessità di assicura-re interventi di sostegno diassicura-retto ai soggetti economici, in un quadro che, nella pri-ma parte del periodo, è caratterizzato da una crescita contenuta dell’attività pro-duttiva e, nell’ultimo anno, da una sua forte caduta, ha consentito di mantenere sostanzialmente invariata la quota di spesa corrente sul Pil fino al 2007, salvo poi determinare una sua marcata crescita nell’ultimo biennio.

In tale contesto non hanno trovato spazi significativi le spese per il potenzia-mento della dotazione infrastrutturale del Paese. Nel corso degli anni Duemila la spesa per investimenti delle amministrazioni pubbliche è rimasta, infatti, sostan-zialmente stabile, con un livello rispetto al Pil intorno al 2,3 per cento, lievemen-te inferiore a quello registrato in media nel corso degli anni Novanta.

Le ragioni della contenuta crescita degli investimenti pubblici possono essere ricercate nell’effetto congiunto di fattori di tipo sia macro sia microeconomico. Da un lato, si è dovuto tener conto dei vincoli alla struttura del conto delle ammini-strazioni pubbliche: il rispetto del Patto di stabilità e crescita, in un quadro di de-bolezza del ciclo economico; l’automatismo di alcune componenti della spesa cor-rente, che ne ha determinato una maggiore crescita; l’esigenza di intervenire, so-prattutto negli anni più recenti, con strumenti in grado di essere efficaci nel breve periodo. Dall’altro lato, permangono le complessità dei meccanismi interni di for-mazione della spesa, ovvero i numerosi attori che concorrono ai processi di deci-sione, l’articolazione delle procedure di avvio dei progetti e i ritardi nella realizza-zione di alcune grandi opere.

L’insieme di tali elementi sembra aver operato in Italia in misura più intensa negli anni più recenti e ha concorso a contenere gli investimenti pubblici nella se-conda parte del periodo considerato, mentre negli altri grandi paesi europei la spe-sa in conto capitale, e in particolare la spespe-sa per investimenti pubblici, ha fatto re-In discesa la spesa per interessi, sale quella a sostegno di imprese e famiglie Non crescono gli investimenti pubblici in infrastrutture negli ultimi dieci anni

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Interessi passivi Investimenti fissi lordi

Redditi da lavoro dipendente Prestazioni sociali in denaro Consumi intermedi

Fonte: Elaborazione Istat su dati Eurostat

Figura 4.7 - Principali componenti della spesa pubblica - Anni 2000-2009

(percentuale sul Pil)

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Italia Francia Germania Regno Unito Spagna

Fonte: Elaborazione Istat su dati Eurostat

Figura 4.8 - Spesa per investimenti fissi lordi delle amministrazioni pubbliche in alcuni paesi europei - Anni 2000-2009 (percentuale sul Pil)

4. LA CRISI E LE SOSTENIBILITÀ

gistrare un aumento del rapporto sul Pil. Nel 2000 in Italia il livello di investi-menti pubblici in rapporto al Pil si collocava in una posizione intermedia rispetto a Spagna e Francia, caratterizzate da livelli più elevati, e Regno Unito e Germania. Alla fine del decennio il livello degli investimenti rispetto al Pil in Italia si è, inve-ce, collocato al di sotto dei valori che si osservano per gli altri paesi con la sola ec-cezione della Germania (Figura 4.8).

In particolare, il Regno Unito ha sperimentato tassi di crescita sostenuti lungo tutto l’arco del periodo, che hanno portato l’ammontare degli investimenti pub-blici in rapporto al Pil tra il 2000 e il 2009 dall’1,2 al 2,7 per cento. La Germania, dopo una prima fase di flessione, ha ripreso la crescita nel corso degli anni più re-centi. La Francia ha registrato tassi di crescita sostenuti nel periodo 2002-2005, mostrando successivamente una stabilizzazione.

L’Italia perde posizioni nella graduatoria europea degli investimenti pubblici

FUNZIONI DI SPESA Italia Francia Germania Regno Unito Spagna

Servizi generali 16,5 9,7 4,0 5,2 6,8

Difesa 2,9 3,3 4,1 8,8 1,6

Ordine pubblico e sicurezza 4,0 3,5 6,4 7,3 3,8

Affari economici 33,3 13,2 43,2 22,5 43,2

Protezione ambiente 9,4 6,4 6,8 5,6 6,8

Abitazioni e assetto territorio 10,1 25,2 6,5 3,9 10,8

Sanità 7,5 8,6 0,5 14,8 6,7

Attività ricreative, culturali e di culto 6,9 11,2 5,2 9,6 8,3

Istruzione 7,5 14,6 21,7 20,9 9,6

Protezione sociale 1,9 4,3 1,5 1,5 2,4

Totale 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Elaborazione Istat su dati Eurostat

Tavola 4.2 - Investimenti fissi lordi per funzione di spesa in alcuni paesi europei - Anno 2008 (composizione percentuale)

Per l’Italia l’andamento descritto è stato fortemente influenzato dall’evoluzione degli investimenti delle amministrazioni locali, che concorrono in media per il 77 per cento degli investimenti totali; a partire dal 2005 il rallentamento è stato si-gnificativo. I comuni, in particolare, che realizzano a loro volta quasi il 60 per cen-to degli investimenti delle amministrazioni locali, a partire dal 2006 hanno ridot-to il loro impegno nell’esecuzione di opere. Su tale dinamica ha influiridot-to anche la modifica, introdotta nel 2005, nel meccanismo del “Patto di stabilità interno”, che da allora include gli investimenti tra le spese soggette al vincolo di contenimento. Le spese d’investimento dei comuni, che riguardano soprattutto opere del genio civile, opere stradali a dimensione locale e fabbricati non residenziali, data la ri-dotta dimensione dei singoli interventi, risentono rapidamente dei vincoli posti al bilancio dell’ente locale.

L’analisi per funzione di spesa individua i principali comparti su cui si sono concentrati gli investimenti nel periodo considerato. Il nostro Paese ha destinato, negli anni 2000-2008, le maggiori risorse (circa un terzo del totale degli investi-menti) al comparto degli affari economici (Tavola 4.2). All’interno di tale funzio-ne, le spese si sono concentrate soprattutto nei trasporti, nell’agricoltura e nelle at-tività di servizio ai settori manifatturiero ed edilizio.

Gli investimenti nei servizi generali coprono una quota consistente della spesa complessiva (16,5 per cento), mentre quote più limitate della spesa per investi-menti hanno interessato le funzioni governate dalla domanda individuale, in par-ticolare gli investimenti nei comparti sanitario e dell’istruzione: nel 2008 in en-trambi il 7,5 per cento del totale.

La struttura degli investimenti per funzione nei principali paesi europei mo-stra caratteristiche differenziate, indicando tuttavia un chiaro orientamento a concentrare le risorse su alcuni specifici comparti. Nel 2008, Germania e Spa-gna concentrano oltre il 50 per cento degli investimenti in due funzioni: la pri-ma, sugli affari economici e sull’istruzione; la seconda, sugli affari economici e su abitazioni e assetto del territorio. In Francia, dove la spesa più elevata si re-gistra nel settore dell’assetto del territorio, quote significative sono destinate anche ai servizi di sanità, istruzione e attività ricreative e culturali. Su tali an-damenti incidono peraltro anche gli aspetti di organizzazione dell’offerta dei servizi pubblici dei singoli paesi.

L’Italia mostra una dispersione degli investimenti nelle diverse funzioni re-lativamente alta, con quote tendenzialmente più elevate degli altri paesi euro-pei nel settore dei servizi generali e un più limitato peso degli interventi nel campo dell’istruzione. Rispetto alla struttura degli investimenti del 2000 non si registrano mutamenti significativi, salvo l’aumento del peso percentuale nel In frenata

soprattutto la spesa in opere pubbliche

degli enti locali

In Italia investimenti dispersi tra le diverse funzioni

6Il debito si misura in questa sede come il complesso delle passività finanziarie dei settori istituziona-li, quale risulta dai conti patrimoniali finanziari compilati secondo il Sec95.

7Le elaborazioni sono condotte con riferimento al settore privato non finanziario, ovvero alle famiglie e società non finanziarie, per depurare l’analisi dalle attività e passività finanziarie delle società finanziarie.

8Nella definizione del valore mediano dei principali paesi dell’Uem sono stati considerati: Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna.

80 90 100 110 120 130 140 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Italia Francia Germania

Paesi Bassi Regno Unito Spagna

Mediana Uem = 100

Fonte: Elaborazione Istat su dati Eurostat; Ufficio di statistica del Regno Unito

Figura 4.9 - Passività finanziarie del settore privato non finanziario e delle amministra-zioni pubbliche in alcuni paesi europei - Anni 2000-2008 (in rapporto al Pil)

4. LA CRISI E LE SOSTENIBILITÀ

settore degli affari economici (nel 2000 era pari al 29 per cento) e in quello del-la protezione dell’ambiente (nel 2000 pari al 6,5 per cento) e una contrazione soprattutto nei settori della sanità e dell’istruzione (nel 2000 entrambe erano pari a circa il 9 per cento).

Tale evoluzione nella composizione della spesa per investimenti sembra indica-re che le scelte sono state orientate in misura maggioindica-re alle infrastruttuindica-re connes-se alle attività produttive e in misura limitata al potenziamento della dotazione di capitale fisso destinato all’offerta di servizi a domanda individuale. Tuttavia, se si considerano i ritardi di tipo strutturale che connotano il tessuto economico italia-no, in particolare nelle aree meno sviluppate, anche per tale comparto l’impegno appare insufficiente rispetto a quello di paesi come Germania e Spagna, il primo ben diversamente dotato di infrastrutture, il secondo con una quota di investi-menti pubblici sul Pil molto superiore a quella italiana.