“Area movimentazione”.
Come più volte ricordato, il SISTRI è stato ideato anche, e soprattutto, per sostituire la documentazione cartacea finora utilizzata (MUD, registro di carico e scarico e il formulario d’identificazione dei rifiuti, FIR), trasferendo la gestione di tali documenti e i relativi adempimenti dalla carta al formato elettronico, cioè alle c.d. schede SISTRI denominate “Registro Cronologico” e “Area Movimentazione”. In merito, il riferimento del D.M. n. 78/2016 è rappresentato dall’art. 10, “Informazioni da fornire al SISTRI”, nel quale sono state trasfuse gran parte delle norme dell’art. 11 (stessa rubrica) e 12 (Informazioni da fornire al SISTRI - Procedure di emergenza) del D.M. n. 52/2011.
In particolare, l’art. 10, D.M. n. 78/2016 prevede: al comma 1, che “gli operatori iscritti al SISTRI comunicano le quantità e le caratteristiche qualitative dei rifiuti oggetto della loro attività mediante la compilazione della Scheda SISTRI - Registro Cronologico e della Scheda SISTRI - Area Movimentazione con le modalità stabilite con il decreto di cui all’art.2, comma “1; al comma 2, che “le istruzioni dettagliate per la compilazione delle schede SISTRI di cui al comma 1 sono rese disponibili sul portale informativo SISTRI (www.sistri.it)”. Queste devono essere rese disponibili all’autorità di controllo in qualsiasi momento ne faccia richiesta e conservate in formato elettronico da parte del soggetto obbligato per almeno 3 anni dalla rispettiva data di registrazione o di movimentazione dei rifiuti (ad eccezione di quelli relativi alle operazioni di smaltimento dei rifiuti in discarica, che devono essere conservati a tempo indeterminato ed al termine dell’attività devono essere consegnati all’autorità che ha rilasciato all’autorizzazione). Nelle more dell’emanazione del decreto attuativo per le modalità di immissione dei dati in tali schede, il riferimento è quello del “Manuale Operativo SISTRI - Versione 1.0 del 7 giugno 2016”.
La Scheda Sistri – Registro Cronologico è lo strumento mediante il quale gli operatori iscritti al Sistri devono comunicare le quantità e le caratteristiche qualitative dei rifiuti oggetto della loro attività. Il Registro Cronologico è dunque costituito dalle registrazioni cronologiche prodotte e firmate elettronicamente sul Sistri. Queste, una volta firmate, devono essere scaricate e conservate elettronicamente presso la sede legale dell’azienda e rimarranno anche negli archivi informatici del Sistri in modo che possano essere messe a disposizione delle Autorità di Controllo.
La Scheda Sistri – Area Movimentazione, invece, è il documento generato in formato PDF dal sistema e che, una volta stampato, accompagna il rifiuto fino alla sede del destinatario. La
Scheda Movimentazione è identificata univocamente da un codice generato dal sistema e si divide nelle seguenti parti fondamentali: intestazione, sezione produttore, sezione trasportatore, sezione destinatario. Gli utenti la compilano attraverso un percorso guidato, all’interno del quale ciascun soggetto, in funzione del proprio ruolo nell’ambito della movimentazione, è tenuto all’inserimento dei dati di propria competenza ed a confermarli per mezzo di una funzione di firma. Il caso generale prevede che il produttore, o il soggetto che può operare per suo conto sul sistema, provveda all’apertura della Scheda Movimentazione, inserendo le informazioni di sua competenza. Una volta firmata la sezione del produttore, la Scheda movimentazione diventa accessibili a tutti gli altri soggetti coinvolti nella movimentazione, i quali, da questo momento, possono inserire le informazioni di propria competenza secondo le diverse fasi della procedura di movimentazione.
Alla luce di queste premesse si può concludere che, facendo un parallelo con il sistema cartaceo di tracciabilità, la Scheda Sistri – Registro Cronologico è sostitutiva del registro di carico e scarico mentre la Scheda Sistri – Area Movimentazione svolge le medesime funzioni di un formulario di identificazione ex art.193 d.lgs. n. 152/2006.
Tra le varie situazioni che la realtà può creare c’è anche quella in cui, per “per una ragione o per l’altra, un non iscritto deve avvalersi di un iscritto al Sistri”313. In una situazione del genere
trova applicazione l’art.11 del d.m. 78/2016, il quale, scritto nell’intento di razionalizzare la disciplina del Sistri, prevede un “coordinamento” tra soggetti iscritti e soggetti non iscritti. L’idea sottesa a questo coordinamento è la seguente: il soggetto iscritto deve ottenere da quello non iscritto tutti i dati necessari per la compilazione delle Schede Sistri. In questo modo, ad esempio, il comma 1 del citato articolo prevede che i produttori non obbligati all’adesione al sistema e che non vi aderiscono volontariamente comunicano i propri dati, necessari per la compilazione della Scheda Sistri – Area Movimentazione, al delegato dell’impresa di trasporto che compila anche la sezione del produttore del rifiuto inserendo le informazioni ricevute dal produttore stesso. A sua volta il comma 2, ulteriormente, prevede che il gestore dell’impianto di recupero o smaltimento dei rifiuti stampa e trasmette al produttore dei rifiuti ricevuti la copia della Scheda Sistri – Area movimentazione completa, al fine di attestare l’assolvimento della responsabilità del produttore medesimo.
Il secondo TU SISTRI detta, invece, la tempistica dell’immissione dei dati nel sistema andando ad istituire un complesso quadro di adempimenti riassunto nella seguente tabella:
Norma Soggetti Termine di inserimento dei dati nel Sistri
Art.10, comma 3, prima parte
I produttori di rifiuti iscritti inseriscono le informazioni relative ai rifiuti prodotti:
entro 10 giorni lavorativi dalla produzione dei rifiuti stessi e
comunque prima della
movimentazione degli stessi
Art.10, comma 3, seconda parte
Le informazioni relative allo scarico effettuato a seguito della presa in carico dei rifiuti da parte del trasportatore:
sono compilate e firmate elettronicamente entro 10 giorni lavorativi dal completamento del trasporto
Art.10, comma 4
I commercianti, gli intermediari e i consorzi inseriscono le informazioni relative alle transazioni effettuate:
entro 10 giorni lavorativi dalla conclusione della transazione stessa.
Art. 10, comma 6, prima parte
Nel caso si rifiuti prodotti in cantiere, la cui attività lavorativa non si protragga oltre i sei mese e che non dispongano di tecnologie adeguate per l’accesso al Sistri:
le schede Sistri sono compilate dal delegato della sede legale o dell’Unità locale dell’impresa
Art.10, comma 6, seconda parte
Nel caso di cantieri complessi comportanti l’intervento di diversi soggetti:
l’attività del cantiere è calcolata per ciascuno di essi con riferimento al contratto del quale è titolare
Art.10, comma 7
Nel caso di spedizioni transfrontaliere dall’Italia:
il produttore del rifiuto inserisce nel Sistri copia del documento di movimentazione di cui al Regolamento (CE) 1013/2006 relativo alla spedizione dei rifiuti effettuata, restituito dall’impianto di destinazione
Art.14, comma 1
Il trasportatore di rifiuti che aderisce al Sistri deve accedere al sistema ed inserire i propri dati relativi al trasporto
Prima dell’operazione di movimentazione, salvo giustificati motivi di emergenza da indicare nella parte della scheda da compilare disponibile per le annotazioni.
Rispetto al “vecchio” Regolamento SISTRI, il D.M. 78/2016 ha eliminato i termini, previsti a carico dei produttori e dei trasportatori, relativi alla comunicazione da inviare nell’area di movimentazione presente nel sito del SISTRI prima di effettuare la movimentazione di rifiuti pericolosi: si tratta di un’importante novità che, in particolare, consente di movimentare i rifiuti subito dopo la comunicazione al SISTRI, senza dover informare il Sistema molte ore prima di movimentare i rifiuti pericolosi314.
5.5 L’apparato sanzionatorio: istituzione normativa.
Un ulteriore aspetto, probabilmente il più importante, che ancora oggi consente di parlare di difficile attuazione del Sistri è rappresentato dal tema delle sanzioni.
Il SISTRI, inizialmente, era sprovvisto di un quadro sanzionatorio preposto a “colpire” le violazioni della normativa introdotta a partire dal D.M. 17 dicembre 2009. In proposito, come ricorda Claudio Bovino, “il Consiglio dei Ministri n.89 del 16 aprile 2010 aveva approvato, in via preliminare, uno schema di decreto legislativo di recepimento della direttiva 2008/98/CE che risultava composto da 34 articoli che modificavano, sostituivano ed in alcuni casi, abrogavano, molte disposizioni della Parte Quarta del TUA e dei suoi allegati, dedicata alla gestione dei rifiuti, innovandola in modo radicale” 315; tra le disposizioni interessate ve ne erano alcune concernenti gli adempimenti ambientali ed al Sistri, ivi comprese le sanzioni”. Il legislatore del 2010, nell’introdurre il SISTRI nel TUA ha provveduto effettivamente ad inserire il sistema sanzionatorio necessario per l’efficace funzionamento del SISTRI e per l’adeguamento all’art. 36 della Direttiva 2008/98/CE che prevede l’adozione, da parte degli Stati membri, di sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive.
Nel dettaglio, il compito di dotare il SISTRI di adeguate sanzioni è stato rimesso al D.Lgs. n.
314 Infatti non viene più previsto il rispetto delle 4 ore per la comunicazione da parte del
produttore e delle 2 ore da parte del trasportatore: analoga semplificazione è stata introdotta per gli impianti finali, per i commercianti e gli intermediari
315 C.BOVINO, “Sistri: dopo il D.M. 9 luglio 2010, ancora una doppia proroga dal D.M. del
205/2010 che, a tal fine:
a) con l’art. 35, ha modificato gli artt. 255 e 258 del D.Lgs. n. 152/2006;
b) con l’art. 36, ha inserito nel D.Lgs. n. 152/2006 i nuovi artt. 260-bis e 260-ter; c) con l’art. 39, ha previsto una disciplina transitoria relativa a queste due nuove
norme, stabilendo che le sanzioni “relative al sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI)” si dovessero applicare a partire dal giorno successivo alla scadenza del termine di cui all’art. 12, comma 2, del D.M. 17 dicembre 2009.
L’entrata in vigore di tali sanzioni è stata tuttavia prorogata più volte, seguendo in merito le proroghe dell’avvio della piena operatività del SISTRI e l’estensione della vigenza del periodo transitorio “a doppio binario” SISTRI/regime tradizionale degli adempimenti. In particolare, la norma a cui si deve fare riferimento per l’entrata in vigore delle sanzioni è rappresentata dall’art. 11, comma 3-bis, del D.L. n. 101/2013 (conv. in Legge n. 125/2013), il quale prevedeva, nella sua versione originaria, che “Nei dieci mesi successivi alla data del 1° ottobre 2013 continuano ad applicarsi gli adempimenti e gli obblighi di cui agli artt. 188, 189, 190 e 193 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, nel testo previgente alle modifiche apportate dal D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, nonché le relative sanzioni”. Da allora, come visto nei paragrafi precedenti, tale disposizione è stata modificata più volte nel senso di prorogare la fine del doppio binario e l’applicazione delle sanzioni Sistri.
In questo complesso iter di modifiche e proroghe, le uniche sanzioni del SISTRI che sono entrate in vigore sono quelle per l’omessa iscrizione e il mancato pagamento dei contributi (art. 260-bis, commi 1 e 2, D.Lgs. n. 152/2006), applicabili a decorrere dal 1° aprile 2015316
(D.L. 31 dicembre 2014, n. 192, come conv., con modif., dalla Legge 27 febbraio 2015, n. 11.). Così, rileva Bagon, “in modo inaspettato veniva […] inaugurata una fase di transizione (non ancora conclusa!); in questo interregno, il regime sanzionatorio è promiscuo, con coesistenza di vecchie e nuove sanzioni: mentre continuano ad applicarsi tutte le storiche disposizioni sanzionatorie relative alle scritture ambientali (Mud, registro e formulario), è
316 Termine inizialmente fissato nel 1° febbraio 2015 ex art.9, d.l. 192/2014 e modificato in
divenuta attuale la prima tranche delle sanzioni in materia di Sistri”317.
Ed inoltre, accanto alla “moratoria” delle sanzioni, deve altresì segnalarsi l’atteggiamento del legislatore volto a introdurre con gradualità il SISTRI che ha portato a introdurre delle agevolazioni con riguardo alle sanzioni. Tralasciando in questa sede le previsioni ormai superate (e nemmeno mai applicate)318, si rileva che durante l’iter di conversione del “Milleproroghe 2016” (Legge 25 febbraio 2016, n. 21) è stato previsto un ennesimo “sconto di pena”319, consistente nella riduzione temporanea, fino al 31 dicembre 2016, del 50% dell’omessa iscrizione e del mancato pagamento dei contributi. E tale impostazione è stata confermata, da ultimo, anche dal D.L. 30 dicembre 2016, n. 244 (c.d. “Milleproroghe”) il quale ha prorogato fino al 31 dicembre 2017, il regime “a doppio binario”, sospendendo contestualmente per tutto il 2017 (salvo ulteriori proroghe) le sanzioni per le violazioni della normativa sulla tracciabilità informatica del SISTRI ad esclusione di quelle previste dai commi 1 e 2, art.260-bis.
Ad oggi e a meno di ulteriori modifiche proroghe fino al 31 dicembre 2017, pertanto, continua a sussistere una situazione “per cui, in un regime di doppio binario, le infrazioni riguardanti il sistema Sistri paiono essere meno gravi e quindi sanzionate con uno sconto del 50%, rispetto al mancato adempimento degli obblighi cartacei”320 che continuano ad essere sanzionati per
intero.
317 D.BAGON, “Sistri, l’obbligo di gestione non va confuso con il termine iniziale di
operatività”, in Rifiuti – bollettino di informazione normativa, giugno 2015, n. 229, Rubrica “Quesiti”.
318 Il riferimento è al d.lgs. 121/2011, che aveva introdotto un regime sanzionatorio transitorio
attenuato per il primo anno di operatività del Sistri, quindi scaglionato per categorie di operatori, nei casi di omessa iscrizione o relativo versamento nei termini previsti e per la sanzioni amministrative di cui all’art. 260-bis, commi 3, 4, 5, 7, e 9, ed alla deroga transitoria al sistema sanzionatorio Sistri introdotta dall’art.11, comma 1, D.l. 101/2013 nella versione “originale” e confermata dalla legge di conversione 125/2013, con cui si affermava che fino al 31 marzo 2014 – per trasportatori e gestori – e fino al 30 settembre 2014 – per produttori e gli altri soggetti obbligati – le sanzioni in questione potevano essere irrogate solo “nel caso di più di tre violazioni nel medesimo rispettivo arco temporale”. Per un approfondimento sull’argomento, si v. Sistri, quadro normativo ed operativo del sistema di tracciamento telematico dei rifiuti, cit.
319 V.VATTANI, Sistri 2015: nuova proroga e novità sulle sanzioni”, consultabile
all’indirizzo www.dirittoambiente.net, 6 gennaio 2015
320 C.KENDA, “Sanzioni dimezzate, esclusione rifiuti urbani: le novità in materia di Sistri”,
5.5.1 Le fattispecie ex artt. 260-bis e 260-ter.
Come ricordato in precedenza il quadro sanzionatorio collegato al Sistri è individuato da due articoli introdotti nel d.lgs. 152/2006 dal d.lgs.205/2010: l’art.260-bis (Sistema informatico di controllo della tracciabilità dei rifiuti) e l’art. 260-ter (Sanzioni amministrative accessorie. Confisca). In particolare si tratta di un complesso sistema sanzionatorio, composto da una nutrita serie di sanzioni amministrative, che il legislatore del 2010 ha introdotto nella previsione di coordinare le discipline giuridiche specifiche del sistema cartaceo e di quello informatico anche alla luce dei soggetti obbligati ad iscriversi a quest’ultimo. Da ultimo è utile sottolineare che il secondo Regolamento SISTRI (D.M. n. 78/2016) non ha mutato il quadro delle sanzioni del SISTRI.
Prima di procedere ad analizzare le singole fattispecie occorre fare una promessa: quali sono gli organi deputati al controllo del rispetto delle regole Sistri?321 Sin dalle prime conferenze stampa, il Ministero dell’ambiente aveva rimarcato di aver posto l’Arma dei Carabinieri a presidio del Sistri, avendo affidato la “cabina di regia”, dapprima al Comando Carabinieri per la tutela dell’Ambiente, e successivamente all’Arma nel suo complesso cosicché questo non fosse più ad appannaggio esclusivo del comparto orientato in via prioritaria alla vigilanza, prevenzione e repressione delle violazioni compiute in materia ambientale. Se dunque la gestione dei dati del Sistri è formalmente assegnata all’Arma dei Carabinieri, si pone comunque la necessità che tutti gli organi deputati alla sorveglianza e all’accertamento degli illeciti in materia di rifiuti eseguano i propri controlli, consultando ed elaborando le informazioni contenute nella piattaforma informatica.
In principio, il d.l. n.78/2009 aveva incaricato il Ministero dell’ambiente di definire le modalità con le quali le informazioni contenute nel Sistri dovevano essere detenute e messe a disposizione delle autorità di controllo. Ed invero il decreto ministeriale non tardò ad arrivare e con esso la norma dedicata agli accertatori: l’art. 9 del D.m 17 dicembre 2009, peraltro, conteneva un mero rinvio agli organi di vigilanza già individuati dall’art.195, comma, d.lgs. 152/2006 e rimandava ad una successiva decretazione ministeriale (mai emanata) la concreta modalità di accesso degli organi di controllo alle informazioni detenute dal Sistri. Il d.m. 18 febbraio 2011, n. 52, invece, mutò la prospettiva del problema: anziché stabilire le procedure
321 Sul punto si v., per tutti: S.PALLOTTA, “Sistri: controlli e regime sanzionatorio
promiscuo. Gli organi statali (prima parte)”, in Rifiuti – bollettino di informazione normativa, giugno 2015, n. 229; S.PALLOTTA, “Sistri: controlli e regime sanzionatorio promiscuo. Le Autonomie locali (seconda parte)”, in Rifiuti – bollettino di informazione normativa, luglio 2015, n. 230.
di accesso tramite decreti ministeriali, queste divenivano oggetto di specifiche convenzioni tra il Ministero e gli organi di cui all’art.195, comma 5, d.lgs. 152/2006.
Per maggiore chiarezza si precisa che gli organi indicati dall’ultimo articolo citato sono: il Comando carabinieri tutela ambiente, il Corpo delle capitanerie di porto, il Copro forestale dello Stato, la Guardia di finanza e la Polizia di Stato. Il rinvio comunque non esclude le Autonomie locali: ciò in quanto l’incipit del richiamato comma 5 fa salve le disposizioni del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, ovvero le norme che prevedono il conferimento alle Regione e agli Enti Locali di funzioni e compiti amministrativi in tema di “protezione della natura e dell’ambiente, tutela dell’ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti”. Accanto al compito di controllo, va ricordato che gli Enti Locali rivestono un ruolo importante anche nell’applicazione delle sanzioni amministrative relative al Sistri. Infatti l’autorità competente ad emettere le ordinanze ingiunzione in materia di Sistri è la Provincia, poiché gli articoli 260-bis e 260-ter sono ricompresi nella parte quarta del d.lgs. 152/2006, affidata quasi in blocco alla potestà sanzionatoria di tale ente322
In attuazione della previsione contenuta nel d.m. 52/2011 è stato firmato, ad esempio, il protocollo di collaborazione tra il Ministero dell’ambiente e il Comando generale del corpo delle capitanerie di porto – Guardia Costiera; è stato siglato un accordo fra Governo, Regioni e Autonomie locali; è stato approvato il decreto ministeriale 15 gennaio 2015323 con cui si è disciplinata l’interconnessione del Corpo forestale al Sistri.
Su questa linea evolutiva della disciplina, da ultimo, si colloca il d.m. 78/2016 il quale, purtroppo, non si allinea alle disposizioni previgenti: sul punto che stiamo analizzando, l’art. 3, infatti rinvia a decreti futuri l’individuazione di modalità tramite le quali rendere disponibili
322 Per individuare l’autorità competente ad applicare le sanzioni amministrative Sistri la
norma di riferimento è l’art.262, comma 1, d.lgs. 152/2006, secondo cui all’arrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dalla parte quarte provvede la Provincia, con la sola esclusione della violazione del divieto di smaltimento degli imballaggi in discarica di competenza del Comune. Ricordiamo anche che sullo sfondo della scena si colloca la questione del riordino delle Province previsto dalla legge 7 aprile 2014, n.56 che ridisegna confini e competenze delle amministrazioni locali.
323 Sebbene il d.m. 52/2011 rinviasse in toto alla stipula di protocolli d’intesa, questa via è
stata accantonata per il Copro forestale dello Stato. Infatti il d.l. 24 giugno 2014, n. 91 (convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 116) ha preferito rimettere ad una fonte normativa subordinata la disciplina dell’interconnessione del Corpo forestale al Sistri. Aldilà delle petizioni di principio, il testo del decreto ministeriale non contiene traccia dell’attesa disciplina operativa dell’interconnessione essendo privi di allegati tecnici diretti a regolare le concrete modalità in cui il sistema-rete deve attivarsi e funzionare. Senza contare, da ultimo, che il Corpo forestale dello Stato è destinato ad essere assorbito dall’Arma dei carabinieri, in forza dell’emanato Decreto legislativo recante “Disposizioni in materia di razionalizzazione della funzione di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato”
le informazioni detenute dal Sistri a generici “organi deputati alla sorveglianza e all’accertamento degli illeciti in violazione della normativa in materia di rifiuti, nonché alla repressione dei traffici illeciti e degli smaltimenti illegali dei rifiuti”. Nelle more di tali decreti attuativi, tuttavia, continuano a trovare efficacia gli accordi precedenti.
A questo punto veniamo alle singole fattispecie. La tabella sottostante rappresenta le fattispecie disciplinata dall’art. 260-bis:
Riferimento
normativo Condotta Sanzione
Art.260-bis comma 1
Omessa iscrizione al Sistri, nei termini previsti, da parte dei soggetti obbligati ex art. 188
Sanzione amministrativa pecuniaria da 2.600,00 euro a 15.500,00 euro. In caso di rifiuti pericolosi la forbice edittale sale da 15.500,00 euro a 93.000,00 euro.
Art.260-bis comma 2
Omesso pagamento del contributo per l’iscrizione entro i termini previsti
Sanzione amministrativa pecuniaria da 2.600 euro a 15.500,00 euro. In caso di rifiuti pericolosi la forbice edittale sale da 15.500,00 euro a 93.000,00 euro. All’accertamento della omissione del pagamento consegue obbligatoriamente la sospensione immediata dal Sistri.
Art.260-bis commi 3- 4
Omessa compilazione registro cronologico o Scheda Sistri Area Movimentazione secondo tempi, procedure e modalità stabilite dal Sistri
In caso di rifiuti non pericolosi si applica una sanzione amministrativa pecuniaria da 2.600,00 euro a 15.500,00 euro, ridotta da 1.040 euro a 6.200,00 euro per imprese con meno di 15 dipendenti; se le indicazioni non pregiudicano la tracciabilità la sanzione è ridotta da 270,00 euro a 1.550,00 euro a prescindere dal numero dei lavoratori.
In caso di rifiuti pericolosi si applica Art.260-bis commi 3- 4 Fornitura di informazioni incomplete o inesatte Art.260-bis commi 3- 4 Alterazione fraudolenta di uno qualunque dei dispositivi o comunque impedirne in qualsiasi modo
il corretto funzionamento una sanzione pecuniaria da 15.500,00