Le origini del Sistri risalgono al Governo Prodi ossia alla Legge Finanziaria 2007245 con la quale, all’art.1, comma 1116, veniva stanziata per l’anno 2007 una quota non inferiore a 5 milioni euro delle risorse del Fondo unico investimenti per la difesa del suolo e tutela ambientale del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, riservata in sede di riparto alla “realizzazione di un sistema integrato per il controllo e la tracciabilità dei rifiuti, in funzione della sicurezza nazionale ed in rapporto all’esigenza di prevenzione e repressione dei gravi fenomeni di criminalità organizzata nell’ambito dello smaltimento illecito dei rifiuti”246.
242 Il riferimento è al MUD che, come visto supra, viene effettuato in relazione ai rifiuti
prodotti l’anno precedente a quello di comunicazione.
243 interrogazione a risposta scritta: 4/01979 presentata da GAGNARLI CHIARA il
26/09/2013 nella seduta numero 85, p. 2.
244 Si esprimeva in questo modo l’On. Stefania Prestigiacomo, già Ministro dell’Ambiente e
della tutela del territorio e del mare, nell’audizione dell’11 novembre 2009 di fronte alla Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti sul tema del Sistri.
245 Legge 27 dicembre 2006, n.296
Peraltro, solo pochi giorni prima, il 5 dicembre 2006, la società Selex Service Management (Selex Sema), che sarebbe diventata la concessionaria del sistema, aveva presentato, senza essere stata ufficialmente sollecitata al riguardo, il progetto SISTRI (di cui era proprietaria) al direttore generale p.t. della Direzione qualità della vita del Ministero dell’ambiente per la valutazione ministeriale: il progetto fu “acquisito agli atti ministeriali con obbligo di segretezza amministrativa ed industriale” e custodito presso il Ministero247.
Come si vede, la legge finanziaria non imponeva espressamente la sostituzione della tradizionale tracciabilità cartacea dei rifiuti con una tracciabilità informatica e del resto nessun riferimento al SISTRI era stato introdotto nel d.lgs.152/2006.
È solo con il comma 24 dell’art. 2 del d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4248 che ciò accade. Viene introdotto nel corpo del Codice dell’Ambiente il comma 3-bis dell’art.189 (Catasto dei rifiuti) con cui si prevede l’emanazione da parte del Ministero dell’Ambiente di un decreto istitutivo di un sistema “informatico”249 di controllo della tracciabilità dei rifiuti, ai fini della trasmissione e raccolta di informazioni su produzione, detenzione, trasporto e smaltimento di rifiuti, il quale realizzasse, in formato elettronico, il formulario di identificazione dei rifiuti, i registri di carico e scarico ed il MUD e, contestualmente, un obbligo per i soggetti tenuti a presentare il MUD di installare e utilizzare un’apposita serie di apparecchiature elettroniche. Da quanto sopra emerge chiaramente che l’idea del legislatore, in questo momento, era solo quella di “aggiungere” un nuovo sistema informatico ai previgenti documenti prevedendone soltanto la loro realizzazione in formato elettronico.
Il Governo Berlusconi IV decide di dare continuità al progetto del precedente Governo Prodi mutandone, però, l’impostazione: come sottolinea D. Röttgen, per evitare di gravare ulteriormente sulle aziende, il Governo successivo decide di realizzare il SISTRI “non come onere aggiuntivo a quelli previsti dal tradizionale sistema di tracciabilità ma come sistema alternativo a quello”, dando così il via alla realizzazione di iniziative progettuali non indifferenti in termini di “cut of red tape” con l’obiettivo di procedere alla sostituzione del
247 V. nota Selex prot. Corte dei Conti n. 2263 del 20 maggio 2015, all. n. 2: verbale di
deposito, redatto il 5 dicembre 2006. Il tema della segretazione del progetto è stata fonte di dibattito dottrinale e di procedimenti giudiziari di cui si darà conto, approfonditamente, nel paragrafo ad essi dedicato.
248 “Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152,
recante norme in materia ambientale”, pubblicato in G.U. n. 24 del 29 gennaio 2008 – S.O. n.24
249 Come afferma C.BOVINO, in “SISTRI 2016: verso una nuova tracciabilità dei rifiuti”,
IPSOA, p.16, “è la prima volta che una norma di legge specifica che il sistema di controllo da realizzare debba essere informatico”:
sistema cartaceo con un sistema basato su tecnologie elettroniche, eliminando quelle procedure inutili rispetto al nuovo sistema”250.
La norma che imprime nuovo impulso al progetto è l’art. 14-bis (funzionamento del sistema informatico di controllo della tracciabilità dei rifiuti) della Legge 3 agosto 2009, n.102 (c.d. Legge anticrisi)251 la quale dispone che, entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, il Ministro dell’Ambiente venga realizzato un sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti speciali (e di quelli urbani della sola Regione Campania) previa adozione di uno o più decreti attuativi dell’art. 1, comma 1116 della “Finanziaria 2007” e dell’art. 189, comma 3-bis, del TUA, i quali dovrebbero tra l’altro: tempi e modalità di attivazione, data di operatività del sistema, informazioni da fornire, modalità di fornitura e di aggiornamento dei dati, modalità di interconnessione ed interoperabilità con altri sistemi informativi, modalità di elaborazione dei dati, modalità con le quali le informazioni contenute nel sistema informatico dovranno essere detenute e messe a disposizioni delle autorità di controllo che ne facciano richiesta, misure idonee per il monitoraggio del sistema e per la partecipazione dei rappresentanti delle categorie interessate anche attraverso un apposito comitato, entità dei contributi da porre a carico dei soggetti obbligati a copertura degli oneri derivanti dalla costituzione e dal funzionamento del sistema.
In ragione di ciò si giunge all’istituzione ufficiale del SISTRI con il Decreto 17 dicembre 2009 del Ministero dell’Ambiente, recante, per l’appunto, “Istituzione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, ai sensi dell’articolo 189 del decreto legislativo n. 152 del 2006 e dell’articolo 14-bis del decreto legge n. 78/2009 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 102 del 2009”; esso risultava composto da 12 articoli e 4 allegati252 ed è entrato in vigore il 14 gennaio 2010 (per espressa disposizione dell’art.12, comma 4) attuando, in particolare, quanto previsto dalla prima parte dell’art.14-bis e prevedendo (inizialmente) di divenire operativo il 13 luglio 2010 per una prima categoria di produttori di rifiuti di più grandi dimensioni ed il 12 agosto per quelli piccoli.
Rimane inattuata, invece, la seconda parte dell’art. 14-bis la quale aveva previsto l’emanazione di un apposito regolamento che avrebbe dovuto effettuare una ricognizione delle
250 D.RÖTTGEN, “Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI)”, in
F.GIAMPIETRO (a cura di) “La nuova disciplina dei rifiuti”, IPSOA-INDICITALIA, maggio 2011, p.102
251 G.U. n. 179 del 4 agosto 2009 – S.O. n. 140
252 Allegato IA (Procedura di iscrizione al Sistri); Allegato IB (Procedura per l’installazione
dei dispositivi black box); Allegato II (Ripartizione dei contributi per categoria dei soggetti obbligati); Allegato III (riporta i contenuti ed una esemplificazione grafica delle Schede Sistri).
norme da abrogare “a decorrere dalla data di operatività del nuovo sistema informatico” perché incompatibili con la nuova disciplina Sistri253; la previsione era stata reiterata nel comma 7 del nuovo art. 188-ter,TUA.
Alla pubblicazione del D.M. 17 dicembre 2009 faranno seguito ben quattro decreti correttivi “per migliorare l’operatività del sistema, per inserire altre definizioni e, in definitiva, per prorogare le date originariamente previste sia per quanto riguarda i termini di iscrizione sia per quanto attiene all’avvio dell’operatività del Sistri”254; si tratta del D.M. 15 febbraio 2010, D.M. 9 luglio 2010, D.M. 28 settembre 2010, D.M. 22 dicembre 2010.
Fino a questo punto della sua evoluzione normativa, il Sistri non aveva trovato una sua collocazione nel Codice dell’Ambiente; l’unico riferimento, “quasi nascosto”255, era rappresentato dal già citato art.189, comma 3 bis. È solo la riforma del 2010 della Parte quarta del Codice dell’Ambiente – introdotta dal D.lgs. 3 dicembre 2010, n. 205 (il c.d. quarto correttivo256) – che, oltre a recepire la Direttiva quadro sui rifiuti 2008/98/Ce, sancisce anche la codificazione del Sistri grazie al suo ingresso ufficiali nel d.lgs. 152/2006, nell’ottica di armonizzare la gestione dei rifiuti disciplinata da norme di rango primario con le nuove disposizioni dettate dal Ministero in materia di tracciabilità.
Le modifiche apportate con questo provvedimento sono di importanza fondamentale per comprendere il funzionamento dell’attuale sistema di tracciabilità dei rifiuti in Italia e per questo saranno oggetto di specifica trattazione nei paragrafi successivi. Tuttavia si può da subito ricordare che sono state modificate le formulazioni degli artt. 188, 189, 190 e 193, sono
253 Su questa “mancata indicazione delle norme da abrogare”, si veda la risposta del 26 aprile
2010 all’interrogazione scritta n. 4.02767 (25 febbraio 2010) data dal sottosegretario di Stato per l’ambiente e della tutela del territorio e del mare, Roberto Menia: “si è preferito non utilizzare l'opportunità offerta dall'art. 14-bis della legge n. 102 del 2009, in ordine all'adozione dei regolamenti volti all'abrogazione delle disposizioni in contrasto con quanto stabilito dallo stesso articolo, in quanto il SISTRI non ha annullato le procedure relative alla tenuta della documentazione cartacea in campo ambientale da parte degli operatori, continuando queste ultime a permanere per tutti quei soggetti che non sono obbligati ad aderire alla nuova disciplina del SISTRI. Per apportare le necessarie modifiche al quadro normativo vigente si è preferito utilizzare lo strumento del decreto legislativo di recepimento della direttiva europea sui rifiuti, ritenendolo più adeguato ad inserire il SISTRI nell'ambito del nuovo disegno di adeguamento della normativa nazionale ai principi guida ed alle regole definite a livello europeo in materia di rifiuti”.
254 C.BOVINO, “Sistri: dopo il D.M. 9 luglio 2010, ancora una doppia proroga dal D.M. del
28 settembre”, in Ambiente & Sviluppo, 2010, fasc. 10, p.786.
255 D.RÖTTGEN, ult.op.cit., pag. 101.
256 Su questa considerazione la dottrina non è omogenea: secondo F.GIAMPIETRO,
“Gestione dei rifiuti dopo il d.lgs. 205/2010: troppe regole “annunciate” e ancora dubbi sul giudice competente”, in Franco Giampietro (a cura di) “La nuova disciplina dei rifiuti”, p.5- 8, “il d.lgs. 205 non è un decreto correttivo in senso formale e neppure sostanziale”.
stati inseriti nuovi articoli quali, ad esempio, l’art.188-bis e l’art.188-ter ed è stato riscritto l’intero apparato sanzionatorio in modo da consentire la coesistenza del sistema cartaceo ed informatico.
Successivamente viene pubblicato il D.M. 18 febbraio 2011, n.52 – denominato Testo Unico Sistri e composto da 28 articoli e 4 allegati - che rappresenta una sorta di rifusione di tutti i precedenti Decreti Ministeriali relativi al Sistri in una sorta di testo unificato e coordinato, voluto dal legislatore per portare chiarezza nella ridda di norme fino a quel momento susseguitesi e sovrapposte l’una all’altra a ritmo frenetico tenendo in debito conto anche le nuove disposizioni sul controllo della tracciabilità dei rifiuti che avevano fatto il loro ingresso nel TUA grazie alle modifiche apportate dal d.lgs. 205/2010 appena menzionate. Il Regolamento contenuto nel nuovo decreto è entrato in vigore l’11 maggio 2011, data a partire dalla quale hanno cessato di produrre i loro effetti i cinque decreti ministeriali Sistri emanati nel giro di un solo anno e mezzo e rappresenta il riferimento normativo per il nuovo sistema di tracciabilità dei rifiuti per i successivi cinque anni.
Il tema sarà analizzato nel dettaglio nei paragrafi successivi ma sin da ora è fondamentale premettere che in conseguenza di una complessa serie di interventi normativi resi sostanzialmente con l’obiettivo di procrastinare l’avvio dell’operatività del nuovo sistema informatico ed a circoscriverne l’ambito di applicazione, il Sistri era divenuto qualcosa di completamento diverso rispetto al progetto iniziale e pertanto “poiché tutto è cambiato, un nuovo Regolamento costituiva un atto dovuto”257.
Si giunge in questo modo all’ultima tappa di questa tormentata evoluzione normativa: il D.M. 30 marzo 2016, n. 78, abrogativo e sostitutivo del previgente Regolamento Sistri di cui al D.M. 18 febbraio 2011, n.52, che viene annunciato dal ministro dell’Ambiente, Gianluca Galletti, come uno spartiacque rispetto ad “un passato di incertezze e criticità”258. Al di là delle dichiarazioni enfatiche del Ministro, il nuovo D.M. 78/2016 muove nel solco dell’impianto già disegnato dal D.M. 52/2011, ‘asciugandone’ però le disposizioni sulle procedure operative ed affidando a futuri decreti ministeriali di natura non regolamentare ulteriori norme di dettaglio, imponendo nelle more di essi il rispetto – per quanto dal D.M. 78/2016 non espressamente disposto – delle procedure indicate da manuali e linee guida pubblicati sul sito www.sistri.it provvisti di “visto di approvazione” del Ministero dell’Ambiente.
257 Si esprime in questi termini A.MURATORI, “Sistri: il nuovo Regolamento lascia irrisolti
(almeno in parte) i vecchi problemi”, in Ambiente & Sviluppo, 2016, fasc. 7, p.493
258 Comunicato stampa 25 maggio 2016 “Sistri: Galletti, verso sistema più semplice ed
economico” consultabile all’indirizzo http://www.minambiente.it/comunicati/sistri-galletti- verso-sistema-piu-semplice-ed-economico.
Entrando nel merito del nuovo Decreto, ne va innanzitutto evidenziato il più maturo e soddisfacente impianto, contrassegnato da un’architettura suddivisa in sette Titoli, comprensivi di un’appena più asciutta sequenza di 24 articoli, più due Allegati, - che ne rende complessivamente più semplice la lettura - a fronte di un precedente TU costituito da una indifferenziata elencazione di 28 articoli, completata da tre Allegati, ancorché informata alla medesima logica, tanto che molte delle rubriche dei singoli articoli risultano pressoché identiche, nei due regolamenti, anche se poi le relative disposizioni risultano spesso anche se, per il vero, le differenze si risolvono spesso sul piano della mera formulazione, piuttosto che su quello del contenuto. In sintesi, dunque, il nuovo Regolamento contiene la disposizioni generali per il funzionamento del Sistri, stabilisce gli obblighi derivanti dall’applicazione del sistema di tracciamento e la misura dei contributi (indicati nell’Allegato 2) che gli operatori devono pagare all’atto di iscrizione al sistema e, in seguito, annualmente, disciplina le procedure speciali e le modalità relative alle procedure semplificate, fissa le linee generali per l’interconnessione del Sistri con il Catasto Telematico dei rifiuti, con l’Albo nazionale gestori ambientali e con il Sitra, reca, infine, le abrogazioni e le disposizioni transitorie e finali. Rimandando ai paragrafi successivi l’esame di questi argomenti, per ora è sufficiente (ed importante) ricordare che tale provvedimento è stato predisposto tenendo in considerazione quanto emerso dalle consultazioni delle associazioni di categorie interessate effettuate nell’ambito del “Tavolo tecnico” di monitoraggio e concertazione del Sistri. In base al titolo di questo secondo “TU Sistri”, il nuovo Regolamento adottato col D.M. 30 marzo 2016, n. 78 è volto a dettare norme relative al funzionamento e all’ottimizzazione del sistema di tracciabilità dei rifiuti, attuando sotto tale punto di vista l’art.188-bis, comma 4-bis, del d.lgs. 152/2006. Tale norma prevede, per l’appunto, che periodicamente, con D.M. Ambiente, si proceda “sulla base dell’evoluzione tecnologica e comunque nel rispetto della disciplina comunitaria, alla semplificazione e all’ottimizzazione del sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, anche alla luce delle proposte delle associazioni rappresentative degli utenti, ovvero delle risultanze delle rivelazioni di soddisfazione dell’utenza”. Si badi, però, che semplificazioni e ottimizzazioni possono essere adottate solo dopo la verifica operata dall’Agenzia per l’Italia digitale (AGID) sia sugli aspetti tecnici, sia sulla congruità dei relativi costi, verifica che in questo caso è stata regolarmente effettuata.
Il nuovo TU Sistri, dunque, pone le basi per una ottimizzazione della disciplina della tracciabilità informativa dei rifiuti, e differisce a una data futura, ancorché non determinata, l’introduzione di procedure più veloci di comunicazione telematica dei dati e la riduzione degli
oneri delle imprese; quest’ultimo costituisce di un tema cruciale per il futuro sviluppo del Sistri e la sua disanima non può che essere rinviata ai paragrafi successivi.