La gestione dei procedimenti disciplinari e conciliazione

Il fondamento e le modalità di esercizio del potere disciplinare sono compiutamente rego-lamentati negli articoli da 55 a 55-octies del D.lgs. n. 165/2001, disposizioni espressamen-te qualificaespressamen-te come «norme imperative, ai sensi e per gli effetti degli articoli 1339 e 1419, comma 2 del codice civile», con la possibilità per la fonte collettiva di intervenire solo per i profili per i quali è espressamente richiamata (v. 1.3). Il potere disciplinare è volto a sanzio-nare un comportamento inadempiente del dipendente per violazione degli obblighi di dili-genza, obbedienza e fedeltà secondo il principio di proporzionalità tra infrazione e sanzione consacrato nell’art. 2106 c.c., espressamente richiamato dall’art. 55, comma 2, del D.lgs. n.

165/2001. La tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni è definita dai contratti col-lettivi cui si aggiungono le ulteriori ipotesi di sanzioni conservative previste ex lege dallo stesso D.lgs. n. 165/2001. Nel settore pubblico è previsto un sistema di pubblicità del codice disciplinare derogatorio rispetto a quello previsto nel settore privato. Non è necessaria la sua affissione in un luogo accessibile a tutti, è sufficiente la pubblicazione sul sito istituzionale dell’ente.

Nel settore pubblico è previsto anche un codice di comportamento, con la finalità di as-sicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, il rispetto dei dove-ri costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell’interesse pubblico. La violazione delle disposizioni del codice di comportamento è fonte di responsa-bilità disciplinare. Al codice generale, emanato con DPR n. 62/2013, si affiancano i codici del-le singodel-le amministrazioni finalizzati a specificare gli obblighi generali avendo a riferimento la specificità del singolo ente.

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Per quanto concerne le modalità di esercizio del potere disciplinare, al responsabile della struttura (non necessariamente di qualifica dirigenziale) è attribuito il potere di ap-plicazione della sola sanzione del rimprovero verbale secondo le previsioni del contratto collettivo, mentre all’Ufficio per i procedimenti disciplinari (UPD) è assegnata la competen-za per tutte le restanti sanzioni. L’ufficio si attiva o su segnalazione del responsabile della struttura il quale, in presenza di «fatti ritenuti di rilevanza disciplinare di cui abbia avuto conoscenza», ne deve dare notizia immediata e comunque entro dieci giorni; oppure di propria iniziativa, ogniqualvolta abbia comunque acquisito conoscenza dei fatti. L’UPD con-testa per iscritto l’addebito al dipendente con immediatezza e comunque non oltre trenta giorni decorrenti dal ricevimento della predetta segnalazione, ovvero dal momento in cui abbia altrimenti avuto piena conoscenza dei fatti ritenuti di rilevanza disciplinare. L’ufficio, con lo stesso atto di contestazione o con separato atto, convoca il dipendente per il con-traddittorio a sua difesa, con un preavviso di almeno venti giorni. Il dipendente può farsi as-sistere da un procuratore ovvero da un rappresentante dell’associazione sindacale cui ade-risce o confeade-risce mandato. Entro il termine fissato, il dipendente può inviare una memoria scritta o, in caso di grave e oggettivo impedimento, formulare, per una sola volta, motivata istanza di rinvio, con proroga del termine per la conclusione del procedimento in misura corrispondente. L’UPD istruisce e conclude il procedimento, con l’atto di archiviazione o di irrogazione della sanzione, entro centoventi giorni dalla contestazione dell’addebito. Gli atti di avvio e conclusione del procedimento disciplinare, nonché l’eventuale provvedimento di sospensione cautelare del dipendente, sono comunicati da ogni amministrazione, per via telematica, all’ispettorato per la funzione pubblica, entro venti giorni dalla loro adozione.

Sono perentori solo i termini per la contestazione dell’addebito e per la conclusione del procedimento. La violazione degli altri termini e delle disposizioni sul procedimento non determina la decadenza dall’azione disciplinare né l’invalidità degli atti e della sanzione irrogata, purché non risulti irrimediabilmente compromesso il diritto di difesa del dipenden-te e le modalità di esercizio dell’azione disciplinare risultino comunque compatibili con il principio di tempestività. È fatta salva l’eventuale responsabilità del dipendente cui essa sia imputabile. Durante l’istruttoria l’UPD può acquisire da altre pubbliche amministrazioni informazioni o documenti rilevanti per la definizione del procedimento. Tale attività non de-termina la sospensione del procedimento né il differimento dei relativi termini. Il dipenden-te ha diritto di accedere agli atti istruttori del procedimento, salvo quanto previsto a tudipenden-tela del dipendente pubblico che segnala illeciti.

In merito alle modalità di comunicazione al dipendente nell’ambito del procedimento disciplinare, nel caso in cui egli disponga di idonea casella di posta elettronica, la conte-stazione dell’addebito è effettuata tramite posta elettronica certificata. In alternativa tramite consegna a mano o raccomandata con ricevuta di ritorno. Per le comunicazioni successive alla contestazione è consentito l’utilizzo della posta elettronica ordinaria dell’ente o di altri strumenti informatici di comunicazione, ovvero il numero di fax o altro indirizzo di posta elet-tronica, previamente indicati dal dipendente o dal suo procuratore.

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Nel caso in cui il dipendente si trasferisca presso altra amministrazione, il procedimen-to è comunque avviaprocedimen-to o concluso dall’amministrazione di destinazione che applica anche l’eventuale sanzione. Gli esiti del procedimento disciplinare devono essere in ogni caso co-municati anche all’amministrazione di provenienza. La cessazione del rapporto di lavoro non estingue il procedimento disciplinare qualora per l’infrazione commessa sia prevista la sanzione del licenziamento o se comunque sia stata disposta la sospensione cautelare dal servizio. In questo caso, le determinazioni conclusive sono assunte ai fini degli effetti giuri-dici non preclusi dalla cessazione del rapporto di lavoro.

Un profilo di indubbio interesse attiene alla regolamentazione del rapporto tra processo penale e procedimento disciplinare. Si stabilisce così che il procedimento disciplinare che abbia ad oggetto, in tutto o in parte, fatti in relazione ai quali procede l’autorità giudiziaria penale, è proseguito e concluso, anche in pendenza del procedimento penale. La sua so-spensione è ammessa per le infrazioni per le quali è applicabile una sanzione superiore alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per un periodo fino a dieci giorni e questo fino al termine del procedimento penale, qualora l’ufficio per i procedimenti disci-plinari abbia a trattare casi di particolare complessità o non disponga all’esito dell’istruttoria di elementi sufficienti a motivare l’irrogazione della sanzione, salva sempre la possibilità di adottare la sospensione o altri strumenti cautelari nei confronti del dipendente. Il procedi-mento disciplinare sospeso può essere riattivato qualora l’amministrazione giunga in pos-sesso di elementi nuovi, sufficienti per concludere il procedimento, compreso un provvedi-mento giurisdizionale non definitivo.

Importanti sono le disposizioni volte a regolare i diversi esiti del procedimento penale e di quello disciplinare. Se quest’ultimo ha condotto all’irrogazione di una sanzione, mentre quello penale termina con una sentenza irrevocabile di assoluzione perché il fatto addebita-to al dipendente non sussiste o non costituisce illeciaddebita-to penale o non è staaddebita-to commesso dal dipendente, l’UPD, ad istanza di parte, da proporsi entro il termine di decadenza di sei mesi dall’irrevocabilità della pronuncia penale, riapre il procedimento disciplinare, per modificar-ne o confermarmodificar-ne l’atto conclusivo in relaziomodificar-ne all’esito del procedimento penale. Viceversa, se il procedimento disciplinare si è concluso con l’archiviazione e il successivo procedimen-to penale con una sentenza irrevocabile di condanna, l’UPD riapre il procedimenprocedimen-to discipli-nare per adeguare le determinazioni conclusive all’esito di quello penale. È altresì prevista la riapertura del procedimento disciplinare qualora dalla sentenza irrevocabile di condanna risulti che il fatto addebitabile al dipendente in sede disciplinare comporti la sanzione del licenziamento, mentre ne è stata applicata una diversa. In questi casi il procedimento disci-plinare deve essere ripreso o riaperto, mediante rinnovo della contestazione dell’addebito, entro sessanta giorni dalla comunicazione della sentenza penale, da parte della cancelleria del giudice, all’amministrazione di appartenenza del lavoratore ovvero dal ricevimento dell’i-stanza di riapertura.

Il provvedimento disciplinare può essere impugnato esclusivamente innanzi all’autorità giudiziaria.

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La normativa vigente vieta alla contrattazione collettiva di istituire procedure di impu-gnazione dei provvedimenti disciplinari e le consente solo di disciplinare, fuori dai casi per i quali è prevista la sanzione disciplinare del licenziamento, una procedura di conciliazione non obbligatoria, da instaurarsi e concludersi entro un termine non superiore a trenta giorni dalla contestazione dell’addebito e comunque prima dell’irrogazione della sanzione, volta a concordare la sanzione da applicare, non più impugnabile, che non può essere di specie diversa da quella prevista dalla legge o dalla contrattazione collettiva per l’infrazione per la quale si procede. In questa ipotesi i termini del procedimento disciplinare restano sospesi dalla data di apertura della procedura conciliativa e riprendono a decorrere nel caso di con-clusione con esito negativo.

A differenza di quanto previsto nel settore privato, il giudice del lavoro che annulli una sanzione disciplinare per difetto di proporzionalità, può rideterminarla, in applicazione delle disposizioni normative e contrattuali vigenti, tenendo conto della gravità del comportamento e dello specifico interesse pubblico violato.

Sintesi

Il potere disciplinare è volto a sanzionare un comportamento inadempiente del dipendente per violazione degli obblighi di diligenza, obbedienza e fedeltà secondo il principio di pro-porzionalità tra infrazione e sanzione. La tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni è definita dal codice disciplinare (che deve essere reso pubblico sul sito internet dell’ente o reso comunque conoscibile), cui si aggiungono le ulteriori ipotesi di sanzioni conservative previste ex lege, nonché le previsioni del codice di comportamento.

Per lo svolgimento del procedimento disciplinare ogni ente individua uno specifico or-ganismo (l’Ufficio per i procedimenti disciplinari – UPD) che contesta l’addebito, convoca e sente a difesa il dipendente, applica la sanzione o archivia il procedimento.

Il procedimento disciplinare continua anche nel caso di trasferimento del dipendente e nel caso di cessazione del rapporto di lavoro.

Una particolare disciplina è dettata per il raccordo tra procedimento penale e procedi-mento disciplinare, ferma l’autonomia dei due procedimenti.

Ripasso

Qual è la procedura che deve essere seguita per contestare l’addebito disciplinare e per ap-plicare la sanzione?

L’UPD ricevuta la segnalazione o acquista, comunque, la notizia dell’illecito, contesta per iscritto l’addebito al dipendente con immediatezza e comunque non oltre trenta giorni decor-renti dal ricevimento della predetta segnalazione; con lo stesso atto di contestazione o con separato atto, convoca il dipendente per il contraddittorio a sua difesa, con un preavviso di almeno venti giorni. Il dipendente può farsi assistere in tale sede o inviare una memoria scrit-ta o, in caso di grave e oggettivo impedimento, formulare, per una sola volscrit-ta, motivascrit-ta isscrit-tanza di rinvio, con proroga del termine per la conclusione del procedimento in misura corrispon-dente. L’UPD istruisce e conclude il procedimento, con l’atto di archiviazione o di irrogazione della sanzione, entro centoventi giorni dalla contestazione dell’addebito.

Qual è il rapporto tra procedimento disciplinare e procedimento penale?

Il procedimento disciplinare che abbia ad oggetto, in tutto o in parte, fatti in relazione ai quali procede l’autorità giudiziaria penale, è proseguito e concluso, anche in pendenza del procedimento penale. La sua sospensione è ammessa per le infrazioni per le quali è appli-cabile una sanzione superiore alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzio-ne per un periodo fino a dieci giorni, qualora l’ufficio per i procedimenti disciplinari abbia a trattare casi di particolare complessità o non disponga all’esito dell’istruttoria di elementi sufficienti a motivare l’irrogazione della sanzione, salva sempre la possibilità di adottare la sospensione o altri strumenti cautelari nei confronti del dipendente. Il procedimento disci-plinare sospeso può essere riattivato qualora l’amministrazione giunga in possesso di

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menti nuovi, sufficienti per concludere il procedimento, compreso un provvedimento giuri-sdizionale non definitivo.

Quanto al raccordo tra i due procedimenti, se il procedimento disciplinare ha condotto all’irrogazione di una sanzione, mentre quello penale termina con una sentenza irrevocabile di assoluzione perché il fatto addebitato al dipendente non sussiste o non costituisce ille-cito penale o non è stato commesso dal dipendente, l’UPD, ad istanza di parte, da proporsi entro il termine di decadenza di sei mesi dall’irrevocabilità della pronuncia penale, riapre il procedimento disciplinare, per modificarne o confermarne l’atto conclusivo in relazione all’esito del procedimento penale. Viceversa, se il procedimento disciplinare si è concluso con l’archiviazione e il successivo procedimento penale con una sentenza irrevocabile di condanna, l’UPD riapre il procedimento disciplinare per adeguare le determinazioni conclu-sive all’esito di quello penale. È altresì prevista la riapertura del procedimento disciplinare qualora dalla sentenza irrevocabile di condanna risulti che il fatto addebitabile al dipendente in sede disciplinare comporti la sanzione del licenziamento, mentre ne è stata applicata una diversa. In questi casi il procedimento disciplinare deve essere ripreso o riaperto, mediante rinnovo della contestazione dell’addebito, entro sessanta giorni dalla comunicazione della sentenza penale, da parte della cancelleria del giudice, all’amministrazione di appartenenza del lavoratore ovvero dal ricevimento dell’istanza di riapertura.

Riferimenti bibliografici

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Castiello C., Tenore V. (2018), Manuale di diritto sanitario, Giuffrè, Milano.