La raccomandazione CM/Rec(2016)3 del Consiglio D’Europa

A partire dal 2008, l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa sulla scia di quanto si stava verificando sotto l’egida delle Nazioni Unite, ha dato progressivamente avvio ad un piano di sviluppo in chiave regionale per l’integrazione delle norme sui diritti umani nelle pratiche commerciali. Non si è trattato del primo tentativo per l’Organizzazione; infatti, già nel 1976 sollecitata dai lavori dell’OCSE, l’Assemblea parlamentare aveva prodotto una Risoluzione sulle società multinazionali¹⁸⁹. Il testo si faceva promotore di una serie di raccomandazioni rivolte alle imprese, aventi ad oggetto il rispetto dei principi dell’organizzazione europea per la promozione dei diritti umani, da attuare in tutti i Paesi nei quali i soggetti economici esercitassero le proprie attività.

La risoluzione contiene due richiami specifici, rivolti al rispetto e alla promozione delle condizioni di lavoro per i lavoratori impiegati e ad una ulteriore e più marcata responsabilità per quelle imprese operanti nei Paesi in via di sviluppo. Già all’epoca il testo ha menzionato un invito alla trasparenza delle informazioni fornite e disposte mediante i rapporti OCSE, includendovi tutte le società satelliti.

Lo stesso documento esortava gli Stati membri a mettere in atto tutte le iniziative di implementazione alla luce dei principi OCSE nonché di cooperare per l’armonizzazione

189 Council of Europe, PACE Res. 639 (1976), 20 September 1976.

- 81 -

delle legislazioni, sostenendo l’iniziativa di una Carta sugli obblighi sociali delle stesse società¹⁹⁰.

Questa e rare altre iniziative, per lo più limitate a specifici settori di competenza, sono rimaste prevalentemente lettera morta fino alla proposta di raccomandazione al Comitato dei Ministri, con la quale si invitava l’organo ad intraprendere un’attività di ricerca finalizzata a migliorare il contributo delle imprese al rispetto e alla promozione dei diritti umani¹⁹¹. Dopo due anni di lavoro, per conto della Commissione delle questioni giuridiche e dei diritti umani è stato presentato un rapporto, accompagnato da un progetto di risoluzione e un testo di raccomandazione¹⁹².

Nel documento, il relatore Holger Haibach ha rilevato in chiave critica che l’idea di una protezione dei diritti umani su base esclusivamente statale fosse stata abbandonata facendo progressivamente spazio al concetto di una responsabilità inclusiva per le persone fisiche e giuridiche. Tra queste, in modo particolare le imprese, che si distinguerebbero per la rilevanza dei ruoli assunti, in modo particolare per alcuni aspetti peculiari che quasi ne eguagliano le funzioni statali¹⁹³.

In tale prospettiva, il rapporto finale ha assolto al proposito di valutare l’efficacia e la capacità degli strumenti internazionali e regionali di tutela dei diritti umani nonché, il ruolo che il Consiglio d'Europa potrebbe ambire a svolgere nello sviluppo della cooperazione tra i suoi Stati membri nel campo delle pratiche commerciali e salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui¹⁹⁴.

L’attività di indagine del relatore Haibach si è concentrata principalmente nell’analisi dell’impatto delle attività di impresa sui diritti umani al di fuori dello spazio europeo, citando parimenti casi nei quali le imprese transnazionali hanno provocato violazioni di diritti fondamentali ovvero si sono rese colpevoli di disastri ambientali, attraverso le proprie filiali o controllate.

190 Ibidem, par. 18.

191 Council of Europe, Proposal of Recommendation, Doc. 11673, 30 June 2008, Point 1 Online : http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-fr.asp?fileid=12021&lang=fr(marzo 2018). Un tentativo di regolamentazione precedente era stato fatto nel 1982 : Council of Europe, PACE Rapport, Information et consultation des travailleurs dans les entreprises transnationales et nationales à structures complexes, no. 4918, 25 May 1982.

192 Council of Europe,Committee on Legal Affairs and Human Rights, Rapporteur Haibach H., Doc.

12361, 27 September 2010.

193 Ibidem, par. 2.

194 Ibidem., Memorandum par.8.

- 82 -

Allo stesso modo, una parte rilevante del lavoro è dedicata alle presunte violazioni dei diritti fondamentali protetti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e causate da imprese nel territorio europeo. Particolare rilevanza è rivolta al diritto alla vita privata e familiare nell’epoca dell’informazione, alla libertà di espressione, alla prevenzione dell’inquinamento e dei danni ambientali e infine, la questione della progressiva privatizzazione di attività correlate a quelle funzioni tradizionalmente di competenza statale, quali i settori della sicurezza, della sanità, dell'istruzione e delle telecomunicazioni¹⁹⁵.

A fronte di una rassegna dei principali strumenti di regolamentazione della questione, il relatore si è dimostrato perplesso circa l’effettività delle misure prive di un meccanismo giudiziario per garantire che le imprese rispettino diritti umani, dimostrando tutta la debolezza di un sistema basato su disposizioni giuridiche non vincolanti e iniziative volontarie sulla responsabilità sociale delle imprese¹⁹⁶.

Nelle conclusioni particolarmente propositive del documento, il Consiglio d’Europa è designato nel ruolo di precursore per lo sviluppo di un nuovo quadro normativo, nella forma più ambiziosa di una Convenzione su Imprese e diritti umani condivisa tra i 47 Stati membri, ovvero di una raccomandazione del Comitato dei Ministri o l’elaborazione di Linee Guida in materia.

Il progetto è stato adottato dall’assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa che ha promosso e votato il 6 ottobre 2010 la risoluzione n. 1757 (2010)¹⁹⁷. Il testo formulato dall’Assemblea Parlamentare si rivolge direttamente alle imprese, invitando queste ultime al rispetto dei diritti umani e promuovendo l’adozione di Linee Guida per gli appalti e gli investimenti in fondi pubblici, con l’intento di introdurre un’interdizione per le aziende che violano i diritti umani. Ulteriori misure riguardano l'esortazione ad un applicazione estensiva degli standard ONU per le imprese nello spazio regionale europeo e la promozione delle norme sui diritti umani del Consiglio d'Europa, mediante:

l'integrazione di buone pratiche di condotta per la tutela dei diritti umani inerenti tutti i livelli di produzione aziendale; studi per valutare l'impatto sui diritti umani; partnership

195 Ibidem, parr.16-28.

196Ibidem, Chap.3.2, par.8.1.

197 Council of Europe, PACE Res. 1757 (2010), 6 October 2010. Online :

http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-fr.asp?fileid=17903&lang=fr.

- 83 -

con le istituzioni nazionali per i diritti umani, al fine di diffondere informazioni pertinenti al settore, valutare i progressi e identificare le potenziali problematiche.

Di rilevante importanza risulta l’invito a rafforzare la cooperazione tra gli Stati e gli altri organismi internazionali, in particolare con l'Unione europea, le Nazioni Unite, l'Organizzazione internazionale del lavoro e l'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici, con l'obiettivo di consolidare gli standard in materia di responsabilità delle imprese e la protezione dei diritti umani.

Nella stessa sede, l’Assemblea parlamentare ha adottato la raccomandazione n. 1936 (2010), con la quale ha sollecitato il Comitato dei ministri a preparare uno studio sulle responsabilità delle imprese nel campo dei diritti umani, tenendo conto in particolare della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, nonché delle decisioni del Comitato europeo dei diritti sociali¹⁹⁸. Ancora una volta, il lavoro commissionato ha incluso l’invito ad esaminare l’ipotesi dell’elaborazione uno strumento giuridico complementare. Le proposte hanno considerato la possibilità di una convenzione o di un protocollo aggiuntivo alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, tuttavia tale iniziativa è stata rigettata. In alternativa è stata considerata l’elaborazione di una raccomandazione sulla responsabilità delle imprese nel settore dei diritti umani con Linee Guida flessibili per le autorità nazionali, le imprese e le altre parti sociali; ovvero istituire un sistema di valutazione delle responsabilità sociali delle imprese, provvisto di uno schema di etichettatura del Consiglio d'Europa o di un altro organismo esterno, con lo scopo di consentire così ai consumatori di fare scelte informate. Un’altra strategia ha prospettato lo sviluppo di una cooperazione tra il Consiglio d'Europa e altre organizzazioni internazionali, in particolare l'OCSE, i suoi punti di contatto nazionali e l'Organizzazione internazionale del lavoro, con lo scopo di incoraggiare consolidamento di standard coerenti in materia di responsabilità delle imprese in materia di diritti umani¹⁹⁹.

Nel 2011, il Comitato dei Ministri ha dato incarico al proprio Comitato Direttivo dei Diritti Umani (CDDH) di condurre uno studio sulla fattibilità e il valore aggiunto di un

198 Council of Europe, PACE Res. 1936 (2010), 6 July 2011. Online:

http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17904&lang=en.

199 Ibidem, punti 2 e ss.

- 84 -

lavoro di impostazione di standard per le imprese e i diritti umani, messi a punto dal Consiglio d’Europa²⁰⁰.

Un primo studio preliminare è stato presentato nel giugno 2012 e uno successivo, sulla responsabilità sociale delle imprese nel campo dei diritti umani, nel novembre 2012. Il piano aveva esplorato vari settori specifici e tematiche, compresa la governance di Internet e il rafforzamento della protezione dei diritti sociali.

Si è trattato di un progetto importante che ha favorito lo sviluppo di standard di soft-law per supportare la futura implementazione dei Guiding Principles sull'elaborazione di un nuovo strumento legalmente vincolante, suggerendo anche che «una legislazione maggiormente armonizzata degli Stati membri del CdE in merito al principio della responsabilità civile e penale delle imprese potrebbe migliorare gli strumenti rimediali a disposizione delle vittime di violazioni dei diritti umani commesse da società private»²⁰¹. Nel gennaio 2013, il Comitato dei Ministri ha conferito un secondo mandato al CDDH per l’elaborazione di una dichiarazione politica a sostegno degli UNGP e uno strumento non vincolante, atto a colmare le lacune nella loro implementazione nello spazio europeo²⁰².

Per tale scopo è stato istituito un gruppo di esperti in diritti umani e impresa (CDDH-CORP), che ha avviato i propri lavori di consultazione e redazione nell'ottobre 2013.

L’attività del CDDH-CORP si è concentrata in un totale di sei meeting che hanno condotto all’adozione della dichiarazione sulla attuazione dei principi guida delle Nazioni Unite su imprese e diritti umani, votata dal Comitato dei Ministri il 16 aprile 2014²⁰³. Dal testo emerge il pieno sostegno alle Linee Guida ONU, riconosciute come il fondamento di un’intesa concordata a livello globale per una implementazione a livello europeo²⁰⁴. L’anno seguente a completamento del proprio mandato, il gruppo ha

200 Council of Europe, CM, 1127° meeting (22-24 November 2011), in CDDH(2012)R76, Addendum VII, par.1.

201 Council of Europe, CDDH(2012)12, 75° session, 21 June 2012; Council of Europe, CDDH(2012)R76 Addendum VII, 76° session, 30 November 2012.

202 Council of Europe, CM, Decision CM/Del/Dec(2013)1160, 1160a session, 30 January 2013.

203 Council of Europe, CDDH, Drafting Group on Human Rights and Business, CDDH‐

CORP(2013)R1, 13 October 2013.

204 Council of Europe, CM, Declaration of the Committee of Ministers on the UN Guiding Principles on business and human rights, 16 April 2014.

- 85 -

presentato il progetto di raccomandazione avente il precipuo scopo di stabilire i requisiti e i principi giuridici già esistenti nonché fornire ulteriori orientamenti.

Dopo esser stato approvato dal CDDH²⁰⁵, il testo proposto è stato trasmesso al Comitato dei Ministri, il quale il 2 marzo 2016 ha promulgato la Raccomandazione CM/Rec (2016)3 agli Stati membri sui diritti dell’uomo e le imprese²⁰⁶.

La raccomandazione mira a fornire agli Stati membri del Consiglio d'Europa orientamenti su come attuare i principi guida delle Nazioni Unite e colmare eventuali lacune a livello europeo nel processo di attuazione di ciò che è considerato «essenziale per assicurare il rispetto dei diritti dell’uomo nel quadro delle attività economiche»²⁰⁷. Rispetto ai tre pilastri costitutivi delle Linee Guida, il vero valore aggiunto del testo prodotto in seno al Consiglio d’Europa concerne la particolare importanza riservata al dovere di assicurare l'accesso ad un mezzo di ricorso per le vittime²⁰⁸.

Come i principi guida delle Nazioni Unite, la presente raccomandazione si applica a tutte le imprese, indipendentemente dalla propria dimensione, attività, localizzazione, proprietà e gestione. Sebbene non si tratti di uno strumento giuridicamente vincolante, il paragrafo 1 della stessa raccomandazione invita i governi degli Stati membri a garantire che la propria legislazione nazionale e la prassi siano conformi ai principi sanciti. Al paragrafo 3 della Raccomandazione, è fatto invito agli Stati membri di condividere tra loro esempi di buone prassi e dei piani di azione nazionale elaborati.

Nel documento sono contenuti molteplici riferimenti al criterio della domiciliazione inerente alla legittimità della giurisdizione per le imprese commerciali riconducibili agli Stati membri del Consiglio d'Europa. Dai lavori dei negoziati è emerso che al termine

"giurisdizione" è applicata la stessa interpretazione di cui all’art.1 della Convenzione europea sui diritti dell'uomo, come applicato e interpretato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. Inoltre, il termine "domiciliato" dovrebbe essere inteso così come ai sensi dei regolamenti UE Bruxelles I (n. 1215/2012) e Roma II (n. 864/2007) che ne determinano la nozione come sede legale dell'impresa, dell’Amministrazione centrale, ovvero del luogo di attività principale.

205 Council of Europe, CDDH(2015)R84Addendum II, 84° meeting, 7-11 December 2015.

206 Council of Europe, CM, Recommendation CM/Rec(2016)3 of the Committee of Ministers to member States on human rights and business, 2 March 2016.

207 Ibidem, Preambolo.

208 Council of Europe, CDDH-CORP (2013) R1, par. 12.

- 86 -

Per quanto riguarda il dovere degli Stati di proteggere i diritti umani, la Raccomandazione ha cercato di fornire indicazioni su come tale obbligo si relaziona al contesto europeo.

La Convenzione europea dei diritti dell'uomo, con il contributo ermeneutico della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, insieme alla Carta sociale europea e alle conclusioni e delle decisioni del Comitato europeo dei diritti sociali, sono di particolare importanza in questo senso. Tali misure costituiscono oggetto di specifica elaborazione nella parte II dell'appendice della raccomandazione.

La Raccomandazione del Consiglio d'Europa sui diritti umani e le imprese riconosce

«che le imprese hanno la responsabilità di rispettare i diritti umani», ribadendo che

«l'effettiva attuazione delle Linee Guida, da parte sia degli Stati che delle imprese, è essenziale per garantire il rispetto dei diritti umani nel contesto imprenditoriale»²⁰⁹. L'articolo 15 comma b dello statuto del Consiglio d’Europa istituisce il potere di emettere raccomandazioni del Comitato dei Ministri dirette ai governi Stati membri, ma non a entità private. Alla luce di ciò, il documento formula delle raccomandazioni inerenti alle misure che ciascuno Stato membro del Consiglio può adottare per promuovere la responsabilità aziendale nel rispetto dei diritti umani. Le disposizioni contenute nella parte III dell'appendice della raccomandazione, incoraggiano iniziative statali volte a promuovere il principio di due diligence in materia di diritti umani, per le imprese domiciliate all’interno della giurisdizione di uno Stato membro, o a cui sono riconducibili le attività sostanziali. In particolare, le valutazioni dell'impatto sui diritti umani, specifiche per tipo, natura e dimensione di impresa e promuovere una corporate reporting sugli impatti in materia di diritti umani e sulle misure di due diligence previste²¹⁰.

Come anticipato, particolare enfasi è riconosciuta alla questione dell’accesso ai mezzi di ricorso. In ragione di ciò, nel testo si forniscono agli Stati membri orientamenti sull'attuazione dei Principi Guida delle Nazioni Unite, specificamente adattati al contesto europeo.

La dichiarazione annessa alla raccomandazione ne interpreta i contenuti e le modalità di implementazione dei principi in essa sanciti, prevalentemente in capo alla responsabilità di ciascuno Stato.

209 CM, Recommendation CM/Rec(2016)3, op. cit., Preambolo, parr.5 e 8; vedi anche la nota esplicativa, par. 34.

210 Ibidem, Appendice, par.20.

- 87 -

Una delle misure principali in merito è rappresentata dall’invito a incrementare lo sviluppo di National Action Plans e a condividere le best practises. L’intento specifico delle misure politiche proposte è quello di prevenire, mitigare e porre rimedio agli impatti negativi, attuali e potenziali sui diritti umani, identificando un insieme di misure obbligatorie e volontarie, internazionali e nazionali. Sull’argomento, nel corso dei lavori, lo stesso comitato CDDH-CORP aveva sviluppato una "Guida sui piani d'azione nazionali per le imprese e i diritti umani”, nella quale identificava un processo in cinque fasi per lo sviluppo di piani d'azione nazionali individuabili: nell’avvio, valutazione e consultazione, la redazione di piani d'azione nazionali iniziali, la loro implementazione e l’aggiornamento²¹¹.

Stando alla raccomandazione, il dovere di proteggere i diritti umani in capo agli Stati implica il diritto di accesso alle informazioni sui diritti umani esistenti nel contesto della responsabilità aziendale a chiunque «nell'ambito della loro giurisdizione». Le vittime di violazioni dei diritti umani delle imprese devono avere accesso alle notizie sui procedimenti giudiziari e amministrativi pertinenti, in una lingua che possono comprendere. L'espressione «in una lingua che possono comprendere» è quindi una formulazione comunemente usata nei trattati del Consiglio d'Europa, che è intesa a non richiedere alcuna lingua possibile, ma piuttosto «le lingue più usate nel Paese»²¹².

Inoltre, sembrerebbe opportuno introdurre requisiti per i quali gli Stati hanno obblighi derivanti da trattati internazionali per garantire la responsabilità aziendale per determinati reati e un corrispondente obbligo di introdurre a livello nazionale «le misure necessarie a garantire che una persona giuridica possa essere ritenuta responsabile laddove la mancanza di supervisione o controllo ha reso possibile la commissione di un reato [...] a beneficio di quella persona giuridica da una persona fisica che agisce sotto la sua autorit໲¹³. L'introduzione di un requisito può anche essere appropriata quando la natura e il contesto di un'impresa si riferiscono a settori con particolari rischi per i diritti umani, casi in cui gli impatti dei diritti umani delle attività commerciali possono essere

211 Council of Europe, CDDH-CORP, Meeting Report, 29 February 2015, p.2.

212 Council of Europe, CM/Rec(2016)3, par.14.

213 Council of Europe, CM/Rec(2016)3 , parr. 44 e ss.

- 88 -

gravi, laddove le imprese operano in conflitti o aree ad alto rischio o altri contesti che comportano rischi significativi per i diritti umani.

Per le imprese commerciali domiciliate fuori dall'Europa che svolgono attività sostanziali nell'ambito di una giurisdizione dello Stato membro del Consiglio d'Europa, qualsiasi requisito dovrebbe applicarsi solo a tali attività (paragrafo 20.2). La Raccomandazione non cerca di definire la due diligence dei diritti umani, né specifica se, nel caso in cui gli Stati membri adottino misure legislative per esigere la dovuta diligenza dei diritti umani in determinate circostanze, tali misure dovrebbero essere specificamente sviluppate o integrate nel diritto societario o civile. Diversi Stati membri del Consiglio d'Europa che hanno già adottato piani d'azione nazionali hanno riferito di misure volte ad agevolare l'accesso alle informazioni da parte delle imprese in materia di due diligence dei diritti umani, oltre a fornire ulteriori orientamenti attraverso controlli dei rischi, toolkit o informazioni speciali sui mercati di esportazione rilevanti.

Nell’ambito dell’implementazione relativa al terzo pilastro del framework, la raccomandazione esorta gli Stati all’attuazione di misure legislative per le imprese riconducibili alla propria giurisdizione. Nello specifico invita le autorità nazionali a stabilire una responsabilità, sia essa civile quanto penale, per le violazioni di diritti umani ascrivili alle attività di imprese e incoraggia le autorità, a prospettare la possibilità di un ampliamento delle giurisdizioni dei propri tribunali in materia. Ulteriore input era rivolto all’attuazione di ricorsi amministrativi pertinenti, come anche meccanismi non giudiziari capaci di offrire riparazione alle vittime.

Una protezione rinforzata è infine consacrata nel testo a favore dei gruppi cd. vulnerabili, rinviando ai testi specifici esistenti in materia.

Il sistema della raccomandazione del Consiglio d’Europa lascia un ampio margine di apprezzamento agli Stati permettendo l’adozione di misure nazionali specifiche, nonché lo sviluppo dei propri piani di azione nazionale. Altresì il testo individua la competenza del Consiglio d’Europa al fine di creare e gestire un sistema di informazioni condiviso e di predisporre nell’arco di 5 anni dalla sua approvazione un meccanismo di riesame per effettività del documento.

Nel corso della sessione autunnale dell’assemblea parlamentaria del Consiglio d’Europa (ottobre 2017) è stata approvata una mozione “Human rights and business – what follow-up to Committee of Ministers Recommendation CM/Rec (2016)3?” che ha

- 89 -

portato all’individuazione di un relatore che lavorerà sull’argomento, con termine di mandato fissato al 2019.

5.REGOLAMENTAZIONE E PIANI DI AZIONE NAZIONALE: SITUAZIONE