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In sede di discussione, i lavori hanno evidenziato un testo che da un lato non era riuscito a identificare chiaramente le differenze tra gli obblighi statali e quelli delle imprese, conducendo al rischio di una diluizione di responsabilità statale e un indebolimento della sovranità; dall’ altro presentava limiti di vincolatività, oltre che di inefficacia, rispetto alla mancanza di un meccanismo di controllo119.
Negandone ogni efficacia giuridica, il progetto è stato rigettato dalla Commissione per i diritti umani delle Nazioni Unite, ciononostante quest’ultima ne ha riconosciuto il contributo iscrivendo la questione della responsabilità delle imprese in materia di diritti umani nell’agenda prioritaria dei lavori ONU120.
Di fatto, sebbene non adottato, il testo del progetto di norme è stato presentato alla sessantunesima sessione dell’Assemblea Generale della Commissione dei diritti umani, dando luogo alla risoluzione 2005/69 e preannunciando così la nomina di un rappresentante speciale delle Nazioni Unite per i diritti umani e le società transazionali, con il conferimento dell’incarico al Professor John Ruggie.
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Nella risoluzione che ne ha istituito il mandato, è fatta richiesta al rappresentante speciale di «identificare», «chiarire», «ricercare» e «compilare la raccolta e sviluppare i contenuti»122.
Il progetto Ruggie ha preso immediatamente le distanze dalla volontà di estendere alle imprese, in applicazione del diritto internazionale, la stessa serie di obblighi in materia di diritti umani assunti dagli Stati. La proposta del rappresentante speciale ha ambito piuttosto all’elaborazione di un sistema fondato su piani di responsabilità distinte e parallele123.
Nella comunicazione preliminare del 2007, è stata presentata la struttura del rapporto che ne ha preannunciato gli elementi e dunque, i pilastri costitutivi124. In questi si è individuata la natura di uno strumento giuridico non vincolante, fondato sul principio dell’autoregolamentazione che dispone un obbligo di protezione da parte degli Stati e una responsabilità sociale e di trasparenza delle imprese per i crimini internazionali e altre violazioni dei diritti umani.
Nel 2008, al raggiungimento dei primi tre anni di mandato, come definiti dallo stesso Ruggie, dedicati principalmente ad un lavoro di «identificazione e di chiarimento» della problematica, il rappresentante speciale ha presentato un primo rapporto preliminare125. Quest’ultimo contenente la presentazione del sintagma “proteggere, rispettare, rimediare”, meglio conosciuto come il Framework ha rappresentato la chiave interpretativa del nuovo modello di responsabilità, predisposto nelle future Guidelines.
Il rapporto presentato dal rappresentante speciale ha delineato la configurazione di un modello di responsabilità «differenziate ma complementari» di cui sono titolari gli Stati e le società transnazionali, ciascuno destinatario di specifici obblighi rispetto al proprio operato126. Richiamando il modello triadico, tali obblighi sono enunciati in un dovere
122 Human Rights Council, UN Doc. A/HRC/60/25, 1 March 2006.
123 Ibidem. Come indicato nel preambolo, ai principi generali: «Nessuno di questi principi dovrebbe esser letto come creatore di nuovi obblighi di diritto internazionale, limitando o minando gli obblighi giuridici che uno Stato può avere riguardo il diritto internazionale e i diritti umani».
124 Human Rights Council, UN Doc. A/HRC/4/25, 2007. All’epoca il documento rinviava ad un lavoro successivo ed ulteriore la «valutazione strategica delle principali misure giuridiche e strumenti d’intervento adottabili dagli Stati ed altri attori sociali».
125 Human Rights Council, Protect, Respect and Remedy: A Framework for Business and Human Rights, UN Doc. A/HRC/8/5, 7 April 2008; V. Ruggie J.G., Just Business, op.cit., p. xiviii.
126 Ibidem, par.9.
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degli Stati di rispettare, proteggere e realizzare un sistema di tutela contro le violazioni dei diritti umani; nel dovere di responsabilità delle imprese di rispettare i diritti umani ed infine, nella necessità di offrire vie di ricorso effettive per le vittime.
Ognuna di queste misure e strumenti costituiscono la componente essenziale di un sistema interdipendente, complementare e dinamico finalizzato al perseguimento di un progresso “sostenibile”.
Il primo pilastro dei principi Ruggie sottolinea fin da subito che alla luce del diritto internazionale gli Stati sono i principali titolari di doveri in materia di diritti umani. È loro obbligo (non secondaria è la considerazione sull’utilizzo dell’espressione verbale Must che viene utilizzata in tal proposito) di rispettare e realizzare i diritti umani, proteggendoli dagli abusi, compresi quelli commessi dalle multinazionali. Tale responsabilità richiede per gli Stati un obbligo di emanare, rilevare e far rispettare la legislazione sui diritti umani, con il precipuo scopo di promuovere il rispetto per i diritti umani da parte dei partner commerciali. Trattasi di uno standard di condotta, non di risultato, implicante, secondo lo specifico linguaggio dei diritti umani, un obbligo negativo di astensione dal violare diritti umani sotto la propria giurisdizione (rispettare) e assicurare il godimento ovvero la realizzazione di tali diritti (ensure).
Il secondo pilastro enuncia per le imprese, l’attuazione di un obbligo negativo di due diligence, consistente della responsabilità di prevenire ed evitare gli impatti negativi delle loro attività potenzialmente lesive di diritti umani127. Suddetta previsione costituisce uno standard globale di esecuzione che esiste indipendentemente dalle capacità di prestazione dell’autorità statale in questione e comunque si colloca al di sopra della conformità con la legge nazionale128.
Come specificato dallo stesso Ruggie, con il termine impresa si intende l’intero gruppo societario/industriale, a prescindere da come esso è strutturato e che vanti il cd. status di business partner129.
127 Human Rights Council, Report of the Special Representative of the Secretary-General on the issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises, John Ruggie, UN Doc A/HRC/17/31, 21 March 2011, par. 13. Lett.: «Avoid causing or contributing to adverse human rights impacts … and address such impacts when they occur ’ and to ‘ seek to prevent or mitigate adverse human rights impacts that are directly linked to their operations, products or services by their business relationships».
128 Ibidem, Guiding Principle n.11.
129 Ruggie, op.cit., p.98.
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Se dunque gli Stati sono responsabili di doveri globali da rispettare, proteggere e rimediare in materia di diritti umani, le società sono responsabili di assicurarne il rispetto non abusando dei diritti umani altrui130.
Il terzo pilastro del Rapporto Ruggie riconosce l'importanza dell’accesso ad uno strumento di rimedio efficace per le vittime colpite da violazioni dei diritti umani, identificando le responsabilità per gli Stati quanto per le imprese. Per i primi, detta previsione sussiste nell’assicurare un'efficacia giudiziaria ai meccanismi di reclamo, nonché garantire l'accesso a quelli non giudiziari, oltre che ai tipici compiti di investigare, punire e risarcire quanto sotto la propria giurisdizione. Per le imprese, l’obbligo consiste nell’assicurare il proprio impegno nel parteciparvi e garantire la previsione di procedure volontarie di risoluzione delle controversie.
Il Consiglio ha approvato il lavoro presentato dal rappresentante speciale, rinnovandone il mandato per i successivi tre anni, con l’invito a sviluppare ulteriormente tale paradigma affinché diventasse operativo, capace cioè di formulare regole concrete e fornendo una guida pratica per la loro implementazione. Altresì, in quella sede è stato stabilito che le raccomandazioni ulteriormente prodotte avrebbero assunto la formulazione di Principi guida131.
L'approccio metodologico applicato dal relatore speciale è stato quello di optare per un sistema di multi-stakeholder ampio e trasparente. Per quanto ne concerne il contenuto, piuttosto di disporre principi de lege ferenda, l’indole autoregolamentare del testo ha ribadito gli obblighi degli Stati, classicamente intesi in base alle norme sui diritti umani e rimodulati in un quadro di governo societario volontario132, applicando quello che lo stesso Ruggie ha definito pragmatismo di principio133.
Così facendo, nel marzo 2011 John Ruggie ha presentato i suoi 31 “Principi guida per le imprese e i diritti umani: implementazione del quadro delle Nazioni Unite per la protezione, il rispetto e il rimedio", accompagnati da un commentario. Il Consiglio dei
130 Wouters J., Chané A., Multinational Corporations in International Law, Leuven Centre for Global Governance Studies, Working paper, 2013, p.18.
131 Ibidem, par.39.
132 Cata Backer L., On the Evolution of the United Nations Protect-Respect-Remedy Project, 9 Santa Clara Journal of International Law (2011), pp. 37-80.
133 Report of the Special Representative of the Secretary-General on the issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises, John Ruggie, op. cit., par. 4 ff.
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diritti umani delle Nazioni Unite Principi ha proceduto alla loro approvazione nel giugno 2011134.
Questa volta, il compito del rappresentante speciale ha richiesto un lavoro maggiormente prescrittivo rispetto a quanto fatto nel 2008 e capace di fornire elementi ulteriori, in grado di disciplinare ciascuna specifica tematica.
Rispetto al dovere di proteggere in capo agli Stati, un insieme di misure regolatorie e politiche inducono all’implementazione di politiche interne più stringenti e capaci di richiedere alle imprese l’esercizio effettivo di una Human Rights diligence135.
I principi sollecitano le autorità statali ad agire nel proprio sistema normativo, rinforzando le leggi esistenti ovvero creandone delle nuove, volte ad assicurare il pieno rispetto dei diritti umani da parte delle imprese. Tale vincolo di adempimento è esteso a tutti gli organi statali che eseguono pratiche commerciali.
La Guidelines 9 è destinata nello specifico ai Paesi cd. ospiti di accordi di investimento internazionali, siano essi bilaterali o plurilaterali e risponde alla funzione di dissuadere le autorità statali dal sottoscrivere accordi che possano limitare il proprio potere legislativo e politico, incluso quello in materia di diritti umani. La disposizione di arricchisce ulteriormente se letta alla luce dei principi guida 2 e 3, nei quali si esortano gli Stati ad adottare delle misure giurisdizionali a livello domestico di Human Rights Risks (in particolare di carattere extra territoriale).
Misure specifiche sono poi suggerite per le imprese statali (Guidelines 4-5) e quelle localizzate in zone di conflitto (Guidelines 7).
Quattordici delle trentuno raccomandazioni incluse nel progetto sono dedicate alle imprese. Attraverso queste disposizioni la responsabilità di rispettare in capo agli operatori economici si realizza mediante: un impegno politico delle imprese volto a perseguire una responsabilità di diritti umani, l’assunzione della due diligence e di strumenti rimediali adeguati a consentire il risanamento di qualsiasi violazione causata o alla quale si è contribuito.
L’acceso alla giustizia è promosso mediante il tentativo di rimuovere quegli ostacoli che sono particolarmente problematici nel settore del business& human rights. In particolare, è
134 Human Rights Council, Human rights and transnational corporations and other business enterprises, UN Doc. A/HRC/RES/17/4, 16 June 2011.
135 Ibidem, pp. 9-10.
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sottolineata l’ipotesi del diniego di giustizia nello Stato ospite e l’impossibilità di ricorrere presso lo Stato della casa madre (Guidelines 26) per mancanza di giurisdizione. Sebbene in merito a quest’ultimo punto non vi fosse un consenso omogeneo da parte degli Stati, in una nota di follow up, separata dal progetto, lo stesso Ruggie suggerì al Consiglio di
«considerare la possibilità di un processo di redazione intergovernamentale, concernente un nuovo strumento internazionale vincolante» che stabilisse chiaramente
«l’applicabilità per le imprese di standard internazionali che proibiscono gravi abusi di diritti umani, potenzialmente conciliabili con il livello di crimini internazionali» e, ancora più importante, che disponesse di giurisdizione in tali contesti136.
Auspicando che il prodotto del proprio mandato fosse solo “the end of the beginning”, il risultato presentato dal relatore speciale ha diviso le opinioni in materia.
I sostenitori ne hanno apprezzato il processo consultativo aperto, nonché la chiara demarcazione tra obblighi statali e responsabilità aziendali137. Tra questi in particolare, il mondo del business, contrario alle Draft Norms del 2003 e costantemente critico in merito all'imposizione di obblighi in materia di diritti umani, ha accolto con favore i Principi guida, sebbene uno studio del 2013 di Aaronson e Higham ne ha mostrato lo scarso impatto sulle pratiche aziendali138.
Altrettanto positivi rispetto all’iniziativa, i governi nazionali che hanno dato il via ad una serie di misure a livello nazionale e regionale per l’attuazione dei principi guida che si sono realizzati principalmente nell’ istituzione dei National Action Plans.
Posizioni critiche invece quelle espresse dalle ONG che hanno lamentato un approccio dei principi guida piuttosto «regressivo», contraddistinto da responsabilità non
136 UNMandate of the Special Representative of the Secretary-General (SRSG) on the Issue of Human Rights and Transnational Corporations and other Business Enterprises, Recommendations on follow-up to the mandate, 11 February 2011. Disponibile online:
https://business-humanrights.org/sites/default/files/media/documents/ruggie/ruggie-special-mandate-follow-up-11-feb-2011.pdf; Si veda anche : Ruggie, op. cit., p. 108.
137Wouters J., Chané A., op.cit., p.13. Per ulteriori commenti: Wouters J., Hachez N., Business and Human Rights in EU External Relations. Making the EU a Leader at Home and Internationally, Study for the European Parliament, Directorate General for External Policies of the Union, Directorate Policy Department, EXPO/B/DROI/2009/2, PE407.014, 2009, par. 29 ff,
Online:www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200904/20090430ATT54804/20090430A TT54804EN.pdf.
138 Aaronson S.A., Higham I., Re-righting Business: John Ruggie and the Struggle to Develop International Human Rights Standards for Transnational Firms, Human Rights Quarterly, 35/2013, pp. 333-336 .
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vincolanti, oltre alla mancanza di un quadro normativo chiaro e incapace di assurgere a marcatore di riferimento, rispetto al quale le performance delle imprese possano essere misurate e valutate in termini di rispetto dei diritti umani139.
A parere di chi scrive, il Protect, Respect and Remedy Framework insieme ai Principi Guida hanno avuto il merito di stabilire una piattaforma normativa globale comune, correlata da indicazioni autoritative come base utile e finalizzata ad una ulteriore progressione della disciplina sul lungo termine.
3.3IL NUOVO OPEN ENDED INTERGOVERNMENTAL WORKING GROUP E IL PROGETTO “ZERO DRAFT”
A seguito della proclamazione dei Principi guida e la conclusione del mandato del rappresentante speciale, con la risoluzione 17/04il Consiglio dei diritti umani ha stabilito di proseguire nell’iniziativa di implementazione della tematica. A tale scopo è stato istituito un gruppo interregionale di esperti per promuovere la diffusione e l'attuazione dei Principi guida, sostenendo le iniziative statali e favorendo gli sforzi delle imprese.
Inoltre, al fine di rafforzare il dialogo e la cooperazione è stata promossa l’iniziativa di un forum annuale sulle imprese e i diritti umani. Il Forum, ospitato ogni anno sotto l’egida del Commissario per i diritti umani, ha l’obiettivo di riunire i rappresentanti dei governi, aziende e organizzazioni della società civile di tutto il mondo, discutendo le problematiche più attuali e le sfide nella realizzazione dei principi guida140.
Il gruppo di esperti è composto da cinque membri indipendenti, nominati dallo stesso Consiglio per un periodo di tre anni, aventi lo specifico mandato di promuovere l’applicazione ovvero la diffusione efficace e globale dei principi guida, nonché di
139 FIDH, Joint Civil Society Statement on the draft Guiding Principles on Business and Human Rights, January 2011. Online: https://www.fidh.org/IMG/pdf/Joint_CSO_Statement_on_GPs.pdf.
140 OHCHR, United Nations Forum on Business and Human Rights, www.ohchr.org/EN/Issues/Business/Forum/Pages/ForumonBusinessandHumanRights.aspx.
Inoltre, si sottolineano le iniziative di Forum regionali su imprese e diritti umani, sotto la direzione dello stesso Gruppo al fine di favorire e promuovere la consapevolezza e l’implementazione della problematica. In particolare, il primo è stato il Forum latino-americano (Medellin, 28-30 agosto 2013); il Forum africano (Addis Ababa, 16-18 settembre 2014); infine, il Forum asiatico (Doha, 19-20 aprile 2016).
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favorire e condividere le buone pratiche. L’incarico del gruppo è stato rinnovato nel 2014141 e ancora successivamente nel 2017, per un ulteriore triennio142.
All’intenso attivismo politico delle istituzioni Onu ha fatto seguito un ulteriore tentativo di regolamentare la materia. Nel giugno del 2014 il Consiglio dei diritti umani ha adottato la risoluzione 26/09, decidendo così d’istituire un Open endend Intergovernmental Working Group specifico per la tematica relativa a Impresa&diritti umani (IGWG).
L’incarico del gruppo è quello di elaborare uno strumento di diritto internazionale giuridicamente vincolante, al fine di disciplinare le attività delle imprese transnazionali nella comunità internazionale.
Il mandato del nuovo gruppo non ha mancato di fare espressamente rinvio e riferimento ai lavori compiuti dalla Commissione dei diritti umani sulla questione della responsabilità delle società transnazionali e delle altre imprese, compresi i lavori del rappresentante speciale e le Linee Guida143.
È interessante analizzare il supporto manifestato dagli Stati a questa risoluzione, nata ad iniziativa dell’Equador e del Sud Africa e votata con una sola maggioranza di 20 voti contro 14 e ben 13 astenuti.
La parte maggioritaria ha ottenuto il sostegno da parte dei paesi africani (Africa del Sud, Algeria, Benin, Burkina Faso, Congo, Costa d’Avorio, Etiopia, Filippine, Kenya, Marocco, Namibia) Cina, Cuba, Federazione Russa, India, Indonesia, Kazakistan, Pakistan, Venezuela e Vietnam. Sullo schieramento contrario i Paesi europei occidentali (Germania, Austria, Estonia, Francia, Irlanda, Italia, Regno Unito di Gran Bretagna e di Irlanda del Nord), gli Stati Uniti d’America, ex-Repubblica Jugoslava di Macedonia, Montenegro, Repubblica Ceca, Romania, il Giappone e la Corea del Sud.
La principale argomentazione delle delegazioni contrarie all’iniziativa ha insistito nella salvaguardia del successo costituito dai Principi guida, la cui attuazione sarebbe stata minacciata dalla riapertura di un nuovo tavolo di lavori su uno strumento vincolante;
sottolineando inoltre, il pericolo di inadeguatezza di un approccio a "taglia unica" alla
141 Human Rights Council, UN Doc. A/HRC/RES/26/22, HRC 27 April 2014.
142 Human Rights Council, UN Doc. A/HRC/RES/35/7, HRC 22 June 2017.
143 Human Rights Council, UN Doc. A/HRC/RES/26/9, 14 July 2014.
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questione che non tenesse in considerazione i contesti economico-commerciali specifici di ciascuno Stato144.
Nel rispetto del mandato conferitogli, l'IGWG ha dato inizio ai propri lavori nel 2015.
Le prime due sessioni sono state caratterizzate da una vasta ed eterogenea partecipazione che ha visto protagonisti gli Stati, le organizzazioni intergovernative, i rappresentanti del mondo delle imprese e le ONG, impegnati a confrontarsi sulla forma e il contenuto del documento finale145. Questi due incontri preliminari hanno permesso un avvio dei tavoli di discussione sugli aspetti chiave del futuro strumento di accordo, consentendo a ciascuna delle parti di manifestare il proprio orientamento rispetto alla problematica146. In tale contesto, un primo tema di dibattito tra le parti ha avuto ad oggetto l’individuazione dei destinatari del documento: applicabile, stando alla versione provvisoria del testo, solo a quelle attività d’impresa che presentano l‘elemento della transnazionalità. Va da sé la considerazione secondo la quale, le disposizioni non si renderebbero dunque applicabili alle imprese nazionali.
Le altre tematiche che hanno costituito gli elementi di un confronto preliminare tra gli Stati hanno riguardato rispettivamente: il campo d’applicazione dello strumento e la nozione attribuibile ad una società transnazionale; il catalogo dei diritti umani contenuti nello strumento e rilevanti per le attività produttive o commerciali delle imprese;
l’individuazione degli obblighi statali per assicurare il rispetto dei diritti umani, compresi quelli di natura extraterritoriale; il concetto di responsabilità giuridica per le imprese e i meccanismi nazionali di ricorso.
Nel corso della terza sessione svoltasi dal 23 al 27 ottobre 2017, i rappresentanti delle Alte Parti contraenti hanno discusso gli elementi da inserire nella bozza di strumento giuridicamente vincolante sulle imprese transnazionali e altre in materia di diritti umani.
Sulla base delle discussioni condotte e dei precedenti incontri di preparazione, la
144 Human Rights Council, Action on the Resolution on the Elaboration of an International Legally Binding Instrument on Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Respect to Human Rights, Press Release, 26 June 2014. Online:
www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=14785&LangID=E.
145 I lavori svolti nel corso delle prime due sessioni del gruppo hanno avuto una funzione di orientamento. Le riunioni sono state principalmente dedicate «a condurre deliberazioni costruttive sul contenuto, la portata, la natura e la forma del futuro strumento internazionale», le quali saranno poi alla base per preparare il progetto di uno strumento giuridicamente vincolante.
146 Human Rights Council, UN Doc. A/HRC/31/50 (1st Session), 6-10 July 2015.
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presidenza del gruppo ha presentato una Zero Draft, oggetto di discussione nel corso del quarto meeting di preparazione (Ginevra, 15-19 ottobre 2018)147.
La struttura del progetto ha subito una notevole trasformazione, soprattutto a seguito delle discussioni del terzo meeting del gruppo. Il nuovo testo si presenta incentrato prioritariamente sugli elementi della prevenzione e della garanzia rimediale, enfatizzando allo stesso tempo il ruolo e controllo statale sulla sua attuazione.
La Zero Draft è costituita da un preambolo contenente i principi generali sui quali il testo è fondato, per poi illustrarne lo scopo e gli obiettivi.
Peculiare, per l’ampiezza di contenuti, è la nozione di vittima che si estende garantendo il diritto d’azione anche alle persone che sono in rapporto diretto con chi ha sofferto il danno. Inoltre, per quanto riguarda il requisito oggettivo relativo alla violazione, si specifica che questo comprende i danni, tra cui lesioni fisiche o mentali, sofferenza emotiva, perdita economica o danno sostanziale dei diritti umani riconosciuti;
includendo espressamente anche le lesioni derivanti dai diritti ambientali.
Secondo un approccio classico del diritto internazionale, il trattato sarà attuato e eseguito dagli Stati. Le imprese transnazionali saranno tenute a esercitare la due diligence in materia di diritti umani e ad offrire alle vittime l'accesso a rimedi giudiziari, mediante leggi di implementazione nazionale delle disposizioni contenute nel trattato.
Il dovere di due diligence, così come teorizzato, include: il monitoraggio e la prevenzione dell'impatto negativo dei diritti umani delle proprie attività, esteso alle imprese sussidiarie e controllate; l’identificazione e valutazione delle violazioni effettive o potenziali;
l’assicurare l’accesso ad un’informazione periodica concernente i diritti umani e ambientali; condurre valutazioni dell'impatto pre- e post-ambientale e dei diritti umani, integrandone i risultati nelle operazioni aziendali; svolgere «consultazioni significative»
con gruppi potenzialmente interessati, quali come donne, bambini, persone con disabilità, popolazioni indigene, migranti, rifugiati e sfollati interni148.
Per assicurare uno strumento di riparazione alle violazioni dei diritti umani, è fatta richiesta sia agli Stati d’origine che a quelli ospitanti «attività commerciali di carattere
147 Human Rights Council, Report on the third session of the open-ended intergovernmental working group on transnational corporations and other business enterprises with respect to human rights, A/HRC/37/67, 24 January 2018. Nel rapporto sono menzionati oltre 200 riunioni bilaterali e multilaterali, ai quali sono stati integrati i contributi scritti sottoposti al gruppo di lavoro.
148 Ibidem, art.9.