6. Il ruolo della CRI oggi: dal quadro normativo alle linee d’azione
6.5. La strategia 2020: le attività istituzionali della CR
Le attività istituzionali della CRI, al pari di quelle di tutte le altre Società Nazionali di Croce Rossa, sono basate sulla cosiddetta “Strategia 2020”, una sorta di piano d’azione globale elaborato dalla FICR, che «sin- tetizza le politiche e le strategie precedenti, presentando concetti chiave aggiornati che orientino le Società Nazionali di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa nella definizione della loro missione e nella formulazione di piani strategici, per rispondere ai bisogni ed affrontare le specifiche vulnerabilità che le riguardano»177.
Questa “Strategia” è stata elaborata nel 2010, «si basa sui risultati ottenuti dalla strategia 2010 e si fonda sugli Statuti della federazione Internazionale e le politiche stabilite dalla sua Assemblea Generale». Natural- mente, in virtù della struttura della FICR, basata sulla democrazia interna e sull’eguale rappresentatività delle singole Società Nazionali, essa «È stata elaborata a seguito di un ampio processo di consultazione interno al Movimento e con i nostri partner esterni», ed inoltre nella sua interpretazione ed applicazione sono consentiti alle singole Società Nazionali alcuni margini di autonomia.
Nello specifico, ciò ha portato la CRI ad elaborare nel 2011 una sua specifica strategia, compendiata in un documento ufficiale intitolato Obiettivi strategici 2020, che è stato poi aggiornato il 23 settembre 2016, come risulta dalla dicitura posta nell’intestazione di ogni pagina178
. Nel presente paragrafo si prenderanno dunque in considerazione dapprima la suddetta “Strategia”, e successivamente gli Obiettivi strategici 2020.
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Cfr. https://www.cri.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/294 (ultimo accesso: 01/12/2017).
177
https://www.cri.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/4129 (ultimo accesso: 03/12/2017).
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6.5.1. La “Strategia 2020” della FICR
Un primo significativo passaggio del documento ufficiale Strategia 2020. Salvare vite cambiare mentali- tà, come compendia la “Strategia 2020”, riguarda la questione delicata dei partner con i quali svolgere attivi- tà umanitaria. In proposito il documento esprime la volontà di ricerca di un difficile equilibrio, affermando che «Come membri del movimento Internazionale della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa, e guidati dai suoi Statuti, cooperiamo con i poteri pubblici, e con altre organizzazioni, in conformità con i Principi Fon- damentali, senza compromettere i nostri emblemi né l’indipendenza, l’imparzialità e la neutralità che essi rappresentano»179.
L’intento è dunque di realizzare una sinergia sia con gli Stati, sia con le ONG che operano sui loro territo- ri, a livello nazionale ed internazionale: è un intento lodevole, ma difficile da perseguire in entrambe le dire- zioni, perché per un verso gli Stati possono puntare ad esercitare un controllo sulle singole Società Nazionali, come osservato nel capitolo 4 in alcuni casi storici e, nel capitolo 5, nello stesso caso italiano, mentre per un altro verso esistono ONG che non condividono la scelta di neutralità assoluta della Croce Rossa, e quindi a- giscono in maniera radicalmente diversa, prendendo posizione anche in maniera conflittuale e denunciando le violazioni dei diritti umani da parte degli Stati o, in generale, di chi detiene il potere in un determinato contesto. Tale è il caso di Amnesty International, di Emergency e, soprattutto, di Medici Senza Frontiere (MSF). In quest’ultimo caso si potrebbe anzi presupporre che instaurare rapporti di collaborazione sia parti- colarmente difficile, dato che MSF è nata nel 1971 per iniziativa di alcuni medici della Croce Rossa in pole- mica con la politica tenuta dal CICR durante la guerra di secessione del Biafra180. Come osserva la giornali- sta Linda Polman, ciò che rese intollerabile per costoro continuare a far parte della Croce Rossa fu il silenzio assoluto a cui erano tenti durante il conflitto in nome del principio di neutralità, che Bernard Kouchner, uno dei fondatori di MSF, equiparò in seguito ad una forma di complicità de facto nello sterminio della popola- zione civile [Polman 2008: 109-110]. Posto che tali sono le basi di partenza, si ritiene di poter asserire che la collaborazione fra il Movimento Internazionale della Croce Rossa e MSF sia fisiologicamente difficile, poi- ché tale difficoltà è radicata in una diversa concezione della mission umanitaria. D’altro canto non è da e- scludere che si possano realizzare collaborazioni fra il Movimento ed ONG dedite all’advocacy e portatrici di un approccio più “conflittuale”, soprattutto se si tratta di collaborazioni focused su obiettivi molto circo- stanziati. Un esempio celebre è la collaborazione concretizzatasi con successo nel 1998 fra il Comitato Inter- nazionale della Croce Rossa, Amnesty International, Human Rights Watch ed altre ONG per sensibilizzare le Nazioni Unite sull’emergenza umanitaria dei “bambini-soldato” [Bartholini 2000: 301-302].
In una siffatta cornice internazionale, in cui coesistono margini per possibili sinergie e di differenze radi- cali, di Stati estremamente collaborativi e di altri più attenti ai propri specifici interessi, la FICR ha dunque lanciato la “Strategia 2020”, che in compendio consiste in tre obiettivi strategici:
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https://www.cri.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/4129 (ultimo accesso: 03/12/2017).
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1. Salvare vite, proteggere i mezzi di sostentamento, facilitare il recupero a seguito di disastri e crisi; 2. Promuovere uno stile di via sano e sicuro;
3. Promuovere l’inclusione sociale e una cultura della non violenza e della pace.
Più in dettaglio tali obiettivi vengono descritti nei seguenti termini:
Il primo obiettivo strategico riconosce il nostro ruolo ben noto e rinnova il nostro impegno a essere il princi- pale attore dell’azione umanitaria a livello mondiale. Il secondo e il terzo obiettivo si fondano sui nostri punti di forza nella prestazione di servizi e si propongono di fare di più per promuovere lo sviluppo, cercando di preveni- re e di ridurre le cause profonde della vulnerabilità.
Tutto il nostro lavoro si ispira agli ideali umanitari contenuti nei nostri valori e Principi Fondamentali e, al contempo, cerca di promuovere lo sviluppo. Per noi sviluppo significa la possibilità per ciascuno di raggiungere il massimo delle proprie potenzialità, di vivere con dignità una vita produttiva e creativa, sulla base delle proprie necessità e scelte, pur adempiendo ai propri obblighi e realizzando i propri diritti181.
Questa definizione di «sviluppo» a mio avviso riecheggia fortemente il concetto di social investment lan- ciato nel 2002 da Esping-Andersen e dal suo team in Why we need a new welfare state, e successivamente affermatosi nell’ultimo decennio, come osservato nel capitolo 2: una politica sociale attiva, finalizzata a permettere alla persona di raggiungere e realizzare le proprie potenzialità nell’arco della sua intera esistenza senza discriminazioni, in particolare di genere. Sulla base di quanto dichiarato in questo documento ufficiale, sembrerebbe che il Movimento Internazionale di Croce Rossa intenda contribuire a questa politica a livello globale, almeno per quanto compete alla sua azione umanitaria, nella quale peraltro l’attività propriamente sanitaria e di advocacy sembrano sempre più fortemente affiancate dall’attività di assistenza sociale. Se infat- ti l’obiettivo strategico n. 1 si esplica essenzialmente, appunto, nell’advocacy e nell’assistenza sanitaria, gli altri due lasciano ampio spazio all’assistenza sociale, intesa non solo in senso tradizionale.
Per quanto riguarda l’obiettivo strategico n. 2, ad esempio, è certamente vero che la FICR si popone di «estendere accesso ai servizi di sanità pubblica, anche durante le situazioni di emergenza, delle comunità do- ve questi servizi sono insufficienti» e di promuovere «la sicurezza alimentare e la nutrizione a lungo termine rafforzando i mezzi di sostentamento e garantendo maggiore disponibilità e maggiore diversificazione di a- limenti […]»182, ossia forme di assistenza umanitaria in linea con la sua tradizione, ma d’altro canto si teoriz- za che «Un buono stato di salute, dato da un benessere psico-fisico, mentale e sociale, ci permette di godere appieno dei nostri diritti umani», ed inoltre si rivendica che
Incoraggiamo l’adozione di misure sociali, comportamentali e ambientali che determinino un buono stato di salute. Tale azione comprende anche una certa influenza sulle politiche pubbliche e sulla mobilitazione sociale, per agire specificatamente sui fattori locali che hanno la più alta probabilità di ridurre gli episodi evitabili di morte, malattia, lesioni e disabilità. […] Questo significa anche dover rompere il circolo vizioso di disinteresse e privazione, che si trasmette da una generazione all’altra e che impedisce a molte persone di beneficiare delle op- portunità di migliorare le loro condizioni di salute e di raggiungere il loro pieno potenziale umano183.
181
https://www.cri.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/4129 (ultimo accesso: 03/12/2017).
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In proposito occorre rilevare che non soltanto la FICR, ma anche il CICR sembra occuparsi di cooperazione internazionale fi- nalizzata allo sviluppo economico di popolazioni danneggiate non solo da conflitti, ma anche da «crisi»: esiste infatti una Unità per la Sicurezza Economica (EcoSec), specializzata nel fornire supporto tecnico, agronomico, medico-veterinario e di altro genere alle po- polazioni. Cfr. https://www.icrc.org/en/document/introduction-economic-security (ultimo accesso: 03/12/2017).
183
Anche queste linee d’azione si armonizzano con quelle dell’investimento sociale, ed in particolare rie- cheggiano i già menzionati lavori di Esping-Andersen dedicati alla necessità di sostenere la conciliazione fra famiglia e lavoro delle madri lavoratrici, in quanto il loro reddito, insieme all’istruzione garantita ai figli, è la garanzia più sicura per allontanare una famiglia non benestante dal rischio povertà, che è più forte in una fa- miglia monoreddito e che si ripercuote nelle generazioni successive, appunto come un circolo vizioso [E- sping-Andersen 2005: 189-190].
Lo stesso obiettivo strategico n. 3, la promozione dell’inclusione sociale ed una cultura della nonviolenza e della pace, non si traduce solo in una diffusione del Diritto Internazionale Umanitario, ma anche in una ve- ra e propria azione di assistenza sociale all’avanguardia:
Forniamo protezione laddove necessaria e portiamo a termine interventi psicosociali che influenzano gli at- teggiamenti nei confronti della violenza in alcuni contesti. La nostra attenzione è particolarmente rivolta ai centri urbani. I nostri sforzi comprendono le capacità di identificare le politiche e le pratiche pubbliche che portano all’esclusione e all’alienazione e le abilità di comunicazione e di sensibilizzazione che possano farvi fronte attra- verso il dialogo e la diplomazia.
[…]
Aiutiamo a sviluppare e mantenere l’autonomia e il benessere di coloro che sono resi vulnerabili a causa dei loro svantaggi. Questo comprende un aiuto pratico nel soddisfare i bisogni essenziali e un supporto psicologico, così come protezione e assistenza per chi è stato vittima di abuso e sfruttamento. Gli anziani rappresentano una categoria sociale alla quale prestiamo particolare attenzione.
Stimoliamo lo sviluppo dei mezzi di sostentamento e un buon comportamento civico, che permettano ai gruppi svantaggiati di funzionare meglio all’interno della società184.
Più concretamente, per raggiungere questi obiettivi strategici la FICR indica nel documento tre «azioni facilitatrici»:
1. Costruire forti Società Nazionali di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa;
2. Avvalerci della diplomazia umanitaria per prevenire e ridurre la vulnerabilità in un mondo globalizza- to;
3. Essere una Federazione Internazionale che funziona efficacemente185.
In merito alla prima di queste «azioni facilitatrici» è importante considerare anzitutto il preambolo del pa- ragrafo che la descrive:
Perché una Società Nazionale di Croce Rossa o Mezzaluna Rossa sia riconosciuta come tale e possa mante- nerne lo status, devono essere rispettate le condizioni contenute negli Statuti del Movimento. La Società Nazio- nale deve aderire a quegli Statuti e mantenere il proprio Statuto aggiornato. Deve essere l’unica Società Naziona- le costituita ed estendere le sue attività in tutto il territorio di uno Stato indipendente in cui sia in vigore la Con- venzione per il miglioramento delle condizioni dei feriti e dei malati delle Forze armate in campagna, firmata a Ginevra nel 1949. Deve essere debitamente riconosciuta dal suo Governo sulla base delle Convenzioni di Gine- vra e, nella legislazione nazionale, come società di soccorso volontario autonoma, ausiliaria alle pubbliche auto- rità nel campo umanitario. Deve rispettare ed essere guidata dai Principi Fondamentali e dal Diritto Internaziona-
184
Ibidem.
185
le Umanitario. I membri volontari ed i lavoratori, che sono reclutati senza discriminazione alcuna, svolgeranno le attività, utilizzando il nome e l’emblema autorizzati186.
Come si può osservare, la riforma della CRI, ed in particolare il Decreto Legislativo 178 del 2012, ha soddisfatto pienamente queste attese, almeno sul piano giuridico e formale. Altrettanto può dirsi per l’attuale Statuto, ad esempio considerando che uno degli aspetti salienti dell’azione facilitatrice n. 1 è l’attenzione verso i giovani. Si afferma infatti che «Prestare una particolare attenzione ai giovani è un investimento fon- damentale, non solo per il presente ma anche per il futuro»187, il che costituisce un’ulteriore “sintonia” con il social investment, anche a livello terminologico, ed ha un’obiettiva corrispondenza nel “peso” che lo Statuto della CRI attribuisce ai Giovani, intesi come sotto-categoria dei suoi volontari. Anche in merito a questi ul- timi la CRI sembra essersi dimostrata attenta esecutrice delle raccomandazioni del Movimento, perché un’altra raccomandazione è che «Il servizio volontario è la vera essenza della costruzione di una comunità. Il volontariato è un promotore della fiducia e della reciprocità. Incoraggia le persone a essere cittadini respon- sabili e fornisce loro un ambiente in cui poter imparare i doveri di una partecipazione democratica», e si è osservato come i volontari siano adeguatamente tutelati in seno alla compagine complessiva dei soci della CRI.
Per quanto riguarda invece l’azione facilitatrice n. 2, è particolarmente importante considerare le racco- mandazioni della FICR relativamente al delicato rapporto fra Società Nazionali ed istituzioni pubbliche dei singoli Paesi. In sintesi, ad esse si deve garantire leale collaborazione, perché «I Governi hanno la responsa- bilità primaria di affrontare le vulnerabilità che esistono nei loro Paesi e il principale compito ausiliario delle Società Nazionali è di fornire loro il supporto necessario per rispettare tale impegno»188. D’altro canto si ri- chiede un forte rispetto dei principi fondamentali, e dunque le Società Nazionali in casi estremi sono autoriz- zate a disubbidire:
Nel loro ruolo ausiliario [le Società Nazionali] hanno anche l’obbligo di considerare seriamente qualsiasi tipo di richiesta presentata dalle loro pubbliche autorità per lo svolgimento di attività umanitarie all’interno del loro mandato. Gli Stati devono astenersi dal richiedere alle Società Nazionali di agire in violazione dei Principi Fon- damentali o degli Statuti del Movimento della Croce Rossa e Mezzaluna Rossa o contro le sue missioni. Le So- cietà Nazionali hanno il compito di rifiutare richieste di questo tipo e i poteri pubblici devono rispettare le deci- sioni delle Società Nazionali. Lo Stato inoltre, non deve interferire col funzionamento della Società Nazionale, la scelta delle sue attività, la nomina dei suoi leader e le modifiche ai suoi testi legali189.
Come si vede, viene qui tracciata una linea di demarcazione molto netta fra il lecito e l’illecito nei rappor- ti fra gli Stati e le singole Società Nazionali, che suona come una risposta indiretta al differente approccio ri- vendicato, ad esempio, da MSF.
In proposito peraltro è significativo che una collaborazione con ONG come quest’ultima non venga pre- giudizialmente esclusa, ma anzi raccomandata da queste linee-guida della FICR, naturalmente entro limiti precisi, sia per quanto attiene la suddetta attività facilitatrice n. 2 («Cerchiamo di lavorare con un forte grado
186 Ibidem. 187 Ibidem. 188 Ibidem. 189 Ibidem.
di complementarietà e di coordinamento con tutti coloro che accettano standard comuni di buone prati- che»190), sia per quanto concerne l’azione facilitatrice n. 3: in nome dell’efficacia dell’azione umanitaria, «Diamo il benvenuto alla cooperazione con partner esterni, purché non vadano contro i nostri Principi Fon- damentali»191.
In sintesi, questo è il contenuto della “Strategia 2020” così come è stato elaborato dalla FICR a livello in- ternazionale: occorre dunque appurare come la CRI lo abbia adeguato alla realtà italiana.
6.5.2. Gli Obiettivi strategici 2020 della CRI
Come anticipato, gli Obiettivi strategici 2020 sono un documento ufficiale basato sulla “Strategia 2020” della FICR, ma rivisto nel 2011 e aggiornato il 23 settembre 2016192. Se questo documento fornisce un’esposizione teorica di come la CRI ha interpretato la “Strategia 2020” adeguandola al suo contesto nazio- nale, la già menzionata Determinazione e relazione della Corte dei Conti per il 2015 ne dà un riscontro prati- co, indicando in cifre le realizzazioni concrete della CRI in ogni ambito di azione umanitaria.
In proposito, occorre infatti premettere che i tre obiettivi strategici indicati dalla FICR sono stati per così dire “raddoppiati”, ossia tradotti in sei obiettivi che hanno una più netta demarcazione tipologica:
I. Tutela e protezione della salute e della vita; II. Supporto ed inclusione sociale;
III. Preparazione della comunità e risposta ad emergenze e disastri;
IV. Diffusione del Diritto Internazionale Umanitario (DIU), dei Principi Fondamentali, dei Valori Umani- tari e della Cooperazione Internazionale;
V. Gioventù;
VI. Sviluppo, comunicazione e promozione del volontariato193.
Come si può osservare, questi sei obiettivi strategici riprendono certamente i loro omologhi internaziona- li, ma li traducono in maniera tale che le attività umanitarie sono più chiaramente distinte: l’assistenza sanita- ria è distinta dall’assistenza sociale, quest’ultima dalla cooperazione, l’educazione dei giovani a uno stile di vita sano dalla formazione giuridica sul DIU e così via.
In dettaglio, il I obiettivo riprende con ogni evidenza l’attività più tradizionale della CRI, ossia l’assistenza sanitaria, benché non più limitata al tempo di guerra, e naturalmente integrata dall’attenzione verso l’aspetto sociale delle patologie: «La C.R.I. pianifica ed implementa attività e progetti di tutela e pro- mozione della salute nonché di assistenza sanitaria, volti alla prevenzione ed alla riduzione della vulnerabili-
190 Ibidem. 191 Ibidem. 192
Cfr. https://www.cri.it/chi-siamo-vision-mission-croce-rossa (ultimo accesso: 03/12/2017).
193
tà individuale e della comunità, incoraggiando l’adozione di misure sociali e comportamentali che determi- nino un buono stato di salute»194. In questo ambito le performances della CRI sembrano essere state notevoli:
Sono stati risolti n. 363 corsi di primo soccorso alla popolazione, n. 1362 corsi salvavita tra sanitari e “laici”, n. 425 corsi di trasporto sanitario e soccorso in ambulanza per soccorritori, n. 214 presenze di truccatori e simu- latori ad eventi, n. 249.504 persone assistite, n. 523486 ore annue di servizio in ambulanza, n. 1283 lezioni in- formative di manovre salvavita, n. 805 corsi di formazione manovre salvavita [Corte dei Conti – Sezione del controllo sugli enti 2016: 40-41].
A ciò occorre aggiungere, peraltro, che la CRI ha saputo trarre concretamente vantaggio sia dal suo nuovo status di OdV, sia dalla riforma del Terzo Settore, per migliorare la sua attività di assistenza sanitaria: la CRI ha infatti aderito al Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, emanato in data 16 novembre 2017 per disciplinare
i criteri e le modalità di concessione ed erogazione dei contributi previsti dall'articolo 76, comma 1, del de- creto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, in favore di organizzazioni di volontariato per l'acquisto da parte delle medesime, di autoambulanze, autoveicoli per attività sanitarie e di beni strumentali utilizzati direttamente ed e- sclusivamente per le attività di interesse generale di cui all’art. 5, comma 1, lettere a), b), c), d), y), del decreto legislativo n. 117 del 2017, che per le loro caratteristiche non sono suscettibili di diverse utilizzazioni senza radi- cali trasformazioni, nonché, per le sole fondazioni, per la donazione dei beni ivi indicati nei confronti delle strut- ture sanitarie pubbliche [articolo 1, comma 1]195.