La situazione finanziaria della CR

L’attuale situazione finanziaria della “nuova” CRI può essere compresa in base ad una premessa: a causa della sua già menzionata condizione ibrida, protrattasi per il biennio 2014-2015, solo recentissimamente l’Associazione ha iniziato a pubblicare i propri bilanci. Per la precisione, sul suo sito sono disponibili il bi- lancio dell’anno 2016, con altri documenti allegati, ed il bilancio di previsione per l’anno 2017160

. Tuttavia informazioni, dati e cifre ampiamente attendibili per gli anni precedenti, fino al 2015, possono essere reperiti nelle Determinazioni e relazioni della Corte dei Conti, già più volte menzionate. È pertanto solo con queste doverose precisazioni che sarà possibile ricostruire la situazione finanziaria della “nuova” CRI. Per quanto concerne invece la situazione finanziaria dell’Ente Strumentale, sono disponibili il già menzionato Bilancio di previsione – Esercizio 2017, nonché la Determinazione e relazione n. 99 della Corte dei Conti interamente

159

Cfr. http://www.cri.it/statuto (ultimo accesso: 28/11/2017).

160

Per la precisione, il bilancio del 2016 porta la data del 29 aprile 2017 ed è stato pubblicato il 20 giugno; il bilancio di previ- sione per il 2017 porta la data del 21 gennaio 2017 ed è stato pubblicato il 23 marzo. Questi bilanci non sono pubblicati su una pagina

dedicata ad esso, pubblicata il 18 dicembre 2017 ma relativa all’anno 2016. Sarà dunque in base a questi due recenti documenti che si cercherà di sondare le vicende di tale retaggio della “vecchia” CRI.

6.3.1. La situazione finanziaria della “nuova” CRI

Per comprendere le condizioni finanziarie della CRI non è sufficiente riportare i dati del bilancio 2016, né basta indicare le nude cifre relative ad entrate ed uscite degli ultimi anni, per quanto ciò abbia un’indubbia utilità. Occorre invece comprendere la realtà che connotava le finanze della CRI prima dell’avvio della ri- forma, e che è stata la causa principale di quest’ultima. Verranno quindi riportati anzitutto stralci della De- terminazione e relazione della Corte dei Conti relativa al 2011, l’ultimo anno di gestione finanziaria della CRI anteriore all’avvio della riforma. Il quadro iniziale è desolante, con l’accertamento di forti irregolarità temporali nella stesura e nell’approvazione dei documenti contabili:

Nel corso dell’esercizio 2011 obiettivo prioritario dell’Amministrazione è stato quello del risanamento am- ministrativo-contabile con l’approvazione dei rendiconti pregressi (2007–2010) e la deliberazione nei termini previsti del bilancio di previsione per l’esercizio 2012.

Si è segnalato nel precedente referto che all’atto del commissariamento (ottobre 2008) l’ultimo rendiconto approvato era quello relativo all’esercizio finanziario 2004. Il ritardo è stato determinato in massima parte dall’articolazione territoriale della C.R.I., che comprende oltre 700 Unità operative, ognuna dotata di autonomia di bilancio e organizzativa. È anche da evidenziare che, finalmente, il bilancio consuntivo consolidato dell’esercizio 2011 è stato approvato entro il termine normativamente previsto, dopo 32 anni di approvazioni gravemente tardive dei bilanci consuntivi consolidati [Corte dei Conti 2012: 9].

Si tratta naturalmente di irregolarità formali, ma dalle conseguenze sostanziali in termini di trasparenza ed accountability: questa costante inadempienza dei termini fissati per la stesura e l’approvazione di rendiconti e bilanci, sia di previsione sia consuntivi, non può certo aver giovato alla reputazione della CRI e del suo gruppo dirigente, e si può dunque ben comprendere come mai l’allora commissario Rocca ed il suo staff si siano impegnati per porre fine a questa consolidata abitudine, che lo stesso documento contabile indica come «da riconnettersi ad un sistema di “governance” disorganizzato e impossibilitato a funzionare correttamente nell’ordinaria amministrazione» [ivi: 16].

Sul piano più sostanziale, due sembrano essere le problematiche fondamentali che affliggono le finanze della CRI pubblica: i contenziosi con il personale dipendente assunto a tempo determinato e le convenzioni.

In merito al primo aspetto, la Corte dei Conti certifica l’esistenza di una lunga consuetudine nell’assunzione di personale a tempo determinato, con un corollario di cause intentate in sede giudiziaria:

Molto ampio è il contenzioso del personale civile assunto a tempo determinato. Dall’anno 2003 Croce Rossa Italiana, attraverso i Comitati dislocati sul territorio nazionale ha proceduto all’assunzione di personale a tempo determinato per rispondere a specifiche esigenze di straordinarietà, onde far fronte, soprattutto, all’attività deri- vante dalle convenzioni (rectius contratti) stipulate dalla Croce Rossa Italiana con il Sistema Sanitario Naziona- le. […] Nonostante tale diminuzione, sussistono ancora numerosi giudizi con esiti negativi per la Croce Rossa parola “bilanci” nel motore di ricerca che compare. Cfr. https://www.cri.it/comitato-trasparente-nazionale-documenti (ultimo acces- so: 10/12/2017).

con conseguenti notifiche di sentenze esecutive di primo o di secondo grado, mentre analoghe azioni giudiziali si riscontrano presso i giudici del lavoro sul territorio nazionale notificati alla sede legale dell’Ente. Poiché l’attività è prestata presso i Comitati territoriali, sono state date disposizioni affinché siano questi ultimi a liqui- dare i relativi oneri; questa linea potrebbe peraltro accrescere i disavanzi dei Comitati territoriali, già in notevoli difficoltà. In particolare, da circa quattro anni, con aggravamento nell’ultimo anno, l’Amministrazione ha dovuto far fronte a molteplici procedimenti giudiziali dinanzi ai Tribunali del Lavoro, promossi dal personale a tempo determinato e finalizzati al riconoscimento del compenso incentivante la produttività al pari del personale di ruo- lo [ivi: 5].

Per fermare queste derive giudiziarie pericolose e costose, la dirigenza nazionale iniziò a diminuire il per- sonale dipendente, civile e militare, proprio in quello stesso anno 2011, e di ciò la Corte dei Conti dà debita- mente atto, sottolineando la straordinarietà dell’evento in merito al personale dipendente militare: «Nel 2011, per la prima volta da alcuni decenni, l’Amministrazione non ha incrementato il numero del personale milita- re» [ivi: 6]. In seguito si osserveranno gli esiti di tale politica.

L’altra grave criticità risulta costituita dalle convenzioni, o più precisamente le convenzioni dette “in per- dita” per la loro negativa ricaduta economica, un’altra abitudine consolidata alla quale Rocca ed i suoi colla- boratori hanno cercato di porre un freno: «Anche nel 2011 è proseguita la nuova politica di gestione delle convenzioni per il trasporto 118 ed il trasporto infermi, mirante a diminuire il numero di convenzioni in per- dita ed a stipulare atti convenzionali in equilibrio economico o con saldo attivo» [ivi: 9]. In un passaggio successivo questa benefica “inversione di rotta” viene certificata più dettagliatamente:

Le convenzioni “in perdita”, per i servizi di pronto soccorso e trasporto infermi, sono state drasticamente ri- dotte e interessano solo poche unità territoriali sotto il controllo del servizio vigilanza, grazie al rafforzamento del sistema dei controlli effettuato dal Comitato centrale. Si è già accennato che la causa principale di tale discra- sia è connessa al costo più elevato del personale impiegato rispetto a quello utilizzato da strutture privatistiche per analoghi servizi resi, in gran parte appartenente al Corpo Militare CRI. Il 2011 ha visto il consolidamento di un sistema informativo teso all’individuazione di eventuali convenzioni diseconomiche [ivi: 31].

Le «poche unità territoriali» che ancora presentano situazioni critiche sono i Comitati Provinciali di Lati- na, Roma e Perugia, a causa dei quali la situazione finanziaria complessiva dei rispettivi Comitati Regionali risulta compromessa:

Le regioni che presentano una diminuzione del saldo amministrativo mantengono comunque, secondo quanto indicato nella nota integrativa, una situazione nel complesso positiva, tranne le citate Umbria e Lazio.

In particolare la situazione negativa della regione Lazio è da attribuire principalmente a quelle del Comitato provinciale di Roma e del Comitato provinciale di Latina. Il disavanzo finanziario del Comitato provinciale di Roma, dovuto, secondo quanto indicato nella nota integrativa, alle minori entrate realizzate per i servizi svolti in convenzione e alle spese di gestione della struttura socio sanitaria del CEM si ripercuote, infatti, in modo negati- vo sulla situazione amministrativa. Anche per il Comitato provinciale di Latina il disavanzo amministrativo è de- terminato dall’inadeguatezza del corrispettivo previsto dalla convenzione ARES 118 - CRI, aggravato prevalen- temente dai ritardi con cui vengono pagati dalle AA.SS.LL. i servizi svolti.

Il saldo amministrativo negativo della Regione Umbria deriva, essenzialmente, da due convenzioni poste in essere dal Comitato provinciale di Perugia che erano in perdita economica sin dai primi mesi del 2011 [ivi: 24].

Questi tre Comitati Provinciali sono dunque i più danneggiati, in Italia, da convenzioni “in perdita” stipu- late con enti pubblici nell’ambito del 118, o comunque dei servizi socio-sanitari. Viene tuttavia attestata l’esistenza di un problema ben più rilevante e macroscopico, che coinvolge l’intero Comitato Regionale della

Sicilia. Il Comitato infatti, nel 1999, ha costituito (presumibilmente con il beneplacito del Comitato Centrale) la SISE SpA, ossia una società in house deputata alla gestione dei servizi pubblici di assistenza e pronto in- tervento 118 sul territorio regionale: poiché tale servizio è stato appaltato al Comitato Regionale della CRI, la SISE emetteva regolarmente fattura nei confronti di quest’ultimo, che a sua volta fatturava alla Regione. È stato a questo punto che il meccanismo si è inceppato:

L’immotivato mancato pagamento di somme dovute, per prestazioni rese negli anni 2006-2009, ai sensi delle Convenzioni sottoscritte da parte della Regione Siciliana alla C.R.I. – Comitato Regionale della Sicilia, ha gene- rato un contenzioso per circa 65 milioni di euro. La C.R.I. ha avviato una capillare azione di recupero crediti nei confronti della Regione Siciliana per fatture emesse negli anni 2006-2009 e non onorate – contestate solo nel 2010 – depositando due ricorsi per ingiunzione di pagamento, di importo rispettivamente pari ad € 42.403.217 ed € 22.382.771, entrambi accolti dal Tribunale di Palermo; i giudizi, tuttavia, a motivo dell’opposizione della Re- gione Siciliana, sono ancora pendenti [ivi: 32].

A fronte dell’inadempienza della Regione Sicilia, il Comitato Centrale della CRI, avendo richiesto un’ispezione della Ragioneria Generale dello Stato, ha riscontrato altresì due gravi negligenze dello stesso Comitato Regionale: «non aver mai controllato le fatture emesse dalla SI.S.E., essendosi il Comitato limitato a fatturare alla Regione Siciliana le somme indicate nelle fatture emesse dalla Società partecipata» e «non aver notificato all’Assessorato alla Salute, in prossimità dell’esaurirsi del valore pattuito in Convenzione, la relativa comunicazione con l’indicazione dell’interruzione del servizio relativo al 118» [ivi: 33].

Le vicende menzionate permettono di comprendere, in maniera approssimativa ma significativa, l’entità delle problematiche finanziarie in cui si dibatteva la CRI nell’anno che ha preceduto l’avvio della sua rifor- ma, e altresì degli sforzi compiuti dall’allora commissario Rocca e dai suoi collaboratori per avviarne il risa- namento, come constatato dalla stessa Corte dei Conti: «Sul piano gestionale, nell’anno in esame, le risultan- ze emerse confermano una ripresa dell’attività della CRI rispetto al passato. Nel darsi atto del miglioramento che si è riscontrato nella gestione contabile ed amministrativa […]» [ivi: 36].

Quattro anni dopo, la Determinazione e relazione della Corte dei Conti relativa al 2015 ha certificato ben 16 risultanze, delle quali la maggior parte fotografa una realtà ancora ampiamente negativa:

3) proseguono anche nell’anno 2015 gli effetti del contenzioso a carico dell’ente (essenzialmente derivante da assunzioni di personale a tempo indeterminato per effetto di “stabilizzazioni” disposte dal giudice del lavoro, da esborsi per emolumenti retributivi accessori dei pagamenti in favore della Società siciliana servizio emergen- ze (SI.S.E.) in assenza di rimborsi da parte della Regione Siciliana), che hanno contribuito a determinare un im- portante disavanzo finanziario;

[…]

6) permangono fortissime criticità di cassa (nel passato a carattere strutturale), che nel 2014 avevano indotto l‘ente a stipulare un contratto di mutuo autorizzato dal Ministero dell'economia e delle finanze;

7) il disavanzo finanziario consolidato del 2015 (€ -9.434.566,85) trova essenziale collegamento nelle attività delle unità territoriali (€ -7.061.815,66), avendo il Comitato centrale chiuso con un disavanzo pari a € - 2.372.751,99 [Corte dei Conti 2016: 5];

Dunque non soltanto in quattro anni «non si è ancora concluso il complesso contenzioso con la Regione siciliana con riferimento ai rapporti con la Società SI.S.E.» [ivi: 5], ma il 2014, l’anno in cui ha avuto inizio la trasformazione dei Comitati in APS, è stato l’anno più duro dal punto di vista finanziario, come si vedrà

nella seguente Tabella 6.4. Peraltro, questo passaggio cruciale della riforma viene riportato con toni vaga- mente critici dal documento della magistratura contabile, come se ne venisse deplorato l’esito ultimo, ossia l’inedita autonomia acquisita dai Comitati: «La privatizzazione dei Comitati locali e provinciali ha avuto luogo dal 1° gennaio 2014 e i suddetti Comitati, anziché essere privatizzati in un’unica Associazione privata nazionale, hanno singolarmente acquisito la personalità giuridica di diritto privato, con la creazione di più di 600 Associazioni di promozione sociale (A.p.s.)» [ivi: 10-11]. Inoltre, la Corte certifica il manifestarsi di re- sistenze a questo processo da parte di diversi enti pubblici deputati ad interagire con le APS a vario titolo:

È da segnalare che, sebbene l'iscrizione ai registri delle A.p.s. dovesse avvenire di diritto, in relazione alla specifica normativa in vigore, le Regioni e gli enti territoriali cui i comitati, costituitisi in A.p.s., hanno presenta- to domanda di iscrizione, risultano aver adottato differenti orientamenti, talora anche negando l’iscrizione.

Parimenti differenziato anche l’orientamento delle prefetture [ivi: 13].

La Relazione non si sofferma sulle motivazioni che hanno determinato tali resistenze da parte di alcune Regioni, Prefetture od altri enti, e neppure indica con precisione di quali si tratti. Certamente esse devono es- sere state superate nei successivi due anni, ma con ogni probabilità non hanno giovato al processo di riforma. Più in dettaglio, oltre alla problematica relativa alla SISE, la “nuova” CRI nel 2015 vede i suoi bilanci an- cora depauperati dai contenziosi relativi al personale dipendente, articolati in tre ambiti: la stabilizzazione dei precari, «la rivendicazione del compenso incentivante la produttività da parte del medesimo personale» e la restituzione «della cd. Illegittima trattenuta sui fondi del trattamento accessorio relativo agli anni 2005-2010 da parte del personale di ruolo» [ivi: 35]. Dunque, nonostante si dia atto della riuscita diminuzione del nume- ro complessivo dei dipendenti [ivi: 21], questa componente della CRI risulta essere ancora problematica, fonte di controversie giudiziarie e di ulteriori esborsi. La responsabilità di tutto ciò viene ricondotta ai prece- denti gruppi dirigenti, verso i quali i toni dei magistrati contabili sono ancora più duri che nel 2011:

Negli anni risalenti è stato assunto un gran numero di lavoratori “precari” per le esigenze delle convenzioni, senza che l’Ente si sia curato né dell’equilibrio finanziario (criterio dell’invarianza finanziaria) delle convenzioni (talune in manifesta perdita), né dei costi del personale (tanto in termini di trattamento economico che di oneri ri- flessi), né del possibile contenzioso che sarebbe derivato dalle rivendicazioni di tali dipendenti.

L’assunzione di tali dipendenti è risultata, a livello locale, particolarmente difficoltosa, non essendo neppure chiaro se i lavoratori fossero da qualificare pubblici o privati [ivi: 35].

Le vicende del personale dipendente della CRI verranno analizzate più in dettaglio nel successivo para- grafo 6.4., mentre in questa sede la loro menzione concerne unicamente il loro risvolto finanziario, che evi- dentemente ancora nel 2015 era negativo.

Al contrario, esito positivo risulta aver avuto il contenzioso fra l’ormai ex Comitato Provinciale di Latina e Ares 118, perché «Con sentenza n. 515/2015 la Sez. giur. Lazio della Corte dei conti ha condannato 4 am- ministratori a risarcire a CRI oltre sei milioni di euro» [ivi: 39]. Del resto, il documento non menziona più le convenzioni “in perdita”, e dunque si deve ritenere che tale pratica sia definitivamente cessata grazie ad un più attento controllo, da parte della CRI (a tutti i livelli), delle condizioni a cui esse venivano proposte: la stessa acquisizione dello status privatistico può evidentemente aver giovato, ponendo l’Associazione in gra-

do di rifiutare tali convenzioni con maggiore facilità rispetto al passato, quando era vincolata dalla sua con- dizione di ente pubblico. Più in generale, il documento della magistratura contabile sembra certificare una gestione finanziaria molto più “sana” da parte dei Comitati a livello locale: «Quanto alla veridicità delle evi- denze contabili nel loro complesso, vale la pena sottolineare che, a fronte di una enorme massa debitoria (più di 100 milioni di euro) dei Comitati territoriali, sostanzialmente da attribuire a anticipazioni del Comitato centrale, si registrano accordi di chiusura essenzialmente in pareggio (verbali di riallineamento) con i predetti Comitati» [ivi: 63]. Anche al Comitato Nazionale si dà atto di aver messo ordine nei propri conti, benché non in maniera del tutto soddisfacente:

L’Amministrazione ha proceduto, coerentemente alla propria linea di condotta dell'ultimo quinquennio, alla cancellazione di numerosi residui, definendo e regolarizzando numerose partite sospese. E' stata compiuta un’analisi dei residui, presentando una proposta di riaccertamento al Collegio dei Revisori; in particolare, è stato definito un primo piano di riaccertamento residui 2015, per l’eliminazione di € 10.782.073,19 di residui passivi.

L’Amministrazione si è pero’ limitata a ridefinire solo i residui passivi, per cui permane la forte necessità di una significativa operazione di riaccertamento dei residui attivi […] [ivi: 64].

Un’ultima criticità di particolare rilievo che la Corte dei Conti riporta è l’esito delle alienazioni di beni immobili, che il Decreto Legislativo 178 del 2012 aveva disciplinato accuratamente, indicandolo come un’importante fonte di gettito. Sfortunatamente i fatti non hanno corrisposto alle attese, a causa della sfavo- revole congiuntura del mercato immobiliare:

L’entrata (in conto capitale) del 2015 derivante da dette alienazioni ammonta, al 31 dicembre 2015, a € 529.364,92, a fronte di un’entrata prevista di € 29.500.000,00; i ridotti incassi vanno correlati alla circostanza che la maggior parte delle aste sono andate deserte.

Nell’arco temporale 2014/2015 le procedure di alienazione del patrimonio immobiliare hanno garantito un’entrata complessiva di € 3.056.304,92, a fronte di un’entrata prevista di € 54.030.526,17; in tale quadro, si registra un trend in diminuzione (si noti che il valore accertato e riscosso nel 2014 è pari € 2.526.940,00).

L’insufficienza delle entrate conseguenti alla dismissione/alienazione degli immobili (cui secondo l’Amministrazione si è sempre proceduto sulla base di procedura di evidenza pubblica) mette a rischio la coper- tura del vasto debito pregresso (specificamente, riguardo al credito previdenziale vantato dall’INPS, con riferi- mento al TFR dei dipendenti, pari a circa 90 milioni di euro), che ai sensi del d.lgs. 178/2012 deve trovare coper- tura attraverso le alienazioni del patrimonio immobiliare [ivi: 53].

A queste analisi meticolose occorre tuttavia affiancare i più recenti dati finanziari relativi al bilancio dell’esercizio chiuso al 31 dicembre 2016, ossia «il primo bilancio dell’Associazione», come osservato dal Revisore Unico Giuseppe Pisano nella sua Relazione allegata al bilancio161. Pisano ha riscontrato, dal punto di vista formale, «la regolare tenuta ed il tempestivo aggiornamento dei libri sociali e contabili e la conformi- tà alla legge ed allo statuto dei regolamenti adottati dall’Associazione», mentre, a livello sostanziale, «dai controlli effettuati non sono emerse anomalie e/o errori rilevanti»162. Sulla base di questi controlli, il Reviso- re Unico ha potuto quindi dichiarare che «le attività e le passività risultano correttamente esposte nel bilancio di esercizio e le valutazioni effettuate dall’organo amministrativo risultano coerenti con l’attività svolta», ed

161

Cfr. https://www.cri.it/comitato-trasparente-nazionale-documenti (ultimo accesso: 10/12/2017).

162

ha concluso «che il bilancio d’esercizio fornisca una rappresentazione veritiera e corretta della situazione pa- trimoniale e finanziaria», raccomandandone l’approvazione all’assemblea degli associati163.

Queste dichiarazioni ufficiali di per sé certificano il consolidamento delle buone pratiche amministrative e contabili avviate dal presidente Rocca in netto contrasto con la passata gestione, come osservato, ma accanto ad esse le cifre esposte si aggiungono a quelle certificate per gli anni precedenti dalla Corte dei Conti. In sin- tesi, la tendenza complessiva che si può ravvisare nell’andamento delle finanze della CRI, dal 2011 al 2016, si compendia nella seguente Tabella 6.4., e nel complesso è moderatamente positiva:

Tab. 6.4. Entrate e uscite della CRI dal 2011 al 2016 (dati al 31 dicembre) Anni Entrate in € Uscite in € Differenze fra

entrate e uscite 2011 706.318.762 720.304.606 -13.985.844 2012 636.593.524 652.016.265 -15.422.741 2013 737.118.375 787.834.320 -50.715.945 2014 445.783.768 527.145.122 -81.361.354 2015 389.985.121 399.419.688 -9.434.567 2016 30.790.511 30.775.736 14.775

Fonte: Corte dei Conti 2011164: 19-20; Corte dei Conti 2012: 20-21; Corte dei Conti 2013: 21-22; Corte dei Conti 2014: 49-50; Corte dei Conti 2015: 58, 60; Bilancio 2016165.

Come si può osservare, se fino al 2015 le uscite hanno regolarmente superato le entrate, con un’impennata nel 2014, negli ultimi due anni si è avuta dapprima una vistosa diminuzione del disavanzo, ed in seguito un lieve ma non disprezzabile attivo. Considerando la gravità della situazione di partenza, si può concludere che, almeno alla data del 31 dicembre 2016, la “nuova” CRI aveva una situazione finanziaria an- cora critica, ma in via di miglioramento, anche grazie agli indubbi sforzi di risanamento portati avanti con tenacia dalla sua leadership nazionale, e riconosciuti dalla corte dei Conti. Occorrerà quindi verificare se tale tendenza si invertirà o si consoliderà in questo anno 2017 e nei successivi: al momento, il bilancio di previ-