CAPITOLO VI: Il mare che unisce la terra La sicurezza del traffico mercantile e le misure di contrasto alla pirateria.
6.4 Il personale armato a bordo dei mercantili italiani: dal modello duale al modello privato.
Per tentare di porre una battuta d’arresto al fenomeno della pirateria marittima nei confronti del naviglio mercantile battente bandiera italiana, a Roma è stato firmato un protocollo d’intesa tra i rappresentanti di Confitarma e del Ministero della difesa, nell’ottobre del 2011, il cui scopo era regolare le modalità per usufruire di servizi di protezione a bordo di navi mercantili italiane a rischio di attacchi di pirati218, nelle zone definite ad alto rischio, individuate da un precedente decreto del Ministero della Difesa del settembre 2011, e aveva previsto l’imbarco di Nuclei Militari di Protezione (NMP) “appositamente addestrati ed equipaggiati, in grado di assicurare autonomamente la protezione diretta di navi mercantili nazionali da atti di pirateria o depredazione armata”.
218 Il protocollo d’intesa Ministero della Difesa – Confederazione Italiana Armatori (Confitarma), è stato reso
operativo dalla “convenzione tra Ministero della Difesa e l’armatore che intende fruire della prestazione di servizi finalizzata alla protezione delle navi di bandiera italiana mediante l’imbarco di Nuclei Militari di Protezione. Il Protocollo d’intesa è pubblicato in Riv. dir. nav., 2011, 987 ss.
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Con tale accordo inoltre, gli armatori si sono impegnati per sostenere tutti gli oneri connessi all’utilizzo di NMP, come le spese per il personale, il funzionamento e il sostegno logistico nell’area di interesse.
Giungere a tale accordo non è stato semplice, anzi, vi sono stati numerosi incontri e audizioni tra rappresentanti di associazioni di categoria, di istituzioni e di esperti in materia prima di adottare il decreto legge del 12 luglio 2011 n. 107, convertito con modifiche dalla legge 2 agosto 2011 n. 130, in cui, per la prima volta nell’ordinamento italiano, si autorizza e si disciplina in modo dettagliato l’impiego di NMP imbarcati sul naviglio mercantile italiano che naviga nelle aree ad alto rischio pirateria.
In particolare, al comma 4 dell’articolo 5 della l. 130/2011 è prevista la possibilità, per il Ministro della Difesa, di stipulare con l’armamento privato italiano specifiche convenzioni per garantire la libertà di navigazione al naviglio commerciale in transito negli spazi marittimi a rischio pirateria, per mezzo dell’imbarco di NMP della Marina Militare, a seguito della richiesta degli armatori, ponendo le spese in capo a questi ultimi. Quando il personale della Marina Militare risulti non disponibile, il Ministro della Difesa può richiedere la collaborazione di personale appartenente ad altre Forze Armate.
Nel caso in cui anche le altre Forze Armate non abbiano personale disponibile da impiegare a protezione dei mercantili, nell’osservanza di particolari condizioni, ci si può avvalere di Guardie giurate private, i cd. Contractors219. Tali condizioni sono individuate al
comma 5 dell’articolo 5 della legge citata, stabilendo che L'impiego di cui al comma 4 e' consentito esclusivamente a bordo delle navi predisposte per la difesa da atti di pirateria, mediante l'attuazione di almeno una delle vigenti tipologie ricomprese nelle «best management practices» di autoprotezione del naviglio definite dall'IMO, nonche' autorizzate alla detenzione delle armi ai sensi del comma 5-bis, attraverso il ricorso a guardie giurate individuate preferibilmente tra quelle che abbiano prestato servizio nelle Forze armate, anche come volontari, con esclusione dei militari di leva, e che abbiano superato i corsi teorico-pratici di cui all'articolo 6 del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'interno 15 settembre 2009, n. 154, adottato in attuazione dell'articolo 18 del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155.
219 Non è la prima volta che nel nostro ordinamento si trovi l’impiego di guardie giurate nell’ambito di piani di security, già nel 2009 infatti, nel decreto n. 154 del Ministero dell’Interno riguardante la disciplina dei terminals
portuali vengono elencati all’art. 2 i servizi di sicurezza sussidiaria che possono essere svolti da guardie giurate (per esempio il controllo dei varchi), sotto la vigilanza di organi di polizia competenti.
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Per regolare la formazione dei Contractors e gli aspetti legati al loro imbarco, al trasporto e all’utilizzo di armi in caso di attacchi da parte di pirati, come pure il rapporto in che sussiste tra loro e il comandante della nave, nel marzo 2013 è stato pubblicato il decreto ministeriale del 28 dicembre 2012 n. 266. I criteri per l’attuazione di tale decreto sono individuati nella circolare adottata dal Dipartimento della pubblica sicurezza il 19 ottobre 2013220, mentre il 25 ottobre dello stesso anno, è stata adottata la circolare contenente le note di indirizzo per la predisposizione del regolamento di servizio per l’impiego di guardie giurate private in funzione antipirateria221.
Tornando all’impiego dei NMP, i militari che ne facevano parte erano considerati come organi dello Stato e ogni loro azione, come un uso illegittimo della forza, avrebbe comportato la diretta responsabilità dello Stato italiano, senza, tuttavia, che venisse modificato lo status della nave mercantile scaturente dalla presenza di NMP222. Inoltre, ai sensi dell’art. 1235 c. nav. il comandante di ciascun NMP era assumeva la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria, mentre il resto del team assumeva quella di agente di polizia giudiziaria, circa i reati di pirateria e di sospetta pirateria, definiti, rispettivamente, dagli articoli 1135 e 1136 c. nav.; mentre al comandante della nave rimaneva la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria limitatamente ai “reati commessi a bordo in corso di navigazione”.
Circa i rapporti fra NMP e comandante della nave l’art. 4 al punto 1 dell’accordo stipulato fra Ministero della Difesa e Confitarma disponeva che “in seguito all’imbarco di NMP il comandante della nave manterrà tutte le responsabilità che allo stesso sono conferite dal codice della navigazione, su base di non interferenza con le attività di ordine militare del comandante dei NMP per la difesa della nave, del suo equipaggio e del carico”. Tale difesa di nave, equipaggio o carico, non deve essere intesa solamente protezione da eventuali attacchi perpetrati da pirati, poiché se durante la navigazione si fosse verificato un qualche evento tale da comportare un pericolo per il proseguimento della spedizione, i componenti del team di protezione imbarcato erano tenuti a collaborare con l’equipaggio al fine di assicurare la sicurezza della navigazione, anche, se necessario, ricorrendo all’uso delle armi223.
220 La circolare è pubblicata in Riv. dir. nav., 2013, 1111 ss. 221 La circolare è pubblicata in Riv. dir. nav., 2014, 533 ss.
222 Cfr. C. TELESCA, Gli effetti giuridici della pirateria marittima sul mercato assicurativo, cit.
223 Per un approfondimento sul tema v. U. LA TORRE, Sicurezza della nave e difesa della pirateria, in Riv. dir. nav., 2011. L’autore pone in risalto come “la presenza sulla nave del personale militare, almeno sino a
quando il mezzo nautico si trovi lontano da zone operative e da minacce piratesche” non debba incidere sul consueto assetto gerarchico di bordo, ponendo l’attenzione sulla coesione della “comunità viaggiante” che si
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Di norma, l’uso della forza armata da parte dei NMP era regolata dall’art 5 comma 2 della l. n. 130/2011, nel quale era stabilito che al verificarsi di episodi di pirateria valevano le stesse norme in vigore per tutte le operazioni militari italiane all’estero ex art 4, commi 1
sexies e septies della l. n. 152/2009. Naturalmente non era previsto per i NMP il requisito
della “necessità delle operazioni militari”, che veniva sostituito da quello della “necessità di protezione del naviglio commerciale”; tuttavia rimaneva immutata il requisito dell’osservanza delle regole di ingaggio (RoE) impartite dal Ministero della Difesa e degli ordini legittimamente imparititi224.
Nel caso di cattura a seguito di un attacco di pirateria, i responsabili potevano essere arrestati dai militari del team di sicurezza, rimanendo però tra le competenze del comandante la custodia dei colpevoli a bordo. Come accade per le missioni navali antipirateria, anche in questo caso la competenza per i reati di pirateria e sospetta pirateria è affidata al Tribunale ordinario di Roma ai sensi dell’art. 7, comma 4 c.p.
Per quanto riguarda i criteri per poter accedere all’impiego delle Private Maritime
Security Companies (PMSC), il quale si è detto residuale rispetto all’utilizzo di NMP, essi
sono previsti dal d.m. n. 266/2012, il quale prevede inoltre i requisiti professionali di cui necessitano le Guardie giurate per poter espletare le attività di protezione del naviglio mercantile. Nello specifico al comma 2 dell’art. 3 si prevede che, oltre ai requisiti previsti dall’art. 138 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza225, le Guardie giurate a bordo
di unità navali mercantili debbano: a) avere preferibilmente, prestato sevizio nelle Forze armate, anche come volontari, con esclusione dei militari del servizio di leva; b) avere superato i corsi teorico-pratici di cui all’art. 6 del decreto del Ministero dell’Interno 15 settembre 2009, n. 154; c) avere superato un corso di addestramento specifico, con oneri a carico dei destinatari, coordinato dal Ministero dell’Interno, avvalendosi della collaborazione del Ministero della Difesa e del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.
viene a creare all’interno dell’ambiente nave, limitato e staccato dalla terraferma, all’interno del quale, tutti, indistintamente, sono esposti ai medesimi rischi durante la spedizione. Per tanto “in condizioni di normale navigazione, lontana da zone che presentino pericoli, l’assetto gerarchico di bordo, deve restare quello che vede al vertice il comandante (ex art. 321 c. nav.), alla cui autorità sono soggette tutte le persone che si trovano a bordo (ex art. 186 c. nav.).
224 I requisiti per l’operatività della legittima difesa che consente l’uso delle armi da parte dei NMP sono diversi
da quelli previsti dall’art. 52 c.p., in particolare sono necessari la necessità di reazione, l’attualità del pericolo di offesa e l’offesa ingiusta. Cfr. U. LA TORRE, Sicurezza della nave e difesa della pirateria, cit.
225 Il primo comma dell’art. 138 de t.u.l.p.s. prevede che le guardie giurate debbano possedere i requisiti:
seguenti: 1) essere cittadino italiano o di uno Stato membro dell'Unione europea; 2) avere raggiunto la maggiore età ed avere adempiuto agli obblighi di leva; 3) sapere leggere e scrivere; 4) non avere riportato condanna per delitto; 5) essere persona di ottima condotta politica e morale; 6) essere munito della carta di identità; 7) essere iscritto alla cassa nazionale delle assicurazioni sociali e a quella degli infortuni sul lavoro.
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In particolare il Ministero della Difesa curerà l’addestramento nelle procedure di sicurezza a bordo nave, nonché la formazione e l’addestramento nelle procedure di comunicazioni necessarie per operare nello specifico contesto, rilasciando un attestato di superamento del corso; d) essere in possesso di porto di arma lunga per difesa personale.
I corsi teorico-pratici del d.m. n. 154/009 sono stati implementati dal Ministero dell’Interno con l’emanazione, il 26 febbraio del 2015, del “disciplinare per la formazione delle guardie giurate addette ai servizi di sicurezza sussidiaria” contente anche programmi formativi per il contrasto alla pirateria per il personale impiegato a bordo di navi commerciali. Il disciplinare è strutturato in nove articoli e un allegato tecnico e il suo scopo è quello di meglio definire le modalità per l’accertamento dei requisiti professionali del personale addetto ai servizi di sicurezza sussidiaria previsti dal d. m. n. 154/2009, e inoltre, la loro formazione, l’aggiornamento, l’individuazione di esami specifici per il conseguimento della certificazione e le modalità in cui possano essere effettuati i controlli da un Nucleo di vigilanza e controllo incaricato di esercitarli. L’allegato tecnico, invece, contiene i programmi di addestramento delle guardie giurate, prevedendo materie generali comuni e materie differenziate sulla base del settore di operatività: sicurezza portuale e marittima, trasporti ferroviari e terrestri. Il par. 2.3.1. dell’allegato tecnico contiene il programma di formazione del personale deputato ai servizi antipirateria a bordo del naviglio mercantile, prevedendo due diverse fasi: nella prima vi è l’indottrinamento circa la normativa interna ed internazionale in materia di navigazione, il riconoscimento di navi, le regole di Maritime Safety e Maritime Security, le Best Management Practices dell’IMO, la conoscenza dell’ambiente nave e delle regole di bordo, e , infine, la normativa circa gli spazi marittimi e atti illeciti; nella seconda fase, invece, ci si concentra esclusivamente sul fenomeno della pirateria, analizzandone i casi pratici e le misure di sicurezza adottate a bordo delle navi mercantili in caso di attacchi.
A seguito dell’adozione del d.l. 18 febbraio 2015 n. 7, convertito con l. n. 43 del 17 aprile 2015, è terminato definitivamente l’impiego dei NMP a bordo di navi mercantili italiane. In particolare, il comma 6 bis dell’art. 15 di tale decreto legge, ha interrotto il modello duale introdotto dalla legge n. 130/2011, il quale prevedeva difesa attiva pubblica – difesa attiva privata residuale, poiché con esso si riservano le attività di protezione esclusivamente alle guardie giurate di società private.
Il d.m. n. 266/2012 prevede che il numero di guardi giurate in servizio sia sempre commisurato alle esigenze relative alla difesa della nave, e in ogni caso, non potrà essere mai inferiore a quattro, individuando tra essi un responsabile del gruppo, il team-leader, il
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quale si occupa dell’addestramento del gruppo, verifica periodicamente lo standard di sicurezza della nave mediante apposite ispezioni e mantiene i rapporti con il comandante della nave e il suo equipaggio, rivestendo, di fatto, la qualifica di consulente del comandante in materia di sicurezza godendo di spazi di autonomia in merito alle disposizione tattica delle guardie per una maggior sicurezza.
La responsabilità della sicurezza della navigazione, come si è accennato prima, rimane in capo al comandante della nave ai sensi dell’art. 9 del d. m. n. 266/2012, il quale assume il comando operativo delle guardie giurate, strumento di sicurezza, lo si ricorda, impiegabile solamente dopo aver esperito invano tutte le altre misure di sicurezza previste dalle BMP. Il comandante della nave, dunque, come avveniva nell’impiego di NMP, è l’unico soggetto responsabile della sicurezza della navigazione e della manovra e che può utilizzare l’uso della forza a difesa della nave, autorizzando l’armamento e il dispiegamento a bordo del team di sicurezza, l’apertura del fuoco e la cessazione dell’uso delle armi, tranne nel caso in cui vi siano ipotesi di autodifesa226. In particolare, le armi da fuoco verranno utilizzate per effettuare i colpi di avvertimento (warning shot), non indirizzati nei confronti degli aggressori, e solo nel caso in cui i pirati non desistano dal compiere l’attacco, si potrà utilizzare la forza contro di loro, essendo in presenza di un’ipotesi di diritto di legittima difesa ai sensi dell’art. 52 c.p.227
Dettagliata è la disciplina contenuta all’art. 6 del d. m. n. 266/2012 in merito all’utilizzo delle armi e della loro custodia: all’armatore è rilasciata un’autorizzazione da parte del Prefetto o dal Questore, in base alla tipologia di armi, con grazie al quale può procedere all’acquisto, al trasporto, alla detenzione, alla cessione in comodato, all’imbarco e allo sbarco delle stesse. Le armi impiegabili sono, indifferentemente, sia quelle cd. da guerra “in dotazione delle navi” che quelle comuni da sparo, entrambe disciplinate dal Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, rispettivamente agli artt. 28 e 31, poiché cedute in comodato dall’armatore, quando in altri settori, alle Guardie giurate è consentito l’utilizzo esclusivo di armi comuni da sparo.
Per quanto concerne la custodia, le armi prive di munizioni, devono essere custodite in armadi corazzati, la cui è chiave è detenuta solamente dal comandante, che è tenuto a darla allo Ship Security Officer (SSO), ossia colui che materialmente consegna le
226 V. sul punto U. LA TORRE, Sicurezza della nave e difesa della pirateria, cit.
227 Come mezzi di avvertimento, le circolari del Ministero dell’Interno del 19 e del 25 ottobre 2013, prevedono
altresì la possibilità dell’impiego di VHF, megafoni e/o messaggistica preregistrata difensiva trasmessa da mezzi elettronica, o ancora l’utilizzo di razzi e laser non letali, cannoni ad acqua e tubi idraulici ad alta pressione oppure l’esibizione delle armi da fuoco ai potenziali aggressori per intimorirli.
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armi necessarie alle guardie giurate, previa annotazione sui registri, solamente durante la navigazione nelle aree ad alto rischio pirateria.
Di conseguenza, al termine delle operazioni di difesa, e fuori dalla zona ad elevata pericolosità, vi sarà la riconsegna delle armi al SSO, e poi quest’ultimo riconsegnerà le chiavi al comandante della nave; a meno che questo non ravvisi un’ipotesi di eccezionale pericolo ai sensi dell’art.6, comma 5 del d. m. n. 266/2012.
In merito al problema della copertura assicurativa dei rischi dell’attività delle scorte a bordo di delle unità, l’IMO raccomanda agli armatori, su cui ricadono le responsabilità per danni derivanti dall’impiego, di valutare in maniera adeguata la portata della copertura assicurativa per tale rischio, consapevoli che anche gli stessi appartenenti alle scorte armate sono obbligati a contrarre assicurazioni per danni alla propria persona derivanti dalla loro attività. È evidente, infatti, che l’armatore non è il datore di lavoro dei componenti del team di sicurezza, poiché dipendono dalla società che ha assunto l’attività di protezione di mercantili dal rischio pirateria, ciononostante si deve ricordare che egli è responsabile del mercantile anche relativamente alla tutela della salute e della sicurezza, della sua navigabilità, dell’adozione delle BMP e dei danni sofferti dal personale imbarcato durante la permanenza a bordo. In tale contesto la responsabilità civile nei confronti delle Guardie giurate ha una valenza contrattuale poiché relativa al rapporto instituito con la società da cui dipendono, il quale presuppone però l’osservanza degli obblighi di diligenza nell’esercizio della navigazione la cui violazione potrebbe recare danno al personale imbarcato, team di sicurezza compreso.
Nell’accordo tra Ministero della Difesa e Confitarma, infatti, è previsto l’obbligo per l’amatore di sottoscrivere idonee coperture assicurative per responsabilità civile verso terzi, e nel caso specifico per i danni al personale dei nuclei armati di protezione che dovessero derivare per colpa imputabile all’armatore o ai suoi ausiliari228.
Tuttavia l’IMO considera ancora l’imbarco di team armati a bordo di mercantili come ultima opzione possibile per garantire la sicurezza dei traffici marittimi, poiché il potenziale utilizzo di armi da fuoco e gli eventuali danni fisici provocati da esso, oltre che far emergere questioni di responsabilità, può far emergere conflitti tra le norme giuridiche
228 Cfr. F. CAFFIO, N. RONZITTI, La pirateria: che fare per sconfiggerla?, in Osservatorio di politica internazionale, 44, 2012
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di altri Paesi di difficile risoluzione a livello internazionale, come accaduto nel caso lampante della petroliera Enrica Lexie229.
La vicenda iniziata il 15 febbraio 2012, ha messo nuovamente in risalto le richieste degli armatori di una adeguata difesa delle proprie navi, del proprio carico, quando costretti a percorrere rotte che passino per zone ad alto rischio pirateria, e, soprattutto, di regolare adeguatamente l’inquadramento dei componenti del team di sicurezza nella gerarchia di bordo, e dunque, le eventuali responsabilità dell’armatore derivanti da atti da loro compiuti. Nel caso in questione, l’ambiguità in relazione alla catena di comando, è stata la causa del rientro nel porto di Kochi: il comandante della Enrica Lexie ha dato seguito alle direttive dell’armatore, anche se, trattandosi di un’azione anti-terrorismo internazionale, con militari a bordo, non avrebbe dovuto lasciare le acque internazionali senza l’approvazione del Ministero della Difesa230. All’origine dell’incidente con l’India vi è il dualismo tra comandante della nave, il quale decide la rotta, e il team militare, il quale è soggetto alle regole di ingaggio del Ministero della Difesa231.