CAPITOLO VI: Il mare che unisce la terra La sicurezza del traffico mercantile e le misure di contrasto alla pirateria.
6.5 Regno Unito, Paesi Bassi e Francia: modelli a confronto.
Dopo aver sviscerato la normativa italiana in tema di antipirateria, è opportuno almeno accennare alle soluzioni adottate in Regno Unito, Paesi Bassi e Francia, in merito all’imbarco di personale armato nella lotta contro la pirateria per garantire la sicurezza dei mercantili. I modelli di tali Paesi sono sufficienti per un’analisi compartiva completa delle soluzioni possibili in questo tema: se si immagina una linea retta, ad un estremo si possono collocare i Paesi Bassi, con un sistema interamente pubblico, poiché per la protezione del naviglio mercantile utilizzano esclusivamente di nuclei militari di protezione (NMP); all’estremo opposto si colloca il Regno Unito, il quale ha adottato un modello interamente privato, tramite l’esclusivo ricorso a team armati privati (PCASP); e, infine, tra i due estremi si collocano i sistemi cd. duali, come la Francia e l’Italia che prevedono il possibile impiego di entrambi.
Nel Regno Unito l’utilizzo esclusivo di team armati privati è il risultato dell’ampio sviluppo dell’industria militare privata presente e della politica liberale, in conseguenza delle
229 Per l’analisi della vicenda della Enrica Lexie, N. RONZITTI, Caso marò. Ricette per uscire dal tunnel,
2014, nel sito http://www.affarinternazionali.it; N. RONZITTI, Il caso dei due marò. Sviluppi recenti, in Enc.
Treccani, 2017
230Per un maggiore approfondimento Cfr. U. LA TORRE, Sicurezza della nave e difesa della pirateria, cit. 231 Cfr. N. RONZITTI, Caso marò – Come trattare con l’India, consultabile al sito
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quali il governo è stato molto permissivo nella regolamentazione dell’industria di sicurezza che opera all’estero, tanto che pur essendoci un Foreign Enlistment Act (1870), che vieta la fornitura di attività militari all’estero, non vi è mai stata la condanna di alcun cittadino britannico.
Sebbene, dati tali contesti giuridici e politi, non desti stupore l’apertura all’impiego di attori privati nella difesa del naviglio mercantile, questa scelta non è stata accolta dagli armatori senza critiche. Infatti il Direttore Generale della Chamber of Shipping232, Mark Brownrigg, riferì in parlamento britannico che gli armatori avrebbero preferito personale militare, essendo disposti anche a compensare, almeno in parte, i costi dell’utilizzo di NMP. Tuttavia ciò non fu possibile, in quanto il personale delle forze armate britanniche sarebbe stato insufficiente, poiché Marina e Esercito erano impegnati in altri teatri operativi, arrivando così al 30 ottobre 2011, quando il premier David Cameron annunciò l’esclusivo uso di personale armato privato a bordo dei mercantili britannici.
L’utilizzo di guardie private233 è regolamentato prevalentemente dal Ministero dei
Trasporti, il quale ne ha ristretto l’impiego a circostanze eccezionali: la possibilità di impiego di tali team privati è infatti limitata solo alle zone definite ad alto rischio per le navi di stazza superiore alle 500 tonnellate lorde e per le navi passeggeri, benché in circostanze particolari anche i proprietari di altri di naviglio possano farne rischiesta. Gli armatori che richiedono l’utilizzo di team privati a bordo hanno l’onere di presentare al Ministero dei Trasporti un piano antipirateria complesso, dimostrando l’insufficienza delle Best Manangement
Practices.
Inoltre, hanno il compito di vigilare sull’osservanza delle norme di diritto britannico e internazionale da parte delle compagnie di vigilanza impiegate. In particolare, tali compagnie devono essere autorizzate dal Ministero dell’Interno alla detenzione di armi da fuoco in accordo con il titolo 5 del Fire Amrs Act del 1968, a seguito di appositi controlli effettuati dalle autorità di polizia. Altra licenza necessaria è quella circa l’esportazione di armi rilasciata dalla Export Control Organization del Ministero dello Sviluppo e dell’Innovazione, solamente alle compagnie che hanno firmato l’International Code of
Conduct e dunque sono soggette alla supervisione della International Code of Conduct
232 La Camera di spedizione del Regno Unito è l'organo commerciale che si occupa delle spedizioni nel Regno
Unito e rappresenta oltre 140 compagnie di navigazione Ha sede si trova a Londra e promuove il trasporto marittimo britannico in tutto il mondo e spesso agisce come fonte di informazioni circa il settore marittimo per i media. Essa è inoltre responsabile della stretta collaborazione tra il governo del Regno Unito e l'Agenzia della guardia costiera e marittima.
233 Per un approfondimento N. RONZITTI, The use of private contractors in the fight against piracy, in War by contract : human rights, humanitarian law and private contractors, Oxford, 2011
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Association234, la quale ha la funzione di verificarne gli elevati standard etici e professionali
necessari.
Nonostante il commercio marittimo non sia un settore estremamente significativo per l’economia dei Paesi Bassi, data l’importanza del porto di Rotterdam235, gli attacchi dei
pirati in mare sono stati considerati una minaccia alla sicurezza economica del Paese, giustificando la partecipazione della Marina olandese all’operazione Ocean Shield e alla operazione Atalanta.
Dapprima si ritenne che tali attività di pattugliamento, combinate con le Best
Management Practices, fossero sufficienti a scongiurare gli attacchi da parte dei pirati,
criticando aspramente l’impiego di personale armato a bordo dei mercantili, in quanto si riteneva che ciò avrebbe causato problemi giuridici e logistici236, rimettendo la protezione delle navi, del carico e dell’equipaggio unicamente nelle mani degli armatori. In seguito, il continuo perpetrarsi delle condotte criminose portò a un “cambio di rotta”, al punto che la Società Reale di Navigazione Olandese e il sindacato dei marittimi237 iniziarono a premere per poter schierare guardie armate.
Le associazioni di categoria sostennero che i costi delle misure di protezione e l’aumento dei premi assicurativi stavano per mettere a repentaglio la sostenibilità finanziaria del commercio marittimo olandese, e tale convinzione spinse la Jumbo Shipping e Vroon Shipping a dichiarare che sarebbero ricorse a guardie armate sul naviglio di loro proprietà anche se questo non era consentito dalla legge vigente; l’associazione di categoria VPN dichiarò invece che non avrebbe consentito ai propri membri il transito nel Golfo di Aden, a
234 L’International Code of Conduct Association (ICoCA) persegue lo scopo di promuovere, governare e
sovrintendere all'attuazione del Codice di condotta internazionale e promuovere la fornitura responsabile di servizi di sicurezza e il rispetto dei diritti umani e del diritto nazionale e internazionale conformemente al Codice. Il Codice include una vasta gamma di standard e principi per la fornitura responsabile di servizi di sicurezza privata che possono essere sintetizzati in gran parte in due categorie: in primo luogo, i principi relativi alla condotta del personale della Società Membro sulla base dei diritti umani internazionali e delle norme di diritto umanitario, comprese le norme sulla uso della forza, violenza sessuale, tratta di esseri umani e lavoro minorile; e in secondo luogo, i principi relativi alla gestione e alla governance delle società associate, tra cui la selezione, il controllo e l'adeguata formazione del personale. Il testo del Codice di Condotta è consultabile al sito http://www.icoca.ch
235 Il porto di Rotterdam, con una superficie di 40 chilometri e la capacità di soddisfare 40 milioni di
consumatori, è il porto più grande d’Europa e fino al 2002 è stato il porto più trafficato del mondo, superato poi dal Porto di Singapore, e in seguito dal Porto di Shangai.
236 Oltre alla paura che la presenza di personale armato a bordo rischiasse di creare un incremento di violenze
e minacce contro il resto del personale imbarcato.
237 La Royal Association of Dutch Shipowners (KVNR) è il rappresentante degli armatori stabiliti nei Paesi
Bassi che operano nel settore della navigazione marittima. Il KVNR si concentra sulla politica, sul governo, sul cluster marittimo e sulle società. Lo scopo del patrocinio è che gli armatori di tutto il mondo possano operare senza ostacoli navigando in sicurezza con equipaggi competente. Nautilus International è un sindacato internazionale e un'associazione professionale che rappresenta i marittimi, con sede nel Regno Unito , nei Paesi Bassi e in Svizzera.
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meno che, illegalmente, non avessero impiegato guardie private a bordo; altre imprese, ancora, decisero di registrare il proprio naviglio in altri Stati, in modo tale da poter impiegare legalmente guardie armate.
A seguito di tali eventi il Governo olandese decise di valutare quattro possibili opzioni: l’uso di nuclei militari di protezione; l’uso di guardie armate private; la concessione dello status di riservista alle guardie armate, in modo tale da mantenere inviolato il monopolio statuale sull’uso della forza; e, infine, il ricorso a un approccio misto.
Dal marzo 2011 il Governo olandese decise di mettere a disposizione degli armatori alcuni nuclei di militari di protezione, i quali però si rivelarono subito insufficienti e inadeguati, a causa dei lunghi tempi necessari per approvare una richiesta e ai costi proibitivi a carico degli armatori, tanto che molti preferirono non fare domanda. Di conseguenza si ripresentava il rischio di un altro esodo del naviglio in altri Stati e l’uso illegale di team privati, ciononostante il Governo olandese era deciso nelle sue posizioni, sostenendo che tali misure, congiuntamente alle BMP e alle missioni navali antipirateria, fossero sufficienti a garantire la protezione e sicurezza necessaria.
Nel 2013 contestualmente all’aumento di personale militare per la sicurezza del naviglio mercantile, il Ministro della Difesa confessò al Parlamento che tale azione non avrebbe risolto la situazione, e per la prima volta si considerò l’ipotesi dell’utilizzo di guardie armate. Tuttavia, la mancanza di una solida maggioranza parlamentare a favore e al decrescere della minaccia della pirateria marittima, hanno condotto ad una stagnazione del dibattito e dell’azione sul tema, lasciando immutata la legislazione, facendo sì che i Paesi Bassi siano, ad oggi, l’unico Paese europeo a non ricorrere a privati per la sicurezza di una marina commerciale di dimensioni significative contro gli atti di pirateria.
Nel caso della Francia, essa ha contribuito attivamente alle missioni navali antipirateria, in particolare all’Operazione Atalanta, dopo il sequestro della nave da crociera “Ponant”, il 4 luglio 2008, mentre era in transito nel Golfo di Aden, episodio decisivo238
affinché l’opinione pubblica francese prendesse coscienza del rischio rappresentato dalla pirateria marittima, e si prestasse una maggiore attenzione alle richieste e alle necessità degli operatori del settore marittimo. Tuttavia si riteneva che tale fenomeno fosse circoscritto all’Oceano Indiano, almeno fino a che con il sequestro della nave cisterna “Adour” nel Golfo
238 Così è stata qualificata la vicenda da Armateurs de France, l'organizzazione professionale che rappresenta
le società francesi di servizi di trasporto e marittimi. Essa attualmente rappresenta 57 aziende, 16.000 marinai e quasi 1.000 navi.
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di Guinea, si smentì questa convenzione, assumendo la consapevolezza della effettiva globalità della minaccia della pirateria marittima.
Dapprima, a seguito delle pressioni delle varie associazioni di categoria, si sostenne la necessità della sola protezione militare, poiché gli stessi armatori guardavano con riluttanza l’impiego di guardie private a bordo. Così si iniziò a stanziare 150 fucilieri di marina prevalentemente per la protezione delle navi utilizzate per la pesca del tonno nell’Oceano Indiano, e, successivamente, per la protezione dei mercantili in transito al largo del Corno d’Africa. Tale misura si rivelò insufficiente, e vano fu lo sforzo di aumentarne l’organico, anzi si arrivò quasi ad un esodo del naviglio mercantile alla stregua di quanto accade nei Paesi Bassi, e gli armatori francesi presero coscienza della necessità dell’impiego di guardie armate a bordo delle proprie navi.
Finalmente il 4 luglio del 2014 il Parlamento francese emanò la legge 742, con cui assecondò questo bisogno di sicurezza, limitando però il ricorso alla sicurezza privata al naviglio in transito nelle aree a rischio, definite mediante decreto del Primo Ministro, il cui perimetro può essere modificato su parere di un comitato composto dai Ministri dei Trasporti, degli Esteri, della Difesa e da un rappresentante degli armatori, passando così da un modello militare puro al regime duale in maniera graduale. Con tale legge vengono definite alcune condizioni fondamentali dell’impiego dei team privati come, ad esempio: il fatto che il numero di guardie debba essere stabilito sulla base del rischio e del tipo di nave, e comunque non deve essere inferiore a tre; oppure ancora il fatto che le guardie debbano essere in possesso del porto d’armi e che queste vengano utilizzate solo per autodifesa, ma, condizione più importante, che le azioni dei team privati siano sottoposte all’autorità del capitano.
Secondo la normativa francese l’impiego di team privati a bordo di navi mercantili deve essere subordinato all’autorizzazione delle pubbliche autorità, a seguito del controllo dei requisiti necessari condotto dalle stesse, prevendendo controlli amministrativi a bordo delle navi autorizzate, per evitare eventuali violazioni della normativa. La legge 742 prevede altresì che le compagnie di vigilanza private, dal canto loro, per operare a bordo del naviglio commerciale debbano essere in possesso di un’autorizzazione rilasciata dal Conseil National des Activités Privées de Sécurité (CNAPS)239.
239 Il CNAPS è composto da un consiglio direttivo di 25 membri, tra rappresentanti del governo, della
magistratura e dell’industria della sicurezza privata; un comitato nazionale, e sette comitati interregionali di approvazione e controllo (CIAC). Questi ultimi sono i responsabili dell’erogazione e della sospensione delle licenze alle compagnie, nonché di effettuare controlli per garantire l’osservanza delle norme nazionali. Nel
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Conclusione
Al giorno d’oggi, il fenomeno della pirateria marittima è in fase calante, tanto che i dati registrati sono i più bassi mai rilevati dal 2004. Ciò non deve indurre a pensare di essere in prossimità dell’estinzione del fenomeno, poiché si è visto durante il breve excursus storico che la pirateria da sempre ha avuto questo andamento altalenante, tale che, a seconda della maggiore o minore probabilità del verificarsi degli attacchi di pirateria, tale rischio veniva ricompreso “arbitrariamente” o nelle polizze per rischi guerra o nelle ordinarie. Tale attività, d’altronde, è molto redditizia per le organizzazioni criminali che operano nel Corno d’Africa e rappresenta l’unica forma di sostentamento per le comunità più deboli del Delta del Niger. Sicuramente questa fase di depressione è determinata anche dalla cooperazione delle forze navali, iniziata nei primi mesi del 2013, e dall’impiego di guardie armate a bordo. Tuttavia queste misure rappresentano un ulteriore costo, sommato a quelli legati al pagamento del prezzo dei riscatti e agli elevati premi assicurativi, che gli Stati impegnati nella repressione di tali atti illeciti devono sostenere. Rileva inoltre che, a causa della pirateria, vengono minati i profitti derivanti dal commercio in settori delicati, come quello petrolifero, causando l’aumento del prezzo dei prodotti e delle materie prime.
La pirateria dunque non deve essere più valutata come un crimine che genera i propri effetti negativi solo sull’equipaggio della nave oggetto del sequestro, bensì deve essere vista come un fenomeno importante (negativamente) sotto il profilo economico, poiché direttamente crea danni all’intero commercio mondiale, svolto per l’80% via mare, dove gli armatori, o per essi le assicurazioni, versano ingenti somme per il riscatto delle navi, delle merci e dell’equipaggio. Inoltre, vi sono i danni indiretti, come l’aumento dei costi dei noli e dei premi da corrispondere alle assicurazioni, o in alternativa del carburante per allungare le rotte. E se un abbattimento dei costi dei premi assicurativi si è registrato a seguito dell’impiego (comunque molto oneroso) dei cd. Contractors, presso agenzie private di sicurezza da parte degli armatori, non bisogna sottovalutare il fatto che un “incontrollato” uso delle armi a bordo delle navi possa provocare imprevisti effetti negativi, come nel citato triste episodio dell’Enrica Lexie.
Si è difronte dunque a una sensibilissima bilancia, sui cui piatti da una parte abbiamo il rischio di verificarsi atti di pirateria e dall’altra i vari strumenti di repressione della stessa: se grazie alle missioni dell’Unione europea e della NATO e grazie all’impiego dei
caso specifico, il CIAC responsabile dell’erogazione delle licenze alle compagnie e alle guardie intenzionate ad operare a bordo del naviglio commerciale è quello dell’Île-de-France.
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Contractors si è assistito al decrescere della probabilità di subire attacchi da parte dei pirati, allo stesso tempo ciò potrebbe causare la cessazione dell’impiego delle guardie armate private da parte degli armatori, per via dei loro costi esosi, con il rischio di un nuovo aumento atti illeciti contro navi ed equipaggi.
D’altro canto, si ravvisa un aumento della complessità di tale reato. Si è parlato dei contorni sfumati che delineano le fattispecie di reato di pirateria dagli atti di terrorismo, i quali, al di là della diversità di fini, vengono entrambi ricompresi in quello che viene generalmente definito shipping, per via dell’effetto generato: la turbativa della sicurezza dei traffici marittimi. Sebbene alcune forme di manifestazioni siano proprie degli atti terroristici, come ad esempio attacchi suicidi per mezzo di imbarcazioni o mini-sommergibili, a seguito dei quali si è cominciato a parlare di jihad marittimo, talune azioni perpetrate dai terroristi sono simili a quelle perpetrate dai pirati (abbordaggio, sequestro), ovvero, come si è detto, talora i terroristi sfruttano le attività di sequestro poste in essere dai pirati. Tale complessità si ravvisa poi nell’applicazione delle coperture assicurative: ad esempio si è detto che in un clausolario Merci I – Pieno Rischio si ricava a contrario che il rischio pirateria è compreso nei rischi coperti, al contrario dei rischi di guerra o del rischio di attacchi terroristici.
Inoltre, a livello assicurativo è bene che gli armatori, al momento della stipulazione di una nuova polizza, informino gli assicuratori dell’intenzione di avvalersi delle guardie armate a bordo, in quanto si deve consentire agli assicuratori di valutare se tale impiego possa costituire un limite all’applicabilità delle polizze. Prendendo ad esempio una qualsiasi polizza assicurativa regolata dal diritto inglese, ai sensi del Marine Insurance Act, la mancata informazione da parte dell’armatore agli assicuratori della volontà di impiegare guardie giurate, con armi potenzialmente letali, a bordo e un loro eventuale utilizzo in contrasto con la legge, potrebbe portare all’esclusione della copertura assicurativa. Ciò costituirebbe un grave problema specie in relazione ai premi elevatissimi delle polizze K&R adottate in particolare nell’area del golfo di Aden, o nel caso delle più onerose polizze per la copertura dei Rischi Guerra, per le quali è chiesto un supplemento agli armatori per le tratte le tratte in prossimità delle coste dell’Africa occidentale.
Nonostante i P&I Clubs in passato ritenessero che né l’equipaggio, né il personale di sicurezza a bordo potesse essere armato, pena l’esclusione della copertura assicurativa; oggi, al contrario ciò è ammesso dai Clubs, escludendo solamente i sinistri derivanti da un viaggio o impiego di attività commerciale che a seguito di una loro valutazione risulti imprudente, non sicuro o improprio.
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Tale mutamento di pensiero riscontrato nei P&I Clubs si è verificato anche a livello generale, dove le compagnie assicurative, a livello internazionale, ritengono la presenza di Contractors a bordo una condizione essenziale per garantire gli armatori contro i rischi pirateria, oltre che per la riduzione del premio, al contrario del passato dove tale impiego era considerato come un deterrente.
Tuttavia, nonostante questi miglioramenti, lo strumento assicurativo deve essere ancora perfezionato: gli assicurati dovrebbero cercare di definire in modo più chiaro i rischi coperti nell’ambito delle polizze, e gli assicuratori potrebbero creare o introdurre sul mercato delle polizze più specifiche per particolari rischi come quello pirateria.
Fino a che non ci saranno degli ottimi strumenti ad hoc dal punto di vista assicurativo e non saranno adottate delle misure idonee dalla Comunità internazionale per contenere il fenomeno della pirateria, a cominciare dal ripristinare l’ordine, la legalità, l’assetto governativo e la stabilità economica in quegli che Stati che, spesse volte, traggono profitto dalla pirateria, non rimane che fare affidamento sul solo strumento militare, del quale esempio del costante impegno a tutela dei traffici marittimi è rappresentato dal recente intervento di Nave “Rizzo” a soccorso di un mercantile greco, il quale però risulta insufficiente per estirpare questa piaga dall’ambiente marittimo.
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