Il principio di gradualità nell’attuazione delle riforme pensionistiche, quale meccanismo

di garanzia dell’equità intergenerazionale in materia pensionistica.

Da quanto poc’anzi accennato e, altresì, dalla ricostruzione del percorso giurisprudenziale in tema di diritti quesiti, si evince come la Corte costituzionale abbia individuato proprio nella garanzia del ‘contenuto minimo dei diritti previdenziali’, il ‘limite dei limiti’, il limite, cioè, entro cui le scelte discrezionali del legislatore possano definirsi ragionevoli sia quando incidono sul passato sia quando invece incidono sul futuro.

La Corte costituzionale, cioè, ritiene irragionevole una riduzione del trattamento previdenziale solo quando:

- volta al passato, essa vada a vanificare la prestazione previdenziale già erogata ( es. Corte cost. sent. n. 211 del 1997);

- volta al futuro, vada ad incidere sui benefici accordati a un soggetto che presenta una situazione di basso reddito (sent. 240 del 1994).

367

Il Giudice a quo prospettava l’illegittimità costituzionale della disposizione che non prevedeva alcuna forma di rivalutazione del valore nominale della retribuzione pensionabile anche in riferimento all’art. 38 Cost., in ordine alla proporzione fra trattamento previdenziale e qualità e quantità del lavoro svolto, e alla sufficienza del trattamento medesimo ad assicurare le esigenze di vita del lavoratore pensionato. Così anche ord. n. 531 del 2002 . Si vedano anche sentt. n. 119 del 1991; n. 226 del 1993.

368

Così anche ord. n. 195 del 2001.

369

E’ evidente, che entro tali ‘confini’ assai ampi, la Corte costituzionale riconosca la discrezionalità del Legislatore, in merito alla modulazione temporale dell’attuazione della disciplina previdenziale.

Proprio in relazione a questo aspetto, la Corte costituzionale indica un principio che, da una parte, ‘orienta’ l’esercizio di tale potere discrezionale entro i limiti così individuati e, dall’altra, conferma la ‘relativizzazione’, nel tempo, della tutela dei diritti quesiti.

Ci si vuole riferire all’importanza che la Corte costituzionale riconosce al principio di gradualità nella realizzazione delle riforme previdenziali e, collegato ad esso, al carattere discriminante del fluire del tempo nell’attuazione della disciplina previdenziale370_.

Come ricorda G. ZAGREBELSKY, infatti, “ il diritto sociale condizionato specie se a carattere economico, ha una gradualità di evoluzione tenuto conto delle complessità del programma, della molteplicità, delle finalità, delle ampiezza dell’intervento delle scelte di politica economica necessaria al reperimento delle risorse”371_.

Tale principio comporta che, individuata dal Legislatore una ‘regola generale’ della disciplina previdenziale, da estendere con efficacia retroattiva anche alle situazioni giuridiche pregresse, siano definite “…le tappe intermedie di progressivo

accostamento [a tale regola]. Di conseguenza, chi fruisce della regola propria di una o dell’altra delle tappe intermedie, non si vede applicata la regola previgente alla riforma, ma nemmeno subisce l’applicazione della regola a regime”372_.

Paradigmatica, in quanto fortemente esplicativa della rilevanza anche costituzionale del principio di gradualità è la sentenza di rigetto n. 374 del 1988, in

370

Spiega così l’importanza del principio di gradualità A. MOSCARINI, La Corte sociale contro lo Stato sociale?, in

Giur. Cost, cit., p. 2058: “ …ha consentito alla Corte una opera di concretizzazione dei diritti sociali ispirata alla fluidità e al mutamento, nel tempo, del loro contenuto minimo secondo il criterio di gradualità seguito dal legislatore nella attuazione progressiva dei diritti medesimi, specie con riferimento a quelli che godono pro tempore di una tutela privilegiata. Si tratta di una scelta necessitata per la Corte la quale, se non vuol porsi al di fuori della forma di governo è tenuta a prendere in considerazione la questione del limite delle risorse disponibili ed in base ad essa a tutelare il diritto … in ragione della sua compatibilità con quel limite. Si è dunque affermato un principio di universalità dei diritti sociali, i quali, lungi dall’appartenere ad una minoranza di soggetti socialmente svantaggiati, appartengono all’universalità degli uomini: proprio in quanto appartenenti alla universalità degli uomini occorre che siano resi compatibili con le risorse limitate secondo una prospettiva di giustizia distributiva.”

371

Cfr. Relazione annuale sulla giurisprudenza della Corte costituzionale per l’anno 2004, consultabile sul sito internet www.cortecostituzionale.it

372

Così A. PANDOLFO, Diritti quesiti e riforma pensionistica, in Riv. Dir lav., 1994, p. 295 e ss. L’autore

offre anche una particolare lettura della categoria dei diritti quesiti Egli distingue, proprio in ragione della disciplina legislativa da applicare alle situazioni pregresse, diritti quesiti pieni e diritti quesiti

parziali, mettendo in rilievo l’importanza della modulazione dell’attuazione dello jus superveniens in

tema di contribuzione figurativa373_{. Il Giudice delle leggi elevava il principio di}

gradualità a garanzia della sistematicità e coerenza dell’ordinamento previdenziale, affermando che “in materia di revisione o di riforma del sistema previdenziale, attesi anche i

conseguenti oneri finanziari, la gradualità si presenta, proprio per le difficoltà finanziarie da superare, come un modo di essere necessario ed interamente coerente del fenomeno visto nel suo pratico atteggiarsi e appare come caratteristica, del pari necessaria e, comunque, compatibile del fenomeno stesso nella sua rilevanza costituzionale”.

Guardando, poi, più nello specifico all’orientamento della Corte costituzionale in tema di attuazione graduale delle riforme previdenziali, si può notare come esso sia stato declinato in diversi modi:

- è stato utilizzato per giustificare un tendenziale e graduale innalzamento del livello di tutela previdenziale (principio di gradualità ‘verso l’alto’);

- è stato utilizzato, al contrario, per avallare le scelte discrezionali del Legislatore di contenimento della spesa pubblica e per attenuare gli effetti negativi dell’attuazione, con efficacia retroattiva anche ai rapporti previdenziali in itinere, di una riforma che introduce un trattamento di sfavore rispetto alla disciplina previdente ( principio di gradualità ‘verso il basso’);

- infine, è stato utilizzato per dare rilevanza al ‘fluire del tempo’ e, dunque, per escludere l’irragionevolezza della scelta del Legislatore di non estendere, in via retroattiva, disposizioni che introducono un trattamento previdenziale migliorativo rispetto a quello precedente.

In relazione al primo modo di declinare la gradualità, si può guardare a quanto affermato dalla Corte costituzionale già nella sentenza n. 26 del 1980 in tema di

373

La questione di legittimità costituzionale riguardava l'art. 3 della legge 20 maggio 1975 n. 164 il quale, escludendo dalla contribuzione figurativa i periodi di intervento della Cassa integrazione guadagni per contrazione dell'orario di lavoro, secondo il giudice a quo avrebbe violato gli artt. 3 e 38 Cost. perchè i lavoratori che subiscono la riduzione di orario sarebbero risultati discriminati arbitrariamente rispetto ai lavoratori sospesi in toto dall'attività lavorativa, ammessi a contribuzione figurativa, sebbene in entrambi i casi si verificasse il medesimo evento della perdita incolpevole della retribuzione ed, inoltre, sarebbero stati privati della tutela previdenziale, pur in presenza di una perdita di retribuzione dovuta a fatto ad essi non imputabile. La Corte costituzionale riteneva infondata la questione in quanto il Legislatore avrebbe agito con gradualità., in quanto “… è

riservato al legislatore ordinario il compito di determinare, con una razionale considerazione delle esigenze di vita dei lavoratori e delle effettive disponibilità finanziarie, l'ammontare delle prestazioni o le modifiche della loro misura allo scopo di rendere sempre più attuale e costante il rapporto tra quei termini che subiscono variazioni nonchè la scelta dei tempi e dei modi, la completa parificazione dei trattamenti e delle discipline delle situazioni meritevoli di tutela che, fino a quel momento, erano state trattate in modo differente”. La Corte, poi escludeva che l’intervento

potesse essere arbitrario, anche in relazione alla diversa situazione delle categorie di lavoratori confrontate.

adeguatezza e proporzionalità del trattamento previdenziale . Secondo la Corte costituzionale, il fatto che la pensione possa coincidere con l’ultima retribuzione goduta all’atto della cessazione dal servizio rappresenta “… obiettivo indubbiamente

ottimale. Ad esso, il Legislatore può però con gradualità avvicinarsi….nell’esercizio di una sua discrezionalità che faccia pur sempre salvi gli inderogabili criteri di proporzionalità ed adeguatezza”374_.

Successivamente, specie a metà anni ’90, la Corte utilizza il principio di gradualità, ‘verso il basso’, per attenuare gli effetti negativi dell’attuazione, con efficacia retroattiva anche ai rapporti previdenziali in itinere, di una riforma che introduce un trattamento di sfavore rispetto alla disciplina previdente.

A tal proposito si richiama quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza di rigetto n. 205 del 1995 in cui i Giudici costituzionali stabilivano che “il

374 _{Dello stesso tenore, Corte cost., sent. n. 119 del 1991.Sull’uso del principio di gradualità ‘verso} l’alto’, si richiamano, a titolo esemplificativo, anche Corte cost. ord., n. 120 del 1989.La Corte ha dichiarato la manifesta infondatezza, in riferimento all'art. 3 Cost., della questione di legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge n.155 del 1981, n. 155, dell'art. 3, tredicesimo comma, della legge n. 297 del 1982 e dell'art. 9 della legge n.140 del 1982, nella parte in cui veniva esclusa l’applicabilità di tali norme alle pensioni liquidate con decorrenza anteriore, rispettivamente, all'1 gennaio 1981, 1983 e 1985. Anche in tal caso, la Corte riconosceva la sussistenza in materia pensionistica di una discrezionalità del legislatore “i cui interventi per la concessione di miglioramenti dei

relativi trattamenti, si realizzano con la gradualità imposta da scelte di politica sociale ed economica, improntate anche alla valutazione delle necessità di bilancio ed alla finalità di risanamento e ripianamento delle gestioni previdenziali.”; Corte cost., ord. n. 221 del 1989. la Corte dichiarava la manifesta infondatezza, in

riferimento all'art. 3 Cost., della questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, ultimo comma, del D.P.R. 8 agosto 1986, n. 538, denunziato in quanto non prevede la applicazione retroattiva dell'estensione (come da esso operato) agli iscritti agli Istituti di previdenza, del principio di irripetibilità dei maggiori assegni corrisposti erroneamente dall'Amministrazione. Anche in tal caso la Corte non mancava di affermare che fosse espressione della discrezionalità legislativa il progressivo miglioramento dei trattamenti previdenziali, da attuare con gradualità di passaggi, di modo che la fissazione di un momento temporale di decorrenza fosse inevitabile; Corte cost., ord., n. 671 del 1988 con cui la Corte riconosceva la manifesta infondatezza, in riferimento all'art. 3 cost., della questione di legittimità costituzionale dell'art. 27, ult. comma, della legge n. 177 del 1976, , nella parte in cui limita alle cessazioni dal servizio successive alla sua entrata in vigore la riduzione a quindici, rispetto al maggior periodo di venti anni stabilito dall'art. 42, d. p. r. 29 dicembre 1973, n. 1092, la durata minima dell'effettivo servizio prestato per conseguire il diritto al trattamento pensionistico, anche a fini di reversibilità. Tale dubbio era da disattendere in quanto “è espressione della discrezionalità legislativa il progressivo miglioramento dei trattamenti previdenziali, da attuare con gradualità di passaggi; conseguentemente, quando un'innovazione legislativa non è, come nella specie, in sé irrazionale, la fissazione di un momento temporale di decorrenza è inevitabile e al legislatore non può essere precluso il potere di adeguare la disciplina giuridica agli sviluppi della realtà socio-economica in cui questa è destinata a calarsi. Dello stesso tenore, Corte cost, ord. n. 669 del 1988; n. 672 del 1988; Corte cost., Ord. n. 171 del 1990, in cui ancora una volta, la Corte costituzionale riconosceva in materia pensionistica la discrezionalità del legislatore, i cui interventi per la concessione di miglioramenti dei trattamenti pensionistici si realizzano con la gradualità imposta da scelte di politica sociale ed economica, improntate anche alla valutazione delle necessità di bilancio ed alla finalità di risanamento e ripianamento delle gestioni previdenziali.

discrimine ratione temporis contenuto nella denunciata normativa è giustificato dal principio di gradualità dell’intervento legislativo per l’attuazione di un sistema attuale di prestazioni previdenziali secondo la direttiva dell’art. 38 Cost.. Principio...che legittima differenze di trattamento collegate alla successione temporale”375_.

Ancor più significativa è la sentenza di accoglimento n. 240 del 1994 già citata, in tema di cristallizzazione di pensioni integrate al minimo, con cui la Corte dichiarava l’illegittimità costituzionale della disposizione censurata in quanto lesiva degli art. 3 e 38 comma 2 Cost., nella parte in cui andava a ledere anche la posizione del pensionato che, pur con l'apporto di una seconda pensione, risultava in possesso di un reddito complessivamente inferiore al limite legale. Proprio in tale sentenza la Corte dava copertura costituzionale al principio di gradualità dell’attuazione delle riforme previdenziali, stabilendo che “… il principio di solidarietà (sotteso all'art. 38 cost.)

coordinato col principio di razionalità-equità (art. 3 cost.), impone una disciplina transitoria che assicuri un passaggio graduale al trattamento meno favorevole” 376

Ovviamente, il riconoscimento della necessità di attuazione graduale delle riforme previdenziali - tanto ‘verso l’alto’ quanto ‘verso il basso’ - è determinato dal riconoscimento da parte della Corte del necessario bilanciamento con le risorse economiche disponibili.

A titolo esemplificativo, si può far riferimento all’ordinanza n. 836 del 1988 in cui si affermava che la valutazione del tempo e dei modi della perequazione delle pensioni fosse rimessa alla discrezionalità del legislatore che l'attua con gradualità, in ordine alle disponibilità finanziarie,comportando tale istituto un aggravio del bilancio377_.

Od anche alla sentenza n. 320 del 1995, con cui la Corte costituzionale dichiarava l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 n. 3 del D. L. n. 71 del 1993 nella parte in cui

375

La Corte rigettava per infondatezza la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della Legge n. 222 del 1984 proposta, in riferimento agli art. 3 e 38 cost., nella parte in cui non consente il conseguimento della pensione di inabilità a coloro che, pur affetti da inabilità assoluta, siano titolari di pensione di invalidità da una data anteriore all'entrata in vigore della legge stessa.. Richiamando il principio di gradualità , la Corte avallava la scelta del legislatore di porre una cesura, concettuale e temporale, rispetto ai criteri collegati alla capacità di guadagno, che informavano la precedente disciplina, sopprimendo ogni riferimento alla situazione socio-economica nell'accertamento dell'invalidità..

376

Così anche Corte cost. n. 16 del 1995.

377

Con tale ordinanza la Corte rilevava la manifestamente infondatezza della questione di legittimità della Legge n. 628 del 1973, nella parte in cui non prevede la riliquidazione con il computo dell'assegno perequativo teorico e dell'indennità di servizio delle pensioni percepite dal personale militare (diverso da quello che ha lasciato il servizio con il grado di colonnello e di generale) cessato dal servizio anteriormente al 1° gennaio 1973.

prevedeva che le somme dovute dall'Inps a titolo di sgravi contributivi, per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 261 del 1991, fossero rimborsate ratealmente in dieci anni senza oneri per l'istituto di rivalutazione ed interessi e senza possibilità di compensazione con i debiti dell'imprenditore verso lo stesso Inps. Anche in relazione all’esecuzione delle sentenze ‘di spesa’ che comportano l’onere per il Legislatore di apprestare mezzi economici necessari, la Corte costituzionale riteneva giustificata la gradualità nell’ esecuzione di tale decisione, in relazione alle esigenze di reperimento delle risorse finanziarie.

In merito invece al terzo significato che può assumere tale principio, si nota come la Corte costituzionale abbia utilizzato spesso “la categoria del tempo, come causa

giustificativa di un diverso trattamento previdenziale”378_.

Anche in tal caso, però, la discrezionalità del legislatore in tema di modulazione temporale dell’applicazione dei trattamenti previdenziali è soggetta comunque al sindacato di legittimità costituzionale, sebbene anche solo sotto il profilo del controllo della ragionevolezza.

A titolo esemplificativo, si richiama l’ordinanza n. 77 del 2008 in tema di pensionamento anticipato dei dipendenti della regione Sicilia. La questione di legittimità costituzionale riguardava l’art. 20, comma 4, della legge della Regione Siciliana 29 dicembre 2003, n. 21. Tale norma prevede, a decorrere dal 31 dicembre 2003, l’abrogazione dei commi 2, 3, 4, 5, 6 e 8 dell’art. 39 della legge della Regione Siciliana 15 maggio 2000, n. 10.

Secondo il giudice a quo, la censurata abrogazione avrebbe, da un lato, creato una grave disparità di trattamento tra coloro che, destinatari dell’originaria disposizione (art. 39 della legge n. 10 del 2000), appartenenti ai primi contingenti, sono stati effettivamente collocati a riposo e coloro che, invece, sono stati bloccati dall’abrogazione dell’art. 39 (sancita dalla norma impugnata), trattandosi di situazioni identiche e comparabili .

La Corte costituzionale dichiarava la manifesta infondatezza della questione, ritenendo la scelta del Legislatore rispondente al canone della ragionevolezza e, ripercorrendo un orientamento ormai consolidato, sottolineava come nei rapporti di durata, “il fluire del tempo – il quale costituisce di per sé un elemento diversificatore che consente di

trattare in modo differenziato le stesse categorie di soggetti, atteso che la demarcazione temporale consegue come effetto naturale alla generalità delle leggi – non comporta, di per sé, una lesione del

378

principio di parità di trattamento sancito dall’art. 3 della Costituzione”, tenuto conto, tra

l’altro “come l’elemento temporale sia un legittimo criterio di discrimine allorquando esso

intervenga a delimitare le sfere di applicazione di norme nell’ambito del riordino complessivo della disciplina attinente ad una determinata materia”, come nel caso prospettato. 379

Si può così certo affermare, in conclusione che il principio di gradualità si pone come principio cardine di diritto intertemporale e garanzia dell’equità tra generazione passata, presente e futura in relazione alle distribuzione temporale delle risorse economiche limitate.

379

Tale orientamento risulta ormai consolidato. Si vedano, tra tante tante : Corte cost., sent. n.. 113 del 1977 con cui si riconosceva l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 49 della legge 30 aprile 1969 n. 153 (Revisione degli ordinamenti pensionistici e norme in materia di sicurezza sociale), in riferimento all'art. 3 della Costituzione. Secondo la Corte costituzionale la violazione dell’art. 3 Cost. “in tanto può ritenersi sussistente in quanto siano regolate diversamente situazioni

obiettivamente omogenee e non sussista una razionale giustificazione di questa diversità”. Il limite alla

discrezionalità del legislatore veniva individuato, dunque nella ragionevolezza della diversità di trattamento. Nella specie, la dedotta disparità - relativamente al computo del periodo di servizio militare - tra due categorie di pensionati, a secondo della decorrenza della pensione di vecchiaia, anteriore o posteriore al 1° maggio 1969, data di entrata in vigore della legge n. 153 del 1969, veniva riconosciuta come conseguenza giuridica della successione delle leggi nel tempo. “Tale diversità non

può ritenersi arbitraria, perché è giustificata dalla diversità delle situazioni in cui si sono succedute le leggi regolatrici della materia previdenziale, con le quali il legislatore dà attuazione, con necessaria gradualità, alla volontà di riforma del sistema previdenziale, ampliando la tutela pensionistica in tempi differenti, nei limiti consentiti, di volta in volta, dalle disponibilità finanziarie”. Dello stesso tenore, sent. n. 132 del 1971, sent. n. 128 de 1973, sent. n.

33 del 1975 e sent, n. 187 dl 1976.

Si veda anche Corte Cost., ord. n. 121 del 2003. La Corte dichiarava la manifestamente infondatezza, della questione di legittimità costituzionale dell'art. 69 comma terzo, R.D.L. 3 marzo 1938 n. 680, nella parte in cui stabilisce che la durata dei corsi universitari o equiparati - valutabile per il riscatto ai fini pensionistici, per i dipendenti degli enti locali cessati dal servizio prima dell'entrata in vigore del D.Lgs. 30 aprile 1997 n. 184 - si considera ‘continuativa’, con una riduzione del periodo riscattabile nel caso in cui tale periodo venga a coincidere con quello della prestazione del servizio militare, in quanto, premesso che in materia di anzianità convenzionale, deve riconoscersi al legislatore una ampia discrezionalità, con il solo limite, sicuramente non violato nella specie, della non arbitrarietà. Anche in tal caso, la Corte costituzionale riteneva non in contrasto con il principio di eguaglianza un differenziato trattamento applicato alla stessa categoria di soggetti, ma in momenti diversi nel tempo, giacché lo stesso fluire di questo costituisce un elemento diversificatore delle situazioni giuridiche.

Si vedano anche Corte cost, sent. 216 del 2005; sent. 426 del 2006 ; sent. 234 del 2007; sent. 401 del 2008.

-CAPITOLO IV-

GLI STRUMENTI PREVIDENZIALI

A GARANZIA DELL’EQUITÀ INTERGENERAZIONALE

SOMMARIO. 1. Introduzione. – 2. Il graduale innalzamento dell’età pensionabile. – 2.1. La parità uomo-donna nell’età pensionabile. – 2.1.1. La ricostruzione del quadro normativo interno e comunitario. – 2.1.2. La procedura d’infrazione avviata contro l’Italia e la decisione della Corte di giustizia del 13 novembre 2008 (C-46/07). – 2.1.3. La proposta di riforma della disciplina dell’età pensionabile, in esecuzione della sentenza della Corte di Giustizia. – 3. Il ruolo della previdenza complementare in questa ‘partita con il futuro’. – 3.1. La dimensione costituzionale della previdenza complementare. – 3.1.1. Il ‘vincolo di destinazione’ della previdenza complementare all’interesse tutelato ai sensi dell’art. 38, comma secondo, Cost. – 3.1.2. Aspetti problematici. – 4. Osservazioni conclusive: la solidarietà intergenerazionale e lo stato sociale nelle democrazie postmoderne.

1. Introduzione.

Nel capitolo precedente, si è avuto modo di porre in evidenza come il contenuto minimo essenziale del diritto alla pensione debba essere garantito in condizioni di equità temporale e debba, perciò, essere garantito come tale ai pensionati presenti ma anche a quelli futuri.

Si è avuto altresì modo di notare come la prima caratteristica di tale diritto sociale sia la dinamicità dello stesso: in virtù della sua struttura costituzionale e legale al