L'Assemblea Costituente, appena formatasi, dovette affrontare il problema della delimitazione e disciplina delle sue funzioni. Non si trattava solamente della scelta istituzionale, quest'ultima appunto precedentemente sottratta alla Costituente e rimessa alla decisione popolare mediante referendum, ma si trattava della fondamentale distinzione tra funzione costituente e funzione legislativa ordinaria; ed ancora dei rapporti tra Assemblea e governo; e della durata dei lavori della stessa Assemblea Costituente.
Per quanto riguarda la distinzione tra funzione costituente e funzione legislativa ordinaria, l'opinione di taluni voleva che compito esclusivo della Costituente fosse quello di redigere il testo della nuova Costituzione (ossia un progetto di Costituzione da sottoporre a nuovo referendum popolare), escludendo l'Assemblea da ogni ingerenza nella legislazione ordinaria e da ogni possibilità di sindacato politico sul governo. Si affermava che così l'Assemblea avrebbe potuto lavorare con maggiore tranquillità senza essere turbata dalle difficoltà della funzione governativa, che doveva essere affidata ad altri organi. In tal modo si assicurava, da un lato, che tutti i componenti della Costituente avrebbero concentrato tutte le loro energie intellettuali sulla nuova Costituzione e dall'altro, si evitava che la Costituente, cumulando in sé tutti i poteri dello stato, si servisse della sua onnipotenza per andare oltre il compito istituzionale che le era stato assegnato e si trasformasse in un governo d'assemblea che si spingesse a tentare nel campo della legislazione trasformazioni radicali di carattere economico e sociale22.
A prevalere fu tuttavia la tesi opposta: come espressione della volontà del popolo, la Costituente doveva cumulare in sé tutti i poteri pertinenti alla sovranità popolare: doveva pertanto essere, al tempo stesso, Costituente e Parlamento. Doveva cioè, sia preparare la nuova Costituzione, sia esercitare il suo sindacato politico sull'attività
22 Calamandrei P., Cenni introduttivi sulla Costituente e sui suoi lavori in Opere giuridiche, Vol. 3, cit., p. 314
del governo.
Tuttavia è da dire che, pur essendo, come detto, prevalsa questa seconda tesi, per cui l'Assemblea doveva essere al contempo Costituente e Parlamento, nel periodo di preparazione del decreto l. lt. del marzo 1946 n. 98, si andò alla ricerca di artifici giuridici al fine di regolare in anticipo l'attività della Costituente e di prestabilire un programma dei suoi lavori, in modo da limitarne sia la durata che le attribuzioni. Critiche furono mosse a tale ordine di limitazione: non era ammissibile che venissero imposti dall'esterno limiti ai poteri dell'Assemblea che doveva essere sovrana.
Chiaramente l'Assemblea una volta adunatasi, qualora ciò fosse stato necessario per dedicarsi con maggiore tranquillità alla nuova Costituzione, avrebbe potuto delegare ad altri organi parte dei suoi poteri (quelli attinenti al governo e alle leggi ordinarie). Ma ciò doveva considerarsi lecito, posto che questo sarebbe avvenuto solamente in via di autolimitazione.
Una preventiva delimitazione dei poteri della Costituente non poteva certamente essere stabilita dal governo luogotenenziale per la ragione che, tale governo era privo di diretto potere rappresentativo e le norme da esso predisposte non potevano avere efficacia vincolante dinanzi all'Assemblea che deriva il proprio potere in modo immediato e diretto dal popolo e che dunque riunisce in sé la sovranità statale. La soluzione da ultimo adottata fu quella di prestabilire limiti alla Costituente sovrana mediante un semplice decreto di un governo provvisorio e non rappresentativo, il governo luogotenenziale, che tuttavia solo dalla ratifica della Costituente, eletta dal popolo, avrebbe potuto acquistare retroattivamente valore definitivo di governo legittimo. Per rimediare a questo assurdo giuridico si ritenne che potesse bastare, in luogo della preventiva consultazione popolare, l'approvazione preventiva dei partiti23.
Così, l'Assemblea costituente trovò il suo campo di attività già delimitato: dal risultato referendario (con il quale il popolo risolse il problema della questione istituzionale) e dalle disposizioni del decreto l. lt. 16 marzo 1946, n.98.
I punti principali delle disposizioni del decreto l. lt. 16 marzo del 1946 furono i seguenti:
a) all'Assemblea Costituente era riservato l'esercizio del potere legislativo in materia costituzionale: tale potere comprendeva ovviamente il potere di redigere la nuova Costituzione della Repubblica italiana ma anche il potere di approvare delle leggi che, pur avendo contenuto oggettivamente costituzionale, dovessero entrare in vigore ancor prima della Carta costituzionale.
b) Si stabiliva che “durante il periodo della Costituente e fino alla convocazione del Parlamento a norma della nuova Costituzione il potere legislativo resta delegato, salva la materia costituzionale, al Governo, ad eccezione delle leggi elettorali e delle leggi di approvazione dei trattati internazionali, le quali saranno deliberate dall'Assemblea. Il governo potrà sottoporre all'esame dell'Assemblea qualunque altro argomento per il quale ritenga opportuna la deliberazione di essa”24.
Quindi, salvo che per quanto attiene alle leggi elettorali e quelle di approvazione dei trattati internazionali, per tutte le altre leggi ordinarie il potere legislativo restava delegato al Governo, quantomeno fino alla convocazione del Parlamento. Ciò non impediva tuttavia al Governo di sottoporre all'Assemblea qualunque argomento, per il quale, il primo, avesse ritenuto opportuna una deliberazione dell'Assemblea. Dunque, quest'ultima, nell'esercizio del potere legislativo aveva competenza originaria solo per talune materie che erano tassativamente indicate (art 3), mentre su tutte le altre materie aveva una competenza non originaria ma, per così dire, derivata, potenziale, la quale poteva divenire attuale ogni qual volta il governo, come stabilito appunto dal decreto, avesse ritenuto di sottoporre all'esame dell'Assemblea taluni importanti argomenti.
c) L'Assemblea esercita il sindacato politico sul governo, il quale è responsabile nei confronti della stessa (art 3 decreto l. lt. 98/1946). Nel caso in cui l'Assemblea voti una apposita mozione di sfiducia, il governo deve dare le sue dimissioni. Tuttavia il rigetto di una proposta governativa da parte dell'Assemblea non porta come conseguenza le dimissioni del Governo.
d)”I provvedimenti legislativi che non siano di competenza dell'Assemblea Costituente ai sensi del primo comma dell'art. 3, deliberati nel periodo ivi indicato,
24 Art 3 del decreto legge luogotenenziale 16 marzo 1946, n.98 http://www.parlalex.it/pagina.asp?id=2823
devono essere sottoposti a ratifica del nuovo Parlamento entro un anno dalla sua entrata in funzione”25.
Per quanto riguarda la durata dei lavori dell'Assemblea Costituente, l'art. 4 del decreto l. lt. 16 marzo 1946, n.98 affermava: “L´Assemblea Costituente terrà la sua prima riunione in Roma, nel Palazzo di Montecitorio, il ventiduesimo giorno successivo a quello in cui si saranno svolte le elezioni. L´Assemblea è sciolta di diritto il giorno dell'entrata in vigore della nuova Costituzione e comunque non oltre l´ottavo mese dalla sua prima riunione. Essa può prorogare questo termine per non più di quattro mesi”26.
Come detto quindi, l'Assemblea Costituente, si riunì per la prima volta il 25 giugno 1946. Il decreto luogotenenziale aveva ritenuto di limitare la durata dei suoi lavori entro un termine massimo di un anno (e cioè otto mesi, decorrenti dal giorno della prima riunione che potevano essere prorogati di ulteriori quattro in caso di necessità). In realtà tale termine fu superato ben più di una volta: alla scadenza dei primi otto mesi si rese necessaria la proroga di quattro mesi come era previsto dall'art.4 del decreto del marzo 1946, n.98. Ma anche tale ulteriore termine non fu sufficiente all'Assemblea per portare a conclusione il suo compito, tanto che vi fu una nuova proroga, non prevista dal decreto luogotenenziale, fino al 31 dicembre 1947 ed addirittura una terza proroga che fu implicita nell'art. XVII27 delle disposizioni transitorie della Costituzione, in virtù del quale l'Assemblea Costituente rimase in vigore sino alla data del 31 gennaio 1948.
Come afferma Piero Calamandrei, i lavori compiuti dall'Assemblea nei mesi della sua esistenza furono ingenti e dunque sarebbe errato ricercare la motivazione di tale ritardo in una scarsa laboriosità della stessa28. Al contrario le cause di tale ritardo
25 Art 6 del decreto legge luogotenenziale 16 marzo 1946, n.98 http://www.parlalex.it/pagina.asp?id=2823
26 Art 4 del decreto legge luogotenenziale 16 marzo 1946, n.98 http://www.parlalex.it/pagina.asp?id=2823
27 Art. XVII delle disposizioni transitorie e finali della Costituzione 1° comma: “L'Assemblea
Costituente sarà convocata dal suo Presidente per deliberare, entro il 31 gennaio 1948, sulla legge per la elezione del Senato della Repubblica, sugli statuti regionali speciali e sulla legge della stampa”.
28 Così scriveva P. Calamandrei in un articolo intitolato “Come nasce la Costituzione”: «Così il pubblico è convinto che la preparazione della nuova Costituzione vada a rilento, perché chi dovrebbe occuparsene non ha voglia di lavorare. Non sa, il pubblico, che dei sei mesi (ed anche nei periodi in cui non è riunita l'assemblea plenaria) le commissioni siedono in permanenza senza
devono essere ricercate sia nel fatto che l'Assemblea cumulava in sé una duplice funzione, essendo titolare della funzione costituente e di quella legislativa ordinaria, sia nel fatto che nell'esercitare la funzione costituente, l'Assemblea non fu chiamata a pronunciarsi su un progetto di costituzione preparato in precedenza dagli uffici del governo, ma dovette pensarlo, studiarlo e prepararlo da sé29.