funzionari delle imposte
La dottrina inglese22 tende normalmente a far discendere il principio dell’affidamento del contribuente nei confronti della pubblica amministrazione dalla cd rule of law, formula che esprime nella sua sostanza il riferimento al concetto continentale del principio di legalità, inteso quale confronto tra il principio di eguaglianza e principio di certezza del diritto.
La Rule of law riflette da un lato l’urgenza di certezza dei rapporti giuridici e dunque la possibilità di esprimere la propria autonomia attraverso la ragionevole previsione dei futuri esiti delle sue azioni, previsione fondata sulla tendenziale stabilità della norma giuridica, dall’altro lato la rule of law dovrebbe garantire il controllo dell’esercizio del potere discrezionale pubblico costituendo essa stessa il limite della giustizia e della correttezza nei confronti dell’amministrazione finanziaria e contribuente23.
Allo stesso tempo secondo altra parte della dottrina24 l’idea che la rule of law costituisca principio idoneo a garantire con una certa imprevedibilità le situazioni giuridiche si scontra però con l’esigenza della flessibilità propria dell’amministrazione finanziaria alla quale dovrebbe essere consentito di adattare la propria attività alle circostanze del momento e dunque eventualmente anche discostarsi da pratiche più o meno legate o da dichiarazioni precedentemente effettuate.
Da lungo tempo le corti inglesi hanno ritenuto che l’amministrazione finanziaria potesse spiegare la sua attività discrezionale con ampi margini rispetto alle aspettative del privato ciò è dimostrato da diverse pronunce che affermano l’impossibilità di celare le aspettative discendenti dalla dichiarazione del soggetto pubblico, in sostanza l’amministrazione è titolare di un power and duties, ed a fronte dei poteri che la legge ha conferito, o se si vuole a fronte del dovere di esercitare tale potere nell’interesse
22
S.Schonberg, Legitimate Expecation in Administrative Law, Oxford 2000 p. 12; For the spectrum of views on this topic, especially regarding the scope of the substantive protection of legitimate expectation, see: C. Lewis ‘Fairness, Legitimate Expectations and Estoppel’ (1986) 49 M.L.R. 251; R. Badwin and D. Horne ‘Expectations in a Joyless Landscape’ (1986) 49 M.L.R. 685 (1986); Michael Kerry ‘Administrative Law and Judicial Review: The Practical Effects of Developments Over the Last Twenty-Five Years on Administration in Central Government’ 64 Public
Administration 163, 169-170 (1986); C.F. Forsyth ‘The Provenance and Protection of Legitimate Expectations’ 47 C.L.J. 238 (1988); P. Elias ‘Legitimate Expectation and Judicial Review’ New Directions in Judicial Review
(J.L.Jowell and D. Oliver ed., 1988) 37; P.P.Craig ‘Legitimate Expectations: A Conceptual Analysis’ (1992) 108
L.Q.R. 79; Ross Cranston ‘Reviewing Judicial Review’ in: Administrative Law and Government Action: The Courts and Alternative Mechanisms of Review (Genevra Richardson & Hazel Genn ed., 1994) 45, 55-58; P.P. Craig
‘Substantive Legitimate Expectations in Domestic and Community Law’ (1996) 55 C.L.J. 289;
23
In tal senso si è espresso P.P. Graig in Formal and Substantive Conceptions of the Rule of Law: an analitical framework in Public law London 1997 pag.467
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pubblico, non vi può essere alcuna tutela dell’affidamento del contribuente e nessun corrispondente rimedio25.
Tale rigido principio posto dalla giurisprudenza è stato poi mitigato da altre decisioni in considerazione del pregiudizio derivante dalla frustrazione delle aspettative del contribuente, attraverso la concessione di particolari forme di tutela dell’affidamento, come l’estoppel ed il legitimate expectation.
Come si dirà nel prosieguo, l’estoppel è innanzitutto una tecnica di tutela, un principio di common law, secondo cui le dichiarazioni o rappresentazioni di fatti effettuati da un soggetto, che si rivelino poi non veritiere, diventano per lui vincolanti, se un altro soggetto ha agito a proprio danno in conseguenza di tale dichiarazione.
Il principio trasposto nei rapporti tra i privati e amministrazione finanziaria consentirebbe al giudice di vincolare il soggetto pubblico alla propria decisione, sulla quale il cittadino avesse fatto affidamento, impedendone così di revocare il provvedimento.
È da dire però che l’utilizzo dell’estoppel nei confronti della pubblica amministrazione ha sempre presentato molte difficoltà che hanno messo a dura prova l’operato dei giudici ed hanno impedito, almeno fino a tempi abbastanza recenti, la creazione di un sistema di regole univoche per la tutela dell’affidamento generato nel privato delle decisioni della pubblica amministrazione.
I tentativi più rilevanti di espandere l’uso dell’estoppel nei confronti dell’amministrazione sono sicuramente riconducibili al giudice Denning, nel secolo scorso a proposito del caso Robertson26 in cui affermò, in primo luogo, il principio secondo cui quando: l’amministrazione decide favorevolmente nei confronti della richiesta del privato e questi avesse agito di conseguenza, l’amministrazione non può più discostarsi da quanto precedentemente deciso, in secondo luogo, che l’affidamento solo in base alla dichiarazione del funzionario incompetente dovesse trovare comunque tutela27.
Per la verità l’ostacolo più vistoso e più difficile da superare nell’utilizzo dell’estoppel, nei confronti delle interpretazione avverso gli uffici finanziari era costituito dal fatto che esso si poneva in palese contrasto con la ben radicata teoria degli ultra vires, perché è la decisione presa dal funzionario privo del corrispondente potere e quindi privo di
25
In questo senso: Southends on Sea- Corporation v. Hodgson (Wilckford) Ltd [1962] 1 QB 416.
26
Robertson v Ministers of Pensions (Schmits v Segretary of State for Home Affairs [1969] 2 Ch 149
27
Affermazione questa poi contraddetta dalla House dei Lords nella noto caso Howell v Falmouth Boat Construction
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competenza nella determinazione della decisione, considerata da sempre nulla, e che a fronte di ciò, nessun affidamento avrebbe trovato tutela, nemmeno tramite estopell. Nel tempo tuttavia la teoria di Lord Denning ha trovato un certo seguito ed applicazione, tanto che nel caso Lever Finance28 lo stesso Lord Denning affermò che la decision di un provvedimento proveniente da un funzionario privo di competenza, ma che agli occhi del contribuente avesse avuto una ostensible authority, sarebbe stata in grado di vincolare l’amministrazione e perciò in grado di fondare la tutela dell’affidamento del cittadino sulla base dell’estoppel. Nel successivo caso Western
Finish29, la medesima Corte d’Appello pur ritornando sui propri passi, ampliò
l’ammissibilità all’estoppell affermando che una pubblica amministrazione non avrebbe potuto essere bloccata attraverso l’estoppel, nell’esercizio dei suoi poteri dalla contrapposta pretesa del privato, salvo che in due casi:
a) effettiva delegabilità del potere dall’organo competente ai funzionari;
b) quando l’amministrazione non avesse rispettato gli adempimenti procedimentali previsti dalla legge a proposito della tutela del contribuente come l’obbligo del contraddittorio con l’Amministrazione finanziaria.
Per quanto riguarda il primo aspetto la Corte d’Appello considerò legittima la concessione al contribuente del rimedio attraverso l’estoppel, quando l’amministrazione fosse stata vincolata alla propria dichiarazione originaria, pur se legittima da parte di un funzionario privo di poteri.
In poche parole quando la possibilità di delega sia prevista per legge e vi siano specifiche circostanze in cui il contribuente abbia fondate ragioni di ritenere che il potere sia stato effettivamente delegato e dunque che la decisione del funzionario sia stata legittimamente presa, allora appare ragionevole concedere il rimedio dell’estoppel a difesa delle posizioni del contribuente, comportando di fatto un vincolo da parte dell’amministrazione alla propria dichiarazione originaria in sé legittima.
Per quanto riguarda il secondo punto il contribuente potrebbe ricorrere al rimedio dell’estoppel se l’amministrazione intendesse, in un momento successivo ritirare la propria decisione per vizi del procedimento.
Come si può notare l’uso dell’estoppel pare assestarsi progressivamente, a fronte di affidamenti sorti però sulla base di decisioni illegittime.
28
Lever Finance Ltd v Westminister London Borough Council [1971] QB 222;
29
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Qualora invece l’affidamento fosse insorto sulla base di decisioni legittime, poi disattese dall’amministrazione finanziaria, la giurisprudenza utilizza un diverso concetto e una diversa tecnica di tutela, c.d. la legitimate expectation ossia la legittima aspettativa. Appare chiaro, allora che l’ordinamento inglese conosce diversi tipi di affidamento nei confronti dell’amministrazione finanziaria tutelabile a seconda che l’originaria decisione da cui essa discenda sia derivante da provvedimenti ultra o intra vires.
Vi è da chiedersi a questo punto se anche le aspettative derivanti da decisioni intra vires abbiano una qualche forma di tutela attraverso l’aspettativa legittima del contribuente, oppure se queste non siano di principio tutelabili30.
Negli anni novanta le Corti inglesi sembravano aver maturato la consapevolezza delle difficoltà derivanti dall’utilizzo di quelle tecniche processuali come “l’estoppel” volto a tutelare le aspettative dei contribuenti, all’interno di un contesto pubblicistico in cui erano presenti decisioni illegittime da parte dei funzionari.
A conferma di ciò è utile esaminare il caso Reprotech31, ove la House of Lords ha rovesciato il principio secondo cui le unauthorised representation fossero tutelabili solo tramite estoppel.
È in tale occasione, infatti, che Lord Hoffmann affermò la necessità di sviluppare tecniche di tutela più adatte per affrontare i problemi nascenti dal rapporto tra pubblica amministrazione e cittadini, tanto che tale inciso costituisce la conferma da parte dei supremi giudici di estendere l’utilizzo della nozione di aspettativa legittima e della corrispondente tecnica di tutela basata sulla comparazione tra interesse del contribuente e quello perseguito dal soggetto pubblico.
1.4 Integrazione del principio dell’affidamento nel diritto inglese, il ruolo della