Il principio di imparzialità e della giustizia dell'azione amministra tiva procedural
fairness51 detta anche “due process” costituiscono secondo il diritto inglese violazioni della natural justice, tali principi rispetto a quanto previsto dal nostro ordinamento, non sono altro che, un'articolazione del principio dell'eccesso di potere, o violazione di una norma e come tali finiscono per costituire vizi del procedimento, della pubblica amministrazione.
Il dovere di agire secondo giustizia ed imparzialità è stato per la prima volta introdotto nella causa Re HK52 in cui è stato affermato che « ... il concetto di buona amministrazione e di decisione secondo onestà e buona fede, deve (ri- chiedere)... non solamente che sia prestata attenzione ai fatti oggetto del contenzioso, ma che si agisca secondo giustizia ed imparzialità... ». A ben
vedere tale concetto era legato certamente alla nozione del principio di imparzialità del procedimento, così come al concetto di legittima aspettativa poc’anzi delineato.
E’ opportuno sottolineare come tale concetto fino al 1967 riguardasse l’applicazione di determinate procedure giudiziarie, come il diritto della parte ad essere ascoltata dal giudice o dal funzionario nell’ambito di procedimenti amministrativi. In sostanza la lesione del principio dell’affidamento nel diritto inglese non solo riguardava il legittimo affidamento del contribuente su una determinata promessa dagli Uffici finanziari, ma anche questioni del due
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il concetto di correttezza procedurale è un termine usato nel diritto amministrativo e nel diritto tributario e indica il diritto dell’interessato ad avere da parte della PA una condotta volta proceduralmente corretta volta ad ottenere dalla PA una risposta appropriata alle circostanze richieste; valutazione delle risposte date da cittadino quale elemento preliminare da considerare prima di prendere la decisione; ottenere dal cittadino tutte le informazioni utili prima di preparare la loro risposta. Informazione al cittadino di cosa succede se non vengono fornite le informazioni alla PA ed una descrizione sui criteri decisioneali prese a seguito di una sua inottemperanza . Non divulgazione di informazioni. L’utilizzo della procedural fairness è normalmente utilizzata nei procedimenti amministrativi volti alla revoca di licenze, o autorizzazioni amministrative, sulle quali già esiste un affidamento del cittadino.
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process, come la legittima aspettativa su un determinato atto procedurale come
la necessità da parte del contribuente di contraddir e le proprie ragioni o a fornire maggiori informazioni su un determinato atto o documento richiesto dalla PA . Negli anni novanta la giurisprudenza53 puntualizzò il concetto della legittima aspettativa con maggior dettaglio considerando che: sussiste legittimo
affidamento nel contribuente anche qualora una persona richieda dei vantaggi o dei privilegi senza poter vantare alcun diritto sugli stessi ; in tale eventualità, la
Corte dovrà tutelare tale aspettativa con il “judicial review”.
Secondo il parere espresso da Lord Denning.. l'aspettativa legittima, o
ragionevole che dir si voglia, può sorgere da una promessa espressa, prestata nell'interesse di una pubblica amministrazione, ovvero dall'esistenza di una prassi consolidata che l'istante può, ragionevolmente, ritenere che si ripeta..
Che la Pubblica Amministrazione abbia il dovere di agire fairly, ossia secondo mutuo rispetto delle procedure nei confronti del contribuente , non solo durante la fase procedimentale del controllo di un determinato atto, ma anche dal punto di vista sostanziale, appare essere una circostanza assolutamente assodata e riconosciuta dalla giurisprudenza .
Tuttavia la dottrina inglese dell'aspettativa legittima, sulla cd procedural
fairness ha sempre riconosciuto il dovere di a g i r e a s s i c u r a n d o a l l ’ i s t a n t e
i l d i r i t t o a l c o n t r a d d i t t o r i o , e d i l r i s p e t t o degli impegni e delle promesse assunte da un funzionario su un determinata questione, promesse che non dovranno confliggere con i suoi doveri.
La giurisprudenza inglese ha fatto proprio il concetto espresso dalla Corte di Giustizia la quale ha riconosciuto che tale principio riguarda ogni singolo cittadino la cui aspettativa sia nata dalla condotta della pubblica amministrazione54, concetto fondato sulla fiducia che il cittadino deve avere nella pubblica amministrazione, la quale non può fornire informazioni incomplete e irrealizzabili non venendo incontro alle sue esigenze.
Naturalmente, il principio posto dalla Giurisprudenza inglese protegge solo quelle aspettative sorte dalla condotta della Pubblica Amministrazione e non mantenute e non quelle aspettative nate da speranze individuali.
53
(1984) 3 AII ER 935 a 943-44, 135 – A 531d;
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Nel Mulder case55 le aspettative dei ricorrenti sono state effettuate da una mancata promessa dell’Agenzia delle Entrate nell’applicazione di una determinata detrazione, che comportò la richiesta da parte dei contribuenti di un giudizio volto a stabilire se proprio in virtù delle richieste accordate, questi ultimi potevano effettuare tale detrazione.
Al contrario nel caso Kuhn56 che riguardava aiuti di stato il ricorrente non aveva effettuato alcuna richiesta all’amministrazione finanziaria, ma aveva affittato la propria fattoria oltre il periodo nel quale era stata determinata la produzione di una certa quantità di latte, essendo questo, oggetto di contingentamento da parte della P.A. inglese.
Il titolare dell’azienda agricola pur seguendo tutte le indicazioni date dalla PA, e pur producendo le quantità di latte stabilite, si trovò ben presto fuori contingentamento con l’effetto di subire una multa dall’Unione Europea, richiedendo all’amministrazione finanziaria tutti i danni derivanti da questa errata condotta della P.A.
La Corte di Giustizia sottolineò che l’amministrazione statale aveva leso l’aspettativa del ricorrente, il quale non aveva fatto altro che seguire quanto consigliato dagli organi amministrativi del proprio Paese che lo aveva condotto ad ottenere una sanzione e comunque il suo comportamento non era censurabile perché egli aveva agito in assoluta buona fede.
Le conseguenze di tale assunto hanno avuto nel Regno Unito un certo impatto che influenzò notevolmente l’Alta Corte, anche perché per la prima volta veniva considerato il concetto di buona fede del contribuente, il quale era stato indotto in errore seguendo quanto stabilito dalla PA.
Questa decisione fece sorgere l’opinione che la legittima aspettativa potesse manifestarsi anche come il risultato di una richiesta risarcitoria all’amministrazione, con la conseguenza che comunque gli uffici finanziari, non solo avrebbero dovuto tenere nella dovuta considerazione l’applicazione procedurale, ma anche l’esatta applicazione del diritto comunitario.
L’attuazione del legittimo affidamento nel diritto inglese era stato oggetto di valutazione già nel 1987, quando Corte di Giustizia nel caso Rijn- Schelde invalidò una decisione della Commissione che imponeva una multa ad un produttore d’acciaio, per aver ecceduto nelle sue quote di produzione.
55
Mulder v Minister van Laudbouw en Visserij (1988) ECR 2321
56
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In quel periodo la prassi permessa all’interno dell’Unione era quella “di chiudere un occhio” a tutti gli eccessi di produzione, oltre il limite stabilito, con l’effetto che la Commissione Europea permetteva la produzione di acciaio oltre quanto previsto dall’Unione Europea57
.
Il produttore, proprio su questa oramai consolidata prassi, si era affidato alla pratica in uso all’ora, ma fu sanzionato dalla Corte di Giustizia.
La Corte di Giustizia si pose il problema se l’aspettativa sulla prassi si attuasse o meno a causa del ritardo con cui la P.A. di uno Stato rispondeva al contribuente e se ciò doveva essere interpretato in senso positivo.
Nel caso Italia verso Commissione58 quest’ultima prese come termine quello di 26 mesi per decidere se il sussidio concesso da uno Stato Membro fosse compatibile con le leggi comunitarie.
La Corte di Giustizia considerò che il ritardo a rispondere alla richiesta espletata dal contribuente potesse far sorgere in lui l'idea che un determinato aiuto di stato fosse legittimo e se ciò fosse dipeso dalla Pubblica Amministrazione, questo poteva far sorgere il silenzio assenso a vedere espletata la richiesta del contribuente, viceversa se il ritardo era da imputare alla responsabilità dell’istante, allora la posizione doveva essere differentemente valutata.
Il fondamento del diritto sostanziale inglese è analogo a quella comunitario che ne ha ripreso i tratti fondamentali, la legittima aspettativa è concessa nei confronti del cittadino, proprio perché è dovere della P.A. di offrire certezza del diritto.
Per tale ragione le Corti inglesi59 richiedono che la Pubblica Amministrazione segua le necessarie procedure rivolte all’applicazione del diritto sostanziale che deve condurre il contribuente al riconoscimento di una aspettativa di diritto, in caso contrario sussisterebbe la lesione di quella aspettativa legittima propria della buona amministrazione.
1.6 Conclusioni
Nell’ordinamento inglese il principio dell’affidamento del contribuente nei confronti della pubblica amministrazione discende dalla cd rule of law ed esprime in se il concetto di principio di legalità, riflettendo da un lato la necessità di certezza dei rapporti giuridici, e dall’altro la garanzia del controllo dell’esercizio del potere discrezionale
57
223/85Rijn-Schelde Verome v Commission (1987) ECR 4617;
58
Italia v. Commissione (1991)ECR I-1433;
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pubblico, arbitro della correttezza nei confronti dell’amministrazione finanziaria e contribuente.
Il legittimo affidamento concerne la relazione tra la pubblica amministrazione ed il contribuente cercando di risolvere il fondamentale conflitto tra il desiderio di proteggere la fiducia di quest’ultimo nell’aspettativa espressa dalla condotta amministrativa, ed il bisogno per la pubblica amministrazione di seguire gli obiettivi posti sia dal diritto pubblico che dalla policy dello Stato.
L’amministrazione statale deve rispettare le aspettative promesse nei confronti del privato, ed allo stesso tempo deve proteggere le ragioni concernenti l’interesse pubblico, mantenendo la priorità del primato della legge nei confronti del Parlamento, in cui la
Supremacy of Parliament prevale come affermato da Lord Dicey su ogni altra fonte
specie quella tributaria.
Il concetto di legittimate expectation prende forma alla fine dell’ottocento nei “discorsi” parlamentari sul sistema giuridico costituzionale, tanto da costituire un vero e proprio punto di riferimento normativo per le Corti inglesi fin dal 1891, statuendo come l’interpretazione delle norme di un atto del Parlamento non doveva essere letto come una interferenza al principio della legittima aspettativa di un individuo, sempre che la legge permettesse tale interpretazione, ma come principio di civiltà giuridica.
All’inizio del secolo scorso con l’avvento dello Stato contemporaneo, la pubblica amministrazione determinò l’aumento delle tassazione sulla proprietà privata e l’idea che la legittima aspettativa potesse costituire un baluardo al potere pubblico attraverso la limitazione del versamento di imposte, fu visto come una forma di protezione contro il potere coercitivo dello Stato su determinati settori pubblici economici.
Già dagli anni sessanta, si considerò necessario che l’aspettativa ed il diritto sostanziale dovesse essere protetta dalle Corti, dal potere esecutivo, sempre più preponderante nella vita dei cittadini, e ciò allo scopo di sostenere i valori di una società civile libera.
La legittime expectation pur trovando la propria fonte nella law of contracts, ebbe uno sviluppo molto diverso dal diritto amministrativo continentale di derivazione francese “protection de la confiance légitimme” a sua volta derivato dal concetto tedesco del
vertranesschutz, ma che ne divergeva a causa di un significato spesso differente che
comprendeva anche altri principi.
Per lungo tempo le corti inglesi hanno escluso la tutela dell’affidamento del contribuente, ritenendo che l’amministrazione finanziaria potesse spiegare la sua attività
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discrezionale con ampi margini rispetto alle aspettative del privato, essendo titolare di un un power and duties, esercitando tale potere nell’interesse pubblico.
Negli anni settanta il diritto pubblico finanziario inglese ha recepito dalla Corte di Giustizia ed integrato il principio dell’affidamento all’interno del principio di legalità, riconoscendo valore di principio giuridico, che però è stato accettato e sviluppato solo negli anni ottanta da parte della pubblica amministrazione.
E’ necessario premettere che il concetto di legittimo affidamento nell’ordinamento inglese, non sempre sia corrispondente a quello previsto nei Paesi di civil law, tanto che come affermato da Lord Denning60, tale concetto è stato mutuato dallo sviluppo del diritto comunitario al solo fine di migliorare il sistema della pubblica amministrazione finanziaria inglese.
Con l’ingresso di questo nuovo principio nella pubblica amministrazione del Regno Unito, the legittimate expectation incominciò a trovare uno spazio applicativo, anche se le maggiori attuazioni riguardavano aspetti procedurali piuttosto che il diritto sostanziale che potevano creare nel contribuente una certa aspettativa.
Proprio negli anni ottanta, il principio dell’affidamento approdò nel diritto fiscale britannico e le prime applicazioni nacquero e si sviluppano in ambito procedurale, nell’ambito nel contradditorio tra contribuenti ed uffici finanziari sotto l’egida osservanza della fair proceeding.
Tale principio impone alla Pubblica Amministrazione il dovere di agire secondo legalità e ed imparzialità nell’interesse dei cittadini, attraverso l’utilizzo di procedure eque ed imparziali, perché una struttura amministrativa priva di tali sistemi può minacciare gli interessi comuni, ed è per tale motivo che le Corti inglesi hanno ritenuto di dover proteggere il principio dell’affidamento, perché favorisca certezza giuridica e coerenza nella pubblica Amministrazione.
Infatti, il principio di imparzialità dell'azione amministrativa procedural fairness detta anche “due process” costituisce secondo il diritto inglese violazioni della natural
justice, tali principi rispetto a quanto previsto dal nostro ordinamento, non sono altro
che, un'articolazione del principio dell'eccesso di potere, e come tali finiscono per costituire vizi del procedimento, della pubblica amministrazione.
Il dovere di agire secondo giustizia ed imparzialità è stato per la prima volta introdotto nella causa Re HK nel 196761 ed è stato affermato come: il concetto di buona
amministrazione e di decisione secondo onestà e buona fede, deve richiedere che non
60
Lord Denning in the Denning Interviews Administrative Law London 1994, p.33; 61 (1967) 2 QB 617; 133 – (1969) 1 AII ER 904 a 907;
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solamente sia prestata attenzione ai fatti di causa, ma che si agisca secondo giustizia ed imparzialità... ». A ben vedere tale concetto era legato certamente alla nozione del principio di imparzialità del procedimento, così come al concetto di legittima aspettativa poc’anzi delineato.
Principio di imparzialità e di correttezza amministrativo che non sempre era applicato dalla pubblica amministrazione basti pensare come prima degli anni 70 questi principi riguardavano l’attuazione di determinate aspetti procedurali e non sostanziali, come il diritto della parte ad essere ascoltata dal giudice o dal funzionario.
In sostanza, la lesione del principio dell’affidamento nel diritto inglese non solo riguardava il legittimo affidamento del contribuente su una determinata promessa dagli Uffici finanziari, ma anche questioni del due process, come la legittima aspettativa su un determinato atto procedurale, come la necessità da parte del contribuente di contraddire le proprie ragioni.
Nella sostanza questo principio incomincia a estendere i propri effetti nel riesaminare gli atti interpretativi dell’amministrazione finanziaria alla luce della loro legittimità, incominciando a valutare la sussistenza di un vizio che avrebbe condotto all’annullamento degli atti emessi dalla HMRC, se non avessero rispettato le garazie procedurali del fair proceeding e la preponderanza dell’abuse of power negli atti dell’agenzia delle entrate nei confronti del contribuente.
Le Corti cercarono di trovare una risposta agli interrogativi posti dalla dottrina, salvaguardando quel necessario punto di equilibrio fra il postulato di fondo dello stato di diritto, il principio di legalità, e la garanzia ed il rispetto delle posizioni e delle aspettative dei cittadini, che non sempre coincideva con il concetto di affidamento rispettato dalla pubblica amministrazione.
Lo sviluppo di questo principio da parte della giurisprudenza ha individuato specifiche categorie di affidamento del contribuente che si sono estese anche al diritto amministrativo-finanziario inglese.
Le conseguenze di questa lenta ma inarrestabile diffusione hano condotto ad estendere all’applicazione delle “giuste procedure” dei ruling costituendo una pietra miliare ed un baluardo al rispetto del principio di legalità, e del contribuente nei confronti della HMRC.
L’utilizzo del legittimate expectation e dell’estoppel ha riconosciuto al contribuente particolari forme di tutela, nei confronti della pubblica amministrazione.
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L’Estoppel costituisce una particolare tecnica di tutela, un principio di common law, secondo cui le dichiarazioni o rappresentazioni di fatti effettuati da un soggetto, che si rivelino poi non veritiere, diventano per lui vincolanti, se un altro soggetto ha agito a proprio danno in conseguenza di tale dichiarazione, e ciò costituisce il primo grande momento applicativo di tutela del contribuente.
Il principio trasposto nei rapporti tra i privati e amministrazione finanziaria consente al giudice di vincolare il soggetto pubblico alla propria decisione, sulla quale il cittadino avesse fatto affidamento, impedendone così di revocare il provvedimento.
I tentativi più rilevanti di espandere l’uso dell’estoppel nei confronti dell’amministrazione sono sicuramente riconducibili al giudice Denning nella decisione sul caso Robertson in cui affermò, in primo luogo, il principio secondo cui:
quando l’amministrazione decide favorevolmente nei confronti della richiesta del privato e questi avesse agito di conseguenza, l’amministrazione non può più discostarsi da quanto precedentemente deciso, in secondo luogo, che l’affidamento solo in base alla dichiarazione del funzionario incompetente dovesse trovare comunque tutela.
Allo stesso tempo è necessario segnalare come l’utilizzo dell’estoppel, si ponesse in contrasto con la teoria degli ultra vires, ossia con tutte quelle interpretazioni poste dal funzionario privo del corrispondente potere e quindi privo di competenza nella determinazione della decisione, considerata da sempre nulla, e che a fronte di ciò, nessun affidamento avrebbe trovato tutela, nemmeno tramite estopell, proprio perché nulla.
In ogni caso utilizzo dell’estoppel che conduceva alla nullità dell’interpretazione resa dal funzionario privo di potere e di competenza, ma che agli occhi del contribuente fosse in grado di vincolarlo attraverso quella ostensible authority, sarebbe stato in grado di vincolare l’amministrazione e perciò in grado di fondare la tutela dell’affidamento del cittadino sulla base dell’estoppel.
Le Corti successivamente sottolinearono come la pubblica amministrazione non avrebbe potuto essere bloccata attraverso l’estoppel, nell’esercizio dei suoi poteri dalla contrapposta pretesa del privato, salvo che in due casi:
a) effettiva delegabilità del potere dall’organo competente ai funzionari;
b) quando l’amministrazione non avesse rispettato gli adempimenti procedimentali previsti dalla legge a proposito della tutela del contribuente come l’obbligo del contraddittorio con l’Amministrazione finanziaria.
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Per quanto riguarda il primo aspetto la Corte d’Appello considerò legittima la concessione al contribuente del rimedio attraverso l’estoppel, quando l’amministrazione fosse stata vincolata alla propria dichiarazione originaria, pur se legittima da parte di un funzionario privo di poteri.
Il principio qui posto è utile per effettuare alcune riflessioni sulle modalità attraverso le quali il legittimo affidamento è stato applicato dalle Corti inglesi anche in ambito tributario.
Negli anni novanta la giurisprudenza62 puntualizzò il concetto di legittima aspettativa in legittimo affidamento con maggior dettaglio considerando che: sussiste legittimo
affidamento nel contribuente, anche qualora una persona richieda dei vantaggi o dei privilegi senza poter vantare alcun diritto sugli stessi,e che questi vengano concessi dalla Pubblica Amministrazione; in tale eventualità, la Corte dovrà tutelare tale aspet-
tativa con il “judicial review”.
Concetto, questo poi successivamente spiegato da Lord Denning..secondo cui:
l'aspettativa legittima, o ragionevole che dir si voglia, può sorgere da una promessa espressa, prestata nell'interesse di una pubblica amministrazione, ovvero dall'esistenza di una prassi consolidata che l'istante può, ragionevolmente, ritenere che si ripeta..
In buona sostanza, il cittadino ha il diritto di pretendere che la Pubblica Amministrazione agisca fairly, ossia secondo mutuo rispetto delle procedure nei