Il venir meno della legittima aspettativa procedurale e sostanziale per ragioni di illegittimità, procedure e motivi di interesse pubblico, i problemi dell’eccesso d

LE APPLICAZIONI E LA PRASSI DEL REVENUE OFFICE IN ORDINE AL PRINCIPIO DELL’AFFIDAMENTO

2.2 Il venir meno della legittima aspettativa procedurale e sostanziale per ragioni di illegittimità, procedure e motivi di interesse pubblico, i problemi dell’eccesso d

potere e della discrezionalità dei funzionari del Revenue office

R. v. Segretary of State for the Home Department ex p. Hargreaves [1997] 1 All ER 397;

Il Wednesbury test è un principio noto all’interno della controversia Wednesbury in cui per la prima volta la giurisprudenza considerò che ogni decisione relativa alla valutazione degli interessi dei cittadini in cui fosse coinvolto il principio dell’affidamento deve essere oggetto di valutazione da parte del Giudice, il quale deve considerare tutti gli interessi in gioco seguendo il criterio di proporzionalità. Nel caso R V Newham London Borough Council, cd Bibi

case fu suggerito che il ruolo della Corte, nel trattare un tema importante come quello dell’aspettativa legittima, fosse

non dissimile da altri casi che chiamavano in causa la legittimità del comportamento dell’autorità finanziaria, anche con riferimento all’emissione di determinati provvedimenti lesivi dell’interesse legittimo del cittadino. In tale caso che verteva sulla promessa effettuata dal Comune di Londra nei confronti di un residente di assicurargli, la destinazione di un immobile ad uso di civile abitazione, promessa questa poi non mantenuta, che aveva comportato da parte del sig Bibi la richiesta giudiziale di dare luogo all’adempimento del Council.

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Sussistono casi nei quali la PA non considera affatto legittima l’aspettativa che i contribuenti ripongono in una determinata procedura.

Le Corti inglesi da sempre hanno messo in guardia i sostenitori della dottrina dell’affidamento contro l'eccesso di compartimentazione e sovra-classificazione dell’Agenzia delle Entrate inglese, esaminando anche quei casi in cui quest’ultima malgrado la sussistenza di prassi consolidata non avesse applicato il legittimo affidamento in termini generali.

Vi sono due ampie distinzioni secondo le quali il Revenue Office è legittimato all’applicazione o alla limitazione di una legittima aspettativa:

1) quando tale applicazione sarebbe illegittima per l'autorità pubblica;

2) quando sussistono altri fattori di interesse pubblico che ne giustificano l’inapplicazione;

Tuttavia, tale distinzione non è sempre agevole da effettuarsi, soprattutto considerando le ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’applicazione, e che hanno condotto le Corti inglesi ha sostenere che le categorie del legittimo affidamento sostanziale e procedurale non sono chiuse ermeticamente.

Alla luce di ciò, pur tenendo nella dovuta considerazione quanto sostenuto della Giurisprudenza, è utile differenziare le caratteristiche dell’aspettativa in procedurali e sostanziali, al fine di stabilire se l’autorità finanziaria possa spogliarsi da una legittima aspettativa procedurale ed in che modalità possa limitare una legittima aspettativa di merito, e ciò al fine di comprendere le ragioni di diniego, attraverso l’esame del provvedimento dell’amministrazione finanziaria su un determinato fatto.

Nonostante, la distinzione posta nel caso Niazi tra aspettative primarie di tipo sostanziale e secondarie di tipo procedurale, non si comprende perché mai tali fattispecie debbano essere trattate in maniera differente dalla Giurisprudenza inglese, considerando che un ente pubblico può correttamente limitare la legittima aspettativa derivante da una procedura per ragioni di ordine pubblico o per mancanza di interesse dell’istante, o per motivi di illegittimità.

Ma allora in che modo è possibile bilanciare gli interessi del contribuente nei confronti di una applicazione normativa meno discrezionale da parte degli uffici finanziari? Per fare chiarezza su questo punto è necessario considerare anche le ragioni della forza interpretativa dei funzionari del Revenue Office nell’ordinamento inglese.

L’interpretazione della P.A. inglese deve essere vista con un approccio storico che giustificherebbe la prevalenza dell’interpretazione normativa sulle norme stesse.

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E’ indiscutibile che le Corti riconoscono il legittimo affidamento solo in un contesto normativo in cui viene prevista l’affidamento25,

e come tale deve essere previsto all’interno della legislazione26.

Di conseguenza se l'autorità pubblica rende una interpretazione in conflitto con una norma di legge27, e qualora non sussista alcuna norma che imponga alla PA un determinato comportamento, tale interpretazione anche se fuorviante non genererà una legittima aspettativa.28 In questo ambito, tuttavia, l'autorità pubblica può essere dispensata dal dare esecuzione alle legittime aspettative, solo se ciò sia imposto dalla legge come contrario ed in contrasto con il legittimo affidamento.29

Questa norma è stata oggetto di critica da parte della giurisprudenza30 soprattutto per gli effetti in termini pratici, in quanto rischiava di avere più rilevanza nei casi di legittime aspettative sostanziali rispetto a quelle procedurali.

E’ stato detto che una legittima aspettativa procedurale può non essere applicata lì dove

sussista una "ragione imperativa" tale da giustificarne l’inapplicabilità, valutazione questa oggetto di grande dibattito giurisprudenziale. L’esempio classico in cui un ente pubblico era legittimato alla non applicazione del principio dell’affidamento procedurale è qualora vi siano specifiche ragioni di ordine pubblico.

Nel caso GCHQ, sussistevano specifiche considerazioni di “sicurezza nazionale” ed il governo aveva imposto al personale del GCHQ di non far parte di organizzazioni sindacali.

Tuttavia, la causa di giustificazione che disponeva l’inapplicabilità della legittima aspettativa in considerazioni della sicurezza nazionale era lecita.

La giurisprudenza inglese ha sostenuto che perché l’amministrazione possa comprimere la legittima aspettativa sostanziale, deve sussistere un sufficiente interesse pubblico che prevale e che sia idoneo a giustificare l’applicazione delle norme imperative delle ragioni di politica governativa, che giustificano la prevalenza sul principio dell’affidamento.

Si delineano così due concetti importanti che stabiliscono il limite del principio dell’affidamento ad esempio la necessità di perseguire il pubblico interesse generale e la conseguente applicazione delle norme imperative. Per questa ragione in molti casi, la giurisprudenza con molta sorpresa limitava l’applicazione del cd Wednesbury test73

, proprio perché non garantiva la necessaria certezza del diritto applicabile a tutti i casi.

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La decisione della Corte d’Appello riconobbe la circostanza che le scelte sociali nell’ambito della concessione degli alloggi delle Case popolari erano di fatto decisioni più politiche che giuridiche e che l’organo deputato ad effettuare questa decisione era l’autorità comunale, sebbene questo doveva essere effettuata alla luce dell’aspettativa legittima del ricorrente.

Le motivazioni seguite dalla Corte d’Appello ripercorrevano quelle di un altro caso “Revenue V Cambridge Health Authority” ex parte “B”74

ove veniva riconosciuta la difficoltà delle autorità pubbliche di porre a fondamento della propria decisione la mancata applicazione del principio dell’affidamento.

La Corte d’Appello riconobbe come leso il principio dell’affidamento nei confronti del ricorrente perché il provvedimento emesso dall’autorità pubblica finanziaria mancava d quel fondamento pubblico richiesto che avrebbe potuto conferire la giusta motivazione all’atto di diniego.

Le ragioni di tale approccio hanno condotto la dottrina a considerare che ogni volta che sussisteva un’eccessiva discrezionalità sia da parte della Pubblica Amministrazione che degli uffici Finanziari, questa doveva essere motivata da ragioni di ordine pubblico o anche da ragioni di ordine politico.

Motivazioni queste che sono ben presenti anche nel caso Rashid V Segretary of State the

Home department,75 ove si sostenne che la violazione della legittima aspettativa del cittadino all’applicazione delle promesse della pubblica amministrazione doveva seguire la procedura prevista dalla legge, la cui mancanza, pur in presenza di esimenti di ordine pubblico-politico non potevano essere seguite.

La Corte parlò per la prima volta di manifesta ingiustizia della pubblica amministrazione lì dove non avesse seguito procedure previste ed avesse violato l’aspettativa del cittadino.

In effetti la deduzione che la Corte d’Appello trasse dal caso Rashid comportò per la Pubblica Amministrazione un vero e proprio effetto dirompente su tutti quei comportamenti che quest’ultima aveva applicato in maniera eccessivamente

gli interessi in gioco seguendo il criterio di proporzionalità. Nel caso R V Newham London Borough Council, cd Bibi

case fu suggerito che il ruolo della Corte, nel trattare un tema importante come quello dell’aspettativa legittima, fosse

“Revenue V Cambridge Health Authority” ex parte “B” 1995] 1 WLR 898, in Oxford University database, htttp://www.oup.com/uk/orc/bin/9780199601752/01student/ch07/03cases/#ch07c14

R (Rashid) v Secretary of State for the Home Department [2005] EWCA Civ 744; Department, Court of Appeal - Administrative Court, October 22, 2004, [2004] EWHC 2465 (Admin) http://high-court-justice.vlex.co.uk/vid/- 52634176.

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discrezionale tanto da comportare la nullità o annullamento del provvedimento amministrativo per eccesso di potere.

Principio questo applicato anche nel caso “R V Inland Revenue Commissioners ex a

parte Unilever Plc”76

, in questo caso lord Simon Brown sostenne che la lesione del principio dell’affidamento aveva origine proprio in quel comportamento antigiuridico, immorale ed illogico da parte dell’autorità finanziaria, che conduceva all’eccesso di potere nei confronti del contribuente.

Questo caso costituisce un esempio abbastanza raro a dire il vero, di un contribuente uscito vittorioso da un procedimento di judicial review77; si trattava, in effetti, di un

caso particolare, in ragione delle difficoltà a ricostruire l'attività del gruppo, si era fatto ricorso all'uso di questionari informativi.

Il metodo veniva oramai impiegato da oltre vent'anni, quando il Revenue office, che aveva sempre riconosciuto la deduzione delle perdite, aveva deciso di non autorizzarle più, sostenendo che, dal punto di vista tecnico, le relative istanze erano presentate oltre i termini previste dalle norme sostanziali.

La Corte dovette riconoscere che sebbene l’Amministrazione avesse ragione da un punto di vista squisitamente tecnico, occordò il judicial review, nella convinzione che, diversamente da quanto sostenuto da Lord Mustill nel caso Matrix

Securities, si configurava un vero e proprio eccesso di potere da parte dell'Ammi-

nistrazione. Si è giunti così ad affermare che le regole di comportamento che si instaurino con l'acquiescenza del Revenue, vadano considerate come se fossero state dalla stessa espressamente riconosciute..

Inoltre, l’accettare istanze tardive, costituiva piena discrezionalità del Revenue Office e appariva quanto meno irragionevole, per non dire irraziona le, il rifiuto, ora, di esercitare tale discrezionalità a favore dell'ap pellante, anche perché, in quel

R V Inland Revenue Commissioners ex a parte Unilever Plc 194, ST1, 1023, 137;

il procedimento della Judicial Review attiene all’evoluzione del processo amministrativo nel RegnoUnito in cui anche la common law ha subito, naturalmente, importanti evoluzioni come conseguenza di una maggiore sensibilizzazione circa la natura particolare di certe funzioni amministrative. Ciò soprattutto in particolari materie come quella fiscale, urbanistica, sanità, sicurezza sociale, immigrazione, ma anche nei tradizionali campi dell’istruzione, dell’attività di polizia o del governo locale. Si è anche avvertita la necessità di una maggiore specializzazione dei giudici addetti ai problemi di giustizia amministrativa ( judicial review) creando un apposito ruolo presso il Crown Office. Una pietra miliare per la creazione di un processo amministrativo è stata la previsione di una procedura uniforme valida per tutti i casi in cui l’azione ha per oggetto la judicial review (Supreme Court Act, 1981, s. 31, in attuazione delle proposte formulate nel 1977 dalla Law Commission). Fra l’altro la riforma del 1981 ha previsto la possibilità di richiedere i danni insieme alla judicial review in ordine a ciascuno dei cinque casi per i quali detto rimedio è previsto, superando la precedente duplicazione di azioni, una per la judicial review ed una, successiva, per il risarcimento dei danni da illecito civile o penale. Si è anche cercato di costruire un’azione amministrativa di diritto pubblico distinta da un’azione amministrativa di diritto privato, la prima regolata da principi particolari e persino eccezionali rispetto al diritto comune. Tale tentativo appare particolarmente evidente nel caso O’Reilly contro Mackman (1982), nel quale la House of Lords ha creduto di chiarire la differenza sostanziale fra diritto pubblico e diritto privato, contrapponendo rimedi di diritto privato a rimedi di diritto pubblico, ma in realtà ha solo dimostrato, sul piano delle conseguenze pratiche, che la scelta di un’azione è determinante per l’esito del processo, non potendo la sentenza avere per contenuto se non quello tipico dell’azione intrapresa.

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modo non si danneggiava certo il Revenue né si appesantiva il carico degli altri contribuenti.

In buona sostanza, il passaggio logico posto dalla Giurisprudenza della Corte d’Appello per la prima volta fu basato sul concetto di eccesso di potere da parte della Pubblica Amministrazione con lesione del principio dell’affidamento, che poteva essere superato solo in presenza di un’effettiva causa di giustificazione che sancisse la prevalenza dell’interesse pubblico rispetto all’interesse del privato.

Se il cambio di approccio di una decisione coinvolge questioni anche di tipo politico- pubblico che giustificano l’inapplicabilità di tale principio, in questo caso la Corte ha solo la possibilità di verificare se la decisione della PA sia stata adottata con razionalità e senza alcuna violazione di legge.

In tale caso la possibilità di disapplicare il principio del legittimo affidamento è possibile, ma è sempre necessario che l’Autorità finanziaria ponga in tale contesto un’effettiva giustificazione causale, volta alla disapplicazione del principio.

Anche nell’ordinamento inglese, l’autorità amministrativa deve porre a fondamento della propria decisione, la motivazione del provvedimento amministrativo, la cui mancanza giustificherebbe la violazione della norma di legge.

Un’ulteriore aspetto valutato dalla Giurisprudenza inglese è stato se la violazione di legge potesse avere effetti gravi tanto da incidere sui diritti quesiti dell’individuo, problematica sorta nel caso Nadarajad V Secretery of State of the Home Department78,

ove per la prima volta, si considerò che per limitare la dottrina dell’aspettativa legittima questa doveva essere oltre che motivata, ben proporzionata alle ragioni ed agli scopi posti in essere dell’autorità pubblica, le quali in alcun modo dovevano violare i diritti posti a baluardo dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo.

Questo nuovo approccio connesso al test della proporzionalità dell’interesse pubblico sull’interesse legittimo è stato utilizzato dalle Corti Inglesi per stabilire le modalità di applicazione ordinaria delle controversie amministrative-finanziarie.

Nello specifico si stabili che il test della proporzionalità doveva rispondere al requisito della sufficienza del provvedimento, nel senso che:

a) gli obiettivi posti dal provvedimento di diniego del provvedimento amministrativo al principio dell’affidamento dovevano essere sufficientemente importanti da giustificare la limitazione di diritti fondamentali;

Nadarajah v. Secretary of State for the Home Department (2005) EWCA Civ 1363 punti nn.46-70 in http://www.bailii.org/ew/cases/EWCA/Civ/2005/1363.html

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b) che il provvedimento impugnato dovesse essere sufficientemente motivato secondo gli obbiettivi posti dall’autorità amministrativa, provvedimento che non poteva essere arbitrario o basato su inique valutazioni;

c) il termine usato per limitare il diritto doveva essere più che necessario per la

realizzazione degli obbiettivi legittimi, tanto da giustificare il provvedimento.

Per la prima volta nel diritto inglese a partire dagli anni 2000 facevano ingresso quei principi applicati dalla Convenzione dei diritti dell’uomo, che pur essendo già sottoscritta da tempo, vennero considerati elementi nuovi e vennero utilizzati dalla giurisprudenza inglese, che fino a quel momento assolutamente refrattaria ad ogni tipo di convenzione internazionale.

Oltre a questo concetto del tutto nuovo si considerò che l’atto amministrativo che limitava l’interesse legittimo del singolo, doveva contenere in sé il principio di proporzionalità, particolarità questa che incominciò ad essere presente nella giurisprudenza successiva al caso Nadarajad, secondo la quale il principio del legittimo affidamento, costituito nel rispetto dei principi di uguaglianza procedurali e di buona amministrazione trovava il proprio fondamento, non più nell’assoluta discrezionalità amministrativa delle autorità finanziarie, ma nella convenzione dei diritti dell’uomo, e nell’aspettativa di ogni uomo al diritto del giusto processo, oltre che all’applicazione delle sanzioni solo li ove fossero effettivamente stabilite dalla legge.

Questa nuova tendenza giurisprudenziale fece molto discutere proprio per le conseguenze che ebbe: sorsero alcune questioni se il principio dell’aspettativa legittima dovesse essere inteso come manifestazione di uguaglianza e di buona amministrazione e potesse essere elevato a principio convenzionale, o se invece dovesse essere considerato solo un principio di ordine morale79.

Parte della giurisprudenza sostenne che tale approccio poteva in effetti essere considerato abbastanza anacronistico nell’ambito del diritto pubblico, ma che in fondo, il cittadino doveva fare affidamento nella “buona amministrazione pubblica”, e come tale doveva essere trattato alla stregua dei diritti umani gelosamente conservati nella legislazione costituzionale degli ordinamenti continentali80.

Devon County Council, ex parte Baker [1995] 1 All ER 173, 88-89R.v.Secretary of State for Education ( 1995) 1ELR; in www.adminlaw.org.uk/.../Jonathan%20Moffet;

R.v.Secretary of State for the Enviroment (1991) 1 AC 521,597 F-H; questi aspetti sono stati sottolineati da Jonathan Moffett in un articolo che reassume lo stato dell’arte della questione.

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Sotto questo aspetto vi è da sottolineare anche l’approccio avuto dalla Corte Europea dei diritti umani che ha riconosciuto la dottrina dell’aspettativa legittima all’interno del diritto privato così come previsto dall’art.1 del primo protocollo della Convenzione81. Approccio che ha avuto poi un effetto di riconoscimento dalla dottrina continentale all’interno del diritto tributario.

Altra parte della giurisprudenza sottolineò, invece, come il rischio del principio del cd

test della proporzionalità, avrebbe avuto in taluni casi l’effetto di applicare

eccessivamente il principio dell’affidamento, tanto da limitare la discrezionalità dei funzionari amministrativi.

Obiezione questa che non trovò molti estimatori nelle decisioni giurisprudenziali, anche perché il test di proporzionalità applicato dalle Corti inglesi non era tanto rivolto alla valutazione di merito del provvedimento, quanto invece all’applicazione corretta delle procedure e dei diritti82.

Nel caso dell’applicazione dell’aspettativa legittima, è richiesto al funzionario pubblico di applicare la norma e le procedure previste, valutando la sussistenza di tali aspettative in capo al contribuente.

E’ evidente dunque, che l’Amministrazione finanziaria nei propri provvedimenti impositivi ed interpretativi di cui parleremo nel prosieguo, deve in via prioritaria tutelare, anche in difetto di espresse previsioni normative, il contribuente in buona fede che non ponga in essere comportamenti pregiudizievoli nella propria sfera contributiva, principio questo seguito anche nell’ordinamento tedesco in cui il fondamento generale di legalità dell’azione amministrativa è integrato all’interno della sua struttura da principi che impongono all’Amministrazione il rispetto degli impegni assunti e delle informazioni fornite al contribuente.

In tale ottica ritengo che l’affidamento del contribuente in merito alle decisioni ed alle interpretazioni degli Uffici Finanziari inglesi non costituisc un’aspettativa, ma un interesse alla correttezza comportamentale dell’Amministrazione, rivolto ad un

Nel documento Legittimo affidamento nel diritto tributario: esperienze comparate di diritto italiano ed inglese (pagine 58-66)