30
Il concetto di legitimate expectation non corrisponde al concetto di legittimo affidamento proprio dei sistemi giuridici continentali, poiché questa non è che un tipo di affidamento che insorge nei confronti dell’amministrazione.
31 Reprotech ltd v East Sussex Country Council [2002] UKHL 8 ed in dottrina si vedano i commenti di S.Atrill the
End of Estoppel in Public Law? In Cambrige Law journal 2003 p.3 ss: AW Bradlay, Estoppel: the need for the public law to stand “on its own two feet” in Public Law 2002, p.597; M.Elliot, Unlawful Representations, Legitimate
expectation and Estoppel in Public law, in Judical Review, 2003, p.71. Il caso in questione era relativo alla richiesta di un permesso per lo svolgimento di attività produttive. La ricorrente aveva acquistato un terreno con un impianto produttivo soprastante al fine di produrre energia elettrica attraverso trasformazioni di rifiuti in grado di riciclaggio aveva originariamente ottenuto dalla competente autorità locale autorizzazione alla produzione di materiale combustibile a condizione che i macchinari rimanessero fermi la notte e durante il fine settimana il nuovo impianto per la produzione di energia elettrica avrebbe però dovuto funzionare a ciclo continuo Rita che intendeva acquistare l’impianto deduttivo ricevette dall’autorità locale l’assicurazione che non sarebbe stato necessarioot tenere una nuova autorizzazione purché fossero rispettati alcuni limiti relativi alle emissioni sonore e su tale base procedette all’acquisto. L’autorità locale decide successivamente che la produzione di energia elettrica avrebbe richiesto una ulteriore autorizzazione e che il funzionario non aveva il potere di escluderla, la richiesta di autorizzazione avrebbe però presumibilmente incontrato l’opposizione della locale comunità e dunque corso il serio rischio di essere respinta. Rita proprietario. La decisione del comune ed invocò l’estoppel.
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Il principio del legittimo affidamento, nel diritto inglese, concerne la relazione tra la pubblica amministrazione e l’individuo e cerca di risolvere il fondamentale conflitto tra il desiderio di proteggere la fiducia di quest’ultimo nell’aspettativa espressa dalla condotta amministrativa, ed il bisogno per la pubblica amministrazione di seguire gli obiettivi posti sia dal diritto pubblico che dalla policy dello Stato.
Il principio comporta il rispetto della certezza di diritto32per il contribuente, ed allo stesso tempo il rispetto per la condotta amministrativa, la cui inadempienza da parte degli Uffici Finanziari, può avere specifiche conseguenze.
Secondo parte della dottrina33, l’Amministrazione statale deve rispettare le aspettative promesse nei confronti del contribuente, ed allo stesso tempo deve proteggere le ragioni concernenti l’interesse pubblico, mantenendo la priorità del primato della legge34
. Il ruolo delle Corti Amministrative e delle Commission è di determinare l’estensione delle aspettative dell’individuo che possono essere conciliate senza cambiare gli obiettivi pubblici dell’amministrazione finanziaria.
Il diritto inglese ha recepito dalla Corte di Giustizia ed integrato il principio dell’affidamento all’interno del principio di legalità fin dal 1970, riconoscendo a tale dottrina parte delle regole comunitarie, ma è stato accettato e sviluppato solo negli ultimi anni35.
L’accettazione del principio diventa importante proprio perché ha tracciato un solco nel diritto pubblico inglese e nel diritto tributario, principio questo effettivamente molto giovane e poco presente nella giurisprudenza amministrativa e tributaria inglese rispetto a quelle continentali.
Parte della dottrina36 ha sostenuto come nel secolo scorso, tale principio fosse presente solo nei “discorsi” parlamentari del sistema giuridico costituzionale, tanto da costituire
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Il principio della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento sono stati particolarmente sviluppati dalla giurisprudenza tedesca e francese, mentre in quella inglese c’è un certa riluttanza a considerare tali principi come ragioni indipendenti tali da espletare una revisione del giudizio.
33
P.Graig Administrative law 5th ed 2003 Londra capitolo 13;
34
Concetto questo espresso nelle chiare parole di lord Steyn nella nota controversia di R v Home Secretary ex p. Pierson [1998] AC 539,591; <<Unless there is the clearest provion to the contrary, Parliament must be presumed not
to legislate contrary to the rule of law>>
35
Case 161/88 Binder v. Haupzollamt Bad Reichenball (1989) ECR 2415 in tale contesto ciò che appare importante sottolineare è come il principio di legalità impone alla pubblica amministrazione di agire sulla base di un’autorità di legge. Questo principio, tuttavia, non è applicato conformemente nell’UE,. In Germania l’autorità Amministrativa non può prendere una decisione se non vi è alcuna base normativa. In Francia ed in Gran Bretagna vi sono modalità applicative differenti: ad esempio secondo la legislazione francese, l’amministrazione è titolare di un autonomo potere normativo in alcuni settori, nel Regno Unito, una simile facoltà concessa all’Amministrazione deriva dalla cd.
Facoltà Reale, ma entrambi Paesi accettano l’applicazione diretta della Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo
anche alla luce del Trattato di Lisbona che ha sancito la prevalenza di questa normativa al rango di norma comunitaria.
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un vero e proprio punto di riferimento normativo, già la Corte d’Appello37
nel 1881 considerò che l’interpretazione delle norme di un atto del Parlamento non doveva essere letto come una interferenza al principio della legittima aspettativa di un individuo, sempre che la legge permettesse tale interpretazione, ma come principio di civiltà giuridica.
All’inizio del secolo scorso con l’avvento dello Stato contemporaneo, la pubblica amministrazione determinò l’aumento delle tassazione sulla proprietà privata e l’idea che la legittima aspettativa potesse costituire un baluardo al potere pubblico attraverso la limitazione del versamento di imposte, fu visto come una forma di protezione contro il potere coercitivo dello Stato su determinati settori pubblici economici.
Parte della dottrina38 considerò necessario che l’aspettativa ed il diritto sostanziale e non formale dell’individuo, dovesse essere protetta dalle Corti, dal potere esecutivo, sempre più preponderante nella vita dei cittadini, e ciò allo scopo di sostenere i valori di una società civile libera.
Furono così attribuiti al principio della libera aspettativa nel diritto inglese differenti significati.
L’origine moderna la fonte e l’affermazione del principio utilizzato da Lord Denning in
Schemitd V Segretary of State, che dette vita alla discussione del legittimo affidamento,
era relativo ad un contenzioso relativo a due cittadini americani che avevano viaggiato nel Regno Unito per motivi di studio.
A questi ultimi erano scaduti i permessi di soggiorno e fu loro rifiutato ogni ulteriore rinnovo dal Ministero dell’Interno e ciò senza essere convocati per esporre le loro ragioni.
La Corte d’Appello sostenne che non fosse possibile il rinnovo del passaporto perchè costoro non lo avevano richiesto prima della scadenza del termine. I due cittadini americani potevano essere sentiti solo nel caso in cui fossero stati rispettati i termini di scadenza del documento, con la conseguenza che la Corte d’Appello sostenne l’insussistenza della legittimazione alla richiesta del contraddittorio e l’inapplicabilità del principio dell’affidamento in tale contesto.
Anche Lord Denning si allineò su questa posizione sostenendo che non poteva essere applicato questo principio con la conseguenza che doveva essere negato il contradditorio con le autorità preposte per il rinnovo del passaporto.
37
In re Baker (1881) 17 cap. D.241,243, gli stessi riferimenti sono stati anche considerati in un successivo caso abbastanza simile Re Lond Penrhyn’s Settlement Trusts, Penhryn v. Robarts (1923) p.143;
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Secondo questa opinione, l’affidamento sorgerebbe, solo nel caso in cui ai ricorrenti fosse stato revocato il permesso di soggiornare, prima della scadenza del termine fissato, in tale caso certamente i due cittadini americani sarebbero stati legittimati ad effettuare le giuste rimostranze, per le quali costoro avrebbero avuto il riconoscimento di una legittima aspettativa nel permanere sul suolo U.K. per il tempo richiesto.
Il riferimento che Lord Denning effettuò a proposito del concetto della legittima aspettativa, è alquanto differente dal significato posto nel diritto comunitario.
Il principio dell’affidamento è ormai da tempo consolidato sia nella giurisprudenza comunitaria che in quella doganale39, anche se si tratta di un principio non scritto, non presente nei trattati, ed abbastanza affine alla rule of law del sistema giuridico inglese,40 secondo la quale l’amministrazione, soprattutto in sede di esercizio del potere di autotutela41, deve salvaguardare le situazioni soggettive che si sono consolidate per effetto di atti o comportamenti della stessa amministrazione, idonei ad ingenerare un ragionevole affidamento nel destinatario dell’atto formale e non sostanziale42
.
Principi questi che non hanno avuto una medesima applicazione nel diritto inglese tanto che nel caso Schmidt fu per la prima volta portata all’attenzione della giurisprudenza dell’Alta Corte la sussistenza di tale principio anche dal punto di vista procedurale. In questo caso, due ricorrenti avevano impugnato il provvedimento di diniego sulla circostanza che non era stato permesso loro conferire con le autorità di polizia deputate
39
Per una disamina accurata della giurisprudenza in materia di tutela dell’affidamento in ambito comunitario H.J. BLANKE, Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, 2000; M.P CHITI, The Role of the
European Courts of Justice in the Development of the General Principles and Their Possible Codification, in Riv. it.
dir. pubbl. com. 1995, 661 ss; si può appurare come esso venga definito “principio fondamentale della comunità” con la pronunzia CGCE, 5 maggio 1981, Dürbeck/ Hauptzollamt Frankfurt am Main-Flughafen, C-112/80. Il principio di affidamento dell’operatore è desumibile inoltre dall’art. 5, n. 2, del regolamento CEE n. 1697/7 del Consiglio, del 24 luglio 1979, e dall’art. 220, par. 2, lettera b), del regolamento CEE n. 2913/9 del Consiglio, del 12 ottobre 1993, che preclude all’Amministrazione il recupero dei diritti doganali non riscossi, purché il debitore abbia agito in buona fede ed osservato le disposizioni previste dalla regolamentazione vigente per la sua dichiarazione alla dogana, è infatti desumibile La presenza di tale principio è confermata dall’affermazione esplicita sul piano sostanziale in materia doganale, contenuta nel Regolamento (CEE) n. 1967/72 della Commissione, del 14 settembre 1972, e ribadita dal Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario.
40
Di questa opinione J. SCHWARZE, European Administrative Law, 1992, 872 ss; A.J. MACKENZIE STUART,
The european communities and the rule of law, 1977; L. ANTONIOLLI, Interpretazione e rule of law nella giurisprudenza della Corte di Giustizia, in Riv. crit. dir. priv., 1997. II, 355-366.
41
Per un’analisi dell’esercizio del potere di autotutela in ambito comunitario vedi A. DAMATO, Revoca di decisione
illegittima e legittimo affidamento nel diritto comunitario, in Il Diritto dell’Unione Europea, 2/1999, 299;
J.SCHWARZE, European Administrative Law, cit, 979 ss; A. ARDITO, Autotutela, affidamento e concorrenza nella
giurisprudenza comunitaria, in Dir. Amm., 2008, III, 631-690; P. FERRARI, Annullamento in autotutela di provvedimenti contrastanti con il diritto comunitario (con commento a TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 2 ottobre 2007,
n. 2049), in Giur. it., 2008, IV, 1286-1292;
42
Possono essere ricondotti al concetto di ragionevolezza l’osservanza dei principi accolti nel diritto comunitario, quali il principio di proporzionalità. Quello di eguaglianza situazioni simili non dovrebbero esser trattate differentemente a meno che non sussistano ragioni obiettivamente valide, quello di certezza del diritto. la legge comunitaria non deve essere equivoca nella sua applicazione e deve essere prevedibile riguardo le cose che vi sono soggette, quello di legittima aspettativa (le assicurazioni, su cui taluno faccia affidamento in buona fede, devono essere onorate; quest’ultimo costituisce un principio superiore di diritto per la protezione del singolo e può fondare il riconoscimento di obblighi e responsabilità) ed, infine, il principio di prevalenza del diritto comunitario.
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al rinnovo del permesso di soggiorno, in sostanza a parere dei ricorrenti era stata violata una norma di carattere procedurale, e che l’autorità amministrativa aveva agito nell’ambito dell’abuse of law.
Secondo Lord Dennig non poteva sussistere eccesso di potere attribuibile alla P.A. in quanto, solo nel caso in cui vi fosse stata la revoca dei permessi di soggiorno prima della scadenza del termine, si sarebbe verificato lesione degli interessi legittimi, ma tali circostanze non potevano far sorgere comunque, un’aspettativa al rinnovo del passaporto.
Il principio qui posto è utile per effettuare alcune riflessioni sulle modalità attraverso le quali il legittimo affidamento è stato applicato dalle Corti inglesi anche in ambito tributario.
Tale principio impone alla Pubblica Amministrazione il dovere di agire secondo legalità e ed imparzialità nell’interesse dei cittadini, attraverso l’utilizzo di procedure eque ed imparziali, perché una struttura amministrativa priva di tali sistemi può minacciare gli interessi comuni, ed è per tale motivo che le Corti inglesi sono chiamate a proteggere il principio dell’affidamento, perché favorisce certezza giuridica e coerenza nella pubblica Amministrazione.
Ma a parere di chi scrive il principio del legittimo affidamento tutela la posizione del soggetto che subisce un pregiudizio a causa di un intervento dei pubblici poteri, di una modifica normativa, di un comportamento della pubblica amministrazione, che frustrano una sua “aspettativa”, legittima nell’ambito del diritto formale proprio perché ingenerata da un factum principis.
Gli atti oppure i comportamenti della pubblica amministrazione, anche protratti nel tempo, possono, infatti, indurre nel cittadino un affidamento legittimo sul perdurare di una determinata situazione di vantaggio, connessa all’esercizio del potere, nella quale il cittadino in totale buona fede confida.
Tale posizione del contribuente è considerata meritevole di tutela dall’ordinamento, che appresta rimedi procedurali, risarcitori e ripristinatori,ove sia violata, ma non è sempre così nel diritto inglese, in quanto è necessario provare se il Revenue Office ha posto in essere effettivamente condotte passibili di danno.
Nel Schmidt case è stato riconosciuto tale concetto e lo stesso Lord Denning considerò questo presupposto come un grande principio di civiltà giuridica connesso al diritto naturale.
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Ma quando non è prevista una procedura ad hoc, allora il contribuente che tipo di difesa può apporre all’Autorità finanziaria?
La questione certamente è meritevole di grande attenzione perché il principio dell’affidamento del contribuente deve poggiare su presupposti di certezza giuridica, anche se poi tale affermazione può essere sempre considerata vera e degna di attenzione.
Lo stesso Lord Denning nel caso Cinnamond affermò che il contribuente, dal punto di vista procedurale, poteva avere un’aspettativa al contraddittorio solo se egli avesse dimostrato di non avere avuto nel passato con la PA sia particolari pendenze tributarie, che una condotta priva di precedenti contestazioni.
In buona sostanza sembra quasi che la legittimazione ad avere contraddittorio dipendesse dal giusto rapporto con la PA e che in caso contrario non potesse essere riconosciuta al contribuente quella giusta tutela procedurale43 improntata anche al principio ed al rispetto della buona fede con il contribuente. Ovviamente questo aspetto è completamente differente del nostro ordinamento, ed a parere di chi scrive questo ragionamento non può essere condiviso.
Anche se l’origine del principio dell’affidamento nel diritto inglese apparirebbe poco chiaro, in quanto tale concetto non sempre è corrispondente a quello previsto nei Paesi di civil law, tanto che come afferma Lord Denning44, tale concetto è stato preso in prestito dallo sviluppo del diritto comunitario a partire dal 1980, riconoscendo l’esigenza di migliorare il sistema della pubblica amministrazione inglese.
E’ opportuno affermare che fin dagli anni ottanta non tutta la giurisprudenza inglese era in linea con quanto affemato da Lord Denning, anche perché non tutti i Giudici dell’Alta Corte avevano le idee chiare su come questo principio dovesse essere valutato all’interno della struttura finanziaria e fiscale della Pubblica Amministrazione, questo
43 Una delle questione posta dal diritto amministrativo è proprio il delicatissimo rapporto tra affidamento procedurale
e affidamento sostanziale, di questa distinzione se ne parlerà nei paragrafi successivi, proprio per la sussistenza di delicate implicazioni nella gestione del rapporto con il contribuente. Caso certamente interessante che merita di essere valutato per sua complessità e come primo esempio di effettivo caso di affidamento procedurale è quello relativo al Liverpool Taxis case, ove l’autorità amministrativa locale propose di incrementare il numero dei taxi presenti a Liverpool, prima di prendere tale decisione dichiarò che avrebbe consultato tutti i taxisti già titolari della licenza. L’autorità locale non mantenne questa promessa, tanto che senza consultare alcuno, aumentò il numero dei taxi presenti nel comune di Liverpool. Il provvedimento fu impugnato dalle associazione dei tassisti, innanzi la Corte d’Appello, la quale trovò tale condotta illegittima, Lord Denning dichiarò che un’autorità pubblica aveva la necessità di conformarsi a quanto aveva promesso ed avrebbe dovuto decidere solo dopo aver permesso il contraddittorio tra le parti e solo termine del contraddittorio avrebbe dovuto valutare l’effettivo interesse pubblico. Ciò che appare di interesse in questo caso è che Lord Denning non parlò primariamente di violazione del principio dell’affidamento in maniera diretta, ma di dovere dell’Autorità Pubblica di agire secondo buona fede ed equità, con la conseguenza che il cittadino aveva di fatto un’interesse all’applicazione della giusta procedura.
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perché il principio dell’affidamento del contribuente aveva delle tonalità diverse, sia per le origini che in merito all’effettiva applicazione.
Nel diritto inglese il concetto di legittime expectation applicato al diritto dei contratti, sebbene molto diverso da quello continentale, era derivato da quello francese “protection de la confiance légitimme” a sua volta derivato dal concetto tedesco del
vertranesschutz, ma era diverso a causa di un significato spesso differente che
comprendeva anche altri concetti.
E’, tuttavia, indubbio che il principio dell’affidamento sia derivato come replica ai principi comunitari, ma è ugualmente importante la circostanza che alcune Corti abbiano limitato l’applicazione del diritto comunitario, in favore del diritto inglese, non riconoscendo, in alcun modo il primato del diritto comunitario su quello nazionale. Negli anni ottanta, il principio dell’affidamento approdò nel diritto fiscale britannico e le prime applicazioni nascono nel contradditorio tra uffici finanziari e contribuenti, in molti casi veniva usato a sproposito dalle Corti inglesi, proprio perché mancava una cultura della tutela del contribuente.
Al contrario tale principio era stato sviluppato nel diritto comunitario fin dalla sentenza
Topfer,45 la cui assimilazione doveva considerarsi come una integrazione della dottrina giuridica progressista del sistema giuridico nazionale del Regno Unito.
Le Corti inglesi per molto tempo avevano rifiutato di riconoscere la sua origine continentale, anzi preferirono attribuirvi un significato vago ed oscuro e la ragione di tale tendenza non è tuttora chiara, probabilmente è da attribuirsi alla propensione poco progressista dei giudici inglesi di non voler essere considerati aperti esponenti delle nuove leggi e ciò per paura di offendere la democrazia di un governo apertamente conservatore.
Contemporaneamente, la Giurisprudenza inglese riconosceva la necessità di dover limitare l’eccessiva discrezionalità dei ruling ponendo un freno anche all’interpretazione della norma tributaria da parte dei funzionari delle imposte.
La funzione della legge è quella di prevedere con certezza norme sostanziali tanto da essere applicate al contribuente, ma tale impatto era in fondo, alieno dalla tradizione della Common law.
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Così le Corti inglesi svilupparono il Judicial Review per compensare l’inadeguatezza delle norme interne che attribuivano un eccessivo potere alla pubblica amministrazione, ponendo per la prima volta la questione dell’applicazione del principio di legalità. Tra i vari principi introdotti nell’ordinamento inglese, vi fu il principio dell’affidamento, che fu osservato dalla giurisprudenza come strumento per limitare quella supremazia della Pubblica Amministrazione che aveva spesso caratterizzato il rapporto tra contribuente e pubblica amministrazione, in un’ottica anche di riconoscimento reciproco della buona fede.