L’ampiezza delle deleghe istruttorie

Nella fase anteriore alle riforme degli anni ‘90, il pubblico ministero contabile era dotato di poteri investigativi molto scarsi se paragonati a quelli del pubblico ministero ordinario, non potendo in origine disporre di corpi investigativi.

In seguito a queste riforme, il Procuratore contabile ha avuto facoltà di avvalersi di soggetti esterni alla procura per svolgere l’attività di indagine.

In primo luogo, l’art. 16 co. 3 della l. 203/1991, richiamato dall’art. 2, 4 co. della l. 19/94, stabilisce che gli accertamenti diretti e le ispezioni possono essere eseguiti “anche a mezzo di Guardia di finanza”.

In secondo luogo, l’art. 2, co. 4 della l. 19/94, prevede che la Corte possa delegare adempimenti istruttori ai funzionari delle pubbliche amministrazioni ed avvalersi di consulenti tecnici374_.

Sulla base di queste diposizioni normative, il pubblico ministero contabile si è avvalso del contributo della Guardia di finanza e di funzionari amministrativi nello svolgimento delle operazioni di accertamento.

Sebbene non fosse espressamente previsto, il magistrato inquirente nella prassi ha delegato l’attività di indagine anche all’Arma dei Carabinieri, al Corpo forestale dello Stato, alla Polizia di Stato, alla Polizia municipale, connotati da una presenza più capillare sul territorio.

L’insieme delle menzionate diposizioni ha posto alcuni problemi interpretativi.

Per quanto riguardava l’attività di indagine delegata alle amministrazioni, la legge non dava indicazioni sulle caratteristiche dell’organo delegato: ne conseguiva che il p.m. disponesse di un’ampia discrezionalità in merito.

Inoltre, l’art. 16 co. 3 della l. 203/1991 si limitava a prevedere la possibilità di una delega dell’attività di indagine alla Guardia di finanza unicamente con riferimento all’ordine di esibizione di documenti alle

374 _{Dal momento che l’art.. 4 dell’Allegato 3 non dispone l’abrogazione della} menzionata normativa, essa deve ritenersi tuttora vigente.

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ispezioni ed agli accertamenti diretti, mentre la normativa menzionata non contemplava gli altri mezzi di ricerca della prova, quali le audizioni personali e il sequestro di documenti.

Il problema principale dell’assetto previgente era costituito dal fatto che la normativa non prevedeva una norma di carattere generale modellata sull’art. 55 c.p.p., che riconosce alla Polizia Giudiziaria il potere di attivarsi di propria iniziativa per prendere notizia dei reati, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori e ricercarne gli autori.

Tale criticità veniva risolta in via interpretativa dalla dottrina, in considerazione del fatto che fra i funzionari della pubblica amministrazione a cui poteva essere conferita una delega di funzioni fossero ricompresi anche gli agenti della Guardia di Finanza.

Molti autori, inoltre, si erano interrogati sulla possibilità che la Guardia di Finanza potesse utilizzare i propri poteri di accertamento bancario previsti dalla normativa tributaria, ben più ampi di quelli del procuratore contabile375_.

Questo profilo si configurava come particolarmente controverso: parte della dottrina è giunta a negare questa possibilità, in base all’assunto che con l’atto di delega non si potesse conferire un potere non detenuto dal soggetto delegante376_.

Il codice di giustizia contabile conferma questa impostazione, prevedendo all’art. 56 c.g.c. che il pubblico ministero possa motivatamente svolgere attività istruttoria direttamente e che, in assenza di motivazione, possa invece delegare adempimenti istruttori alla Guardia di Finanza o ad altre Forze di Polizia e agli uffici territoriali del Governo.

Si prevede inoltre il coinvolgimento anche delle forze di polizia locale, non previsto dalla normativa precedente.

Inoltre, l’art. 59 co. 2 c.g.c.(Esibizione di documenti), l’art. 60 co. 4 c.g.c.(Audizioni personali), l’art. 61 c.g.c. (Ispezioni e accertamenti) l’art. 56 co. 1 c.g.c. (Sequestro documentale) prevedono la possibilità di delegare l’attività di ricerca delle fonti di prova ai soggetti di cui all’art. 56 c.g.c., fornendo un quadro più completo dell’attività delegabile.

375 _{G. D. TOMA, Le investigazioni della guardia di finanza a supporto}

dell’attività del pubblico ministero contabile, in AA. VV. Responsabilità amministrativa e giurisdizione contabile (ad un decennio dalle riforme). Atti del 51° Convegno di studi di scienza dell'amministrazione Varenna, Villa Monastero, 15-17

settembre 2005, Milano, Giuffré, 2006, p. 882 e ss. 376 _{Ivi, p. 887.}

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In primo luogo, il d.lgs. 174/16 offre una soluzione normativa ad alcuni dei problemi interpretativi sorti con riferimento ai poteri istruttori delegabili alle forze dell’ordine.

Stante la possibilità di delegare ispezioni, accertamenti ed ordini di esibizione, il tenore letterale del quarto comma sancisce il potere di delegare alla Guardia di Finanza l’audizione personale, facoltà non espressamente contemplata dalle riforme degli anni ’90.

Ad una conclusione diversa, invece, si deve pervenire per il sequestro documentale, in quanto trattasi di un provvedimento coattivo di esclusiva competenza del magistrato inquirente.

Questa tesi trova conferma anche nel dato testuale. L’art. 62 co. 3, con prescrivendo che “per lo svolgimento delle operazioni di cui al presente

articolo il pubblico ministero si avvale della Guardia di finanza, ovvero di altre Forze di polizia”, circoscrive la delega unicamente agli aspetti operativi

di questa attività istruttoria, mentre la decisione sull’adozione provvedimento rimane di esclusiva titolarità del pubblico ministero contabile377_.

Quanto detto è confermato anche dalla Relazione illustrativa al codice, che afferma che il sequestro documentale si configura come un atto non delegabile, confermandone l’importanza ai fini delle indagini, ma anche la natura fortemente invasiva378_.

Ad ogni modo, la disciplina codicistica non fa in alcun modo riferimento alla possibilità per il pubblico ministero contabile di avvalersi dei poteri investigativi spettanti alla Guardia di Finanza: l’assenza di una espressa previsione normativa in questo senso induce a confermare la soluzione negativa adottata da parte della dottrina anteriormente all’approvazione del codice.

Per quanto riguarda il coinvolgimento di pubblici funzionari nell’attività istruttoria, si prevede, in linea di continuità con il passato, che il magistrato inquirente possa delegare adempimenti istruttori ai dirigenti ed ai funzionari di qualsiasi pubblica amministrazione, individuati in base ai criteri di professionalità e territorialità.

Ad ogni modo, la novella codicistica ha introdotto dei criteri particolarmente restrittivi per delegare l’attività di indagine a dirigenti e funzionari è circoscritta unicamente a “casi eccezionali e motivati”.

377 _Ibidem.

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La dottrina ha sottolineato come, in assenza di indicazioni in merito, sia arduo stabilire in cosa possano concretamente queste circostanze eccezionali e quale sia soggetto tenuto a valutare la ricorrenza delle stesse, dal momento che la legge nulla dispone in merito379_.

Si può constatare, tuttavia, come il codice contribuisca a predeterminare a livello legislativo dei criteri per l’individuazione dei pubblici funzionari di cui l’organo requirente possa servirsi.

La Relazione illustrativa individua, quale ragione per la scelta di questi criteri, l’intento di valorizzare anche in ambito accertativo le competenze specifiche dei funzionari pubblici e di evitare inutili trasferte che potrebbero interferire con l’attività fisiologica dell’amministrazione380.

Il modello delle deleghe istruttorie, inoltre, si configura come particolarmente problematico anche con riferimento alla formulazione dell’art. 56.

Per quanto riguarda il primo aspetto, l’art. 56 c.g.c. dispone che il pubblico ministero contabile debba svolgere di persona l’attività istruttoria soltanto “motivamente” e non invece, quella delegata: l’articolazione della norma, risulta controintuitiva dal momento che, usualmente, è la delega ad essere motivata e non il contrario381_.

In secondo luogo, la dottrina ha sostenuto che il vulnus della disciplina codicistica risieda nell’adozione di un modello basato su deleghe molto ampie, analogamente al processo penale382_{, nonostante parte della}

commissione avesse proposto un modello incentrato su deleghe specifiche383. Sono infatti rimesse agli organi di polizia indagini a “maglia larga”, che implicano una presenza del pubblico ministero sarebbe meno puntuale e

379 _{A.CANALE, L’istruttoria in A.CANALE,F.FRENI,M.SMIROLDO (a cura} di)., Il nuovo processo davanti alla Corte dei conti. Commento sistematico al codice

della giustizia contabile (D. Lgs. n. 174/16), Milano, Giuffré, 2017, p. 327.

380 _{Relazione illustrativa al codice, p. 18.}

381 _{In termini analoghi, .CANALE, L’istruttoria, in A.CANALE,F.FRENI,M.} SMIROLDO, Il nuovo processo davanti alla Corte dei conti. Commento sistematico al

codice della giustizia contabile (D. Lgs n. 174/16), Milano, Giuffré, 2017, p. 327.

382 _{Infatti, l’art. 370 c.p.p. dispone che ”Il pubblico ministero compie}

personalmente ogni attività di indagine. Può avvalersi della polizia giudiziaria per il

compimento di attività di indagine e di atti specificamente delegati, ivi compresi gli

interrogatori ed i confronti cui partecipi la persona sottoposta alle indagini che si trovi in stato di libertà, con l'assistenza necessaria del difensore” (enfasi aggiunta).

383 _{M.CLARICH,F.P.LUISO,A.TRAVI, Prime osservazioni sul recente codice}

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le nullità di cui all’art. 65 c.g.c. possono costituire una forma di tutela soltanto a fronte di abusi particolarmente gravi384_.

Già in passato gli studiosi del processo contabile avevano posto in evidenza la necessità che la delega fosse “il più circostanziata possibile”, e che la stessa dovesse recare “un’indicazione sintetica della singola fattispecie

dannosa e degli specifici atti istruttori oggetto di delega”385_.

Il codice non ha recepito queste indicazioni ed ha lasciato indeterminati molti dei profili operativi delle deleghe istruttorie, tra cui il contenuto dell’atto e l’oggetto dell’accertamento: si pone, dunque, tuttora il problema della loro genericità e del grande margine di discrezionalità di cui dispongono i soggetti delegati in attuazione delle stesse.

In considerazione delle numerose criticità evidenziate, si ritiene auspicabile un intervento legislativo, volto a dettare criteri per la determinazione delle circostanze eccezionali contemplate dall’art. 56 c.g.c. e ad introdurre un modello di istruttoria basato su deleghe specifiche, in modo tale da individuare con esattezza lo spettro di attività delegata.

3.2.3. I primi rilievi critici in ordine alle nullità di cui all’art. 65 c.g.c.