Capitolo I: La genesi e lo sviluppo del giudizio d
1.4. Brevi note sull’evoluzione della giurisdizione contabile
Il codice interviene nella prospettiva di una forte continuità con il passato sul piano delle attribuzioni giurisdizionali della Corte. Come già rilevato, la giurisdizione della Corte dei Conti ex art. 103 Cost. interessa la materia della contabilità pubblica e le altre stabilite dalla legge.
Oggetto di questo lavoro sarà il giudizio di responsabilità amministrativa, con particolare riferimento alle nuove garanzie del giusto processo che in ragione delle previsioni del nuovo codice sono oggi rinvenibili nella fase preprocessuale che in quella processuale.
Relativamente alla latitudine dal giudizio di responsabilità amministrativa, le pronunce della giurisprudenza negli ultimi decenni hanno ruotato attorno ai temi quali l’estensione della nozione di “contabilità pubblica” e l’esclusività della giurisdizione contabile Questi aspetti sono stati, infatti, ad oggetto di una nutrita giurisprudenza del giudice di legittimità, della Corte Costituzionale e della Corte dei Conti, a cui la legge delega (art. 20 lett [a]), la relazione illustrativa ed i primi commentatori del codice hanno fatto espresso riferimento.
Lo sforzo ermeneutico preliminare della giurisprudenza contabile è stato quello di interpretare il significato della formula costituzionale che attribuisce alla Corte “la giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e
nelle altre stabilite dalla legge” (art. 103, co. 2 Cost.).
La formulazione della norma costituzionale aveva dato luogo ad una controversa questione interpretativa: se da alcuni, essa era considerata
101 Ivi, p. 586.
102 P.SANTORO, Il giusto processo contabile nell’interpretazione della Corte
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immediatamente precettivo (dunque la Corte Costituzionale poteva sopperire all’inerzia legislativa103), da altri era reputata meramente programmatica e
bisognosa di una specificazione in via legislativa (c.d. interpositio
legislatoris).
A questo proposito, come è stato rilevato, la Costituzione non intendeva dare alcuna definizione delle materie della contabilità pubblica, ma la assumeva semplicemente come punto di riferimento per la delimitazione della giurisdizione contabile104.
Un ulteriore profilo problematico, tuttavia, era costituito dalle modalità con cui il legislatore avrebbe dovuto attuare questo intervento. Infatti, affermare la necessità di un intervento legislativo poneva un ulteriore quesito, e cioè se il legislatore dovesse individuare le materie di contabilità pubblica in modo libero, o, diversamente, il suo intervento si giustificasse unicamente in funzione correttiva di una situazione normativa prerepubblicana105.
Su questo versante, si è potuto assistere ad una tortuosa evoluzione giurisprudenziale. In un primo momento, infatti, la Corte Costituzionale aveva interpretato in modo alquanto restrittivo il dato costituzionale, ritenendo necessaria l’interpositio legislatoris al fine di individuare le materie devolute alla cognizione della Corte dei conti106.
Tuttavia, la Corte di Cassazione (Cass. SS.UU. n. 2616/1968), ha attribuito un’efficacia precettiva immediata all’art.103 della Costituzione, sancendo una competenza generale della Corte dei Conti nelle materie di contabilità pubblica, in base ad un elemento oggettivo (la natura pubblica dell’ente) ed uno soggettivo (la natura pubblica del denaro o del bene in questione)107.
In seguito, si è potuto assistere ad un’evoluzione giurisprudenziale in seno alla stessa Corte costituzionale.
In un primo momento, la Consulta, modificando il proprio orientamento giurisprudenziale, ha affermato che “laddove ricorr<esse>
identità oggettiva di materia, e beninteso entro i limiti segnati da altre norme
103 Ibidem.
104 P.SANTORO, La nozione di contabilità pubblica nella giurisprudenza della
Corte Costituzionale, in www.contabilità-pubblica.it,2015.
105 F.GARRI, I giudizi innanzi, op. cit, p. 31 A tal proposito l’autore rileva come il combinato disposto degli art. 3 e 103, 2 co. Cost portasse ad escludere una possibilità di intervento sui rendiconti di gestione, i danni allo Stato e agli enti pubblici e le controversie in merito a questioni contabili.
106 Corte Cost. 31 maggio 1965, n. 17, Considerato in diritto §1.
107 S. IMPERIALI, La giurisdizione della Corte dei Conti nelle materie di
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e principi costituzionali, il principio dell'art. 103 conferi<isse> capacità espansiva alla disciplina dettata dal T.U. del 1934 per gli agenti contabili dello Stato, consentendone l'estensione a situazioni non espressamente regolate in modo specifico”108.
Tuttavia, nonostante la giurisprudenza successiva109 avesse confermato
questo orientamento giurisprudenziale, negli anni Ottanta la Corte costituzionale ha ribadito la necessità di un intervento legislativo al fine di individuare le materie devolute alla cognizione contabile, “rientrando nella
discrezionalità del legislatore valutare le soluzioni più idonee alla salvaguardia dei pubblici interessi”110.
La posizione più recente assunta dai giudici di legittimità sul tema riprende quest’ultimo orientamento giurisprudenziale. Le Sezioni Unite della Cassazione hanno, infatti, definito la “generalità” della giurisdizione della Corte dei Conti sulla materia della contabilità pubblica tendenziale e non assoluta: da ciò deriverebbe la necessità dell’interpositio legislativa, dal momento che solo il legislatore può valutare quali siano le soluzioni più idonee a salvaguardare gli interessi pubblici coinvolti111.
Secondo la Corte di Cassazione, legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, dovrebbe operare “valutazioni che non toccano soltanto gli
aspetti procedimentali dei giudizio, ma investono scelte in ordine a diversi regimi sostanziali della responsabilità e del giudizio tali da comportare effetti diversi nei riguardi tanto dei responsabili che dei soggetti danneggiati”: ne deriva che soltanto il legislatore possa valutare quali siano
“le soluzioni più idonee alla salvaguardia dei pubblici interessi insiti nella
materia”112.
In questa prospettiva, per i giudici di legittimità, è possibile dunque possibile differenziare, a seconda del tipo di responsabilità, i diversi connotati che deve assumere l’interpositio legislatoris: un’interpositio in positivo per la responsabilità amministrativa, in cui il legislatore ordinario ha un ruolo nella determinazione dell’ambito e degli elementi della responsabilità stessa, un’interpositio in negativo, invece per la responsabilità contabile, rispetto alla quale l’intervento del legislatore si apprezzerebbe in una sua eventuale sottrazione della giurisdizione sulla stessa in via derogatoria, essendo
108 Corte Cost., 2 giugno 1970, n. 110, § 3. 109 Corte Cost. 5 aprile 1927, n. 68. 110 Corte Cost, 30 luglio 1998, n. 189/84.
111 Cass. civ., SS. UU., 09 giugno 2011, n. 12539; § 2.1. 112 Ibidem.
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tradizionalmente ricompresa nell’ambito dell’art. 103, 2°co. Cost, ratione
materiae113.
Un secondo aspetto inerente alla giurisdizione contabile è il problema della sua “esclusività”. Per affrontare questo tema occorre preliminarmente precisare che il termine esclusivo, in questo caso, non significa soltanto che la Corte dei Conti conosce sia dei diritti soggettivi che degli interessi legittimi, esattamente come avviene per il giudice amministrativo nelle ipotesi indicate dal legislatore, ma anche nel senso più tecnico di giurisdizione che nella materia di sua spettanza esclude ogni altra114.
Tale caratteristica non riguarda tanto i rapporti fra giudizio di responsabilità ed altri giudizi, bensì connota il carattere concorrente concorrenza con l’azione civilistica preordinata al risarcimento del danno (o, in alternativa, con la costituzione di parte civile)115.
Per quanto riguarda i più recenti approdi giurisprudenziali in materia, allo stato attuale dei fatti soltanto una parte minoritaria dei giudici di Cassazione ritiene che l’azione di danno erariale sia “esclusiva”, negando che l’amministrazione possa agire in giudizio (davanti al giudice civile) per ristorare l’Erario: questo è quanto i giudici di legittimità hanno affermato la sentenza 22059/2007, richiamata anche dalla stessa relazione illustrativa al codice.
In base a questa sentenza, la qualificazione della giurisdizione contabile come giurisdizione “esclusiva” avrebbe determinato l’impossibilità per l’amministrazione creditrice di agire a sua volta davanti al giudice ordinario, non residuando alcuna possibilità di duplicazione di giudizi e di contraddittorietà di giudicati116.
Tuttavia, la giurisprudenza prevalente, diversamente, nega questa possibilità, con l’unica eccezione di quella peculiare forma di giudizio che si tiene di fronte alle Sezioni Riunite in speciale composizione117: quest’ultimo
indirizzo sarebbe confermato anche dalla sent. 25495/2009 delle Sezioni Unite della Cassazione.
113 Ivi, § 2.2.
114 A.POLICE, La giurisdizione della Corte dei conti: evoluzioni e limiti di
una giurisdizione di diritto oggettivo in F. G.SCOCA ,A.F.DI SCIASCIO (a cura di), Le linee evolutive della responsabilità amministrativa e del suo processo, Napoli,
Editoriale Scientifica, 2014, p. 33. 115 Ibidem.
116 Cass. civ. SS. UU.., ord,22 ottobre 2007, n. 22059.
117 In tal senso, Cass. civ.,SS. UU., ord. 18 maggio 2017, n. 12496 ed anche Cass. civ., SS. UU, ord. 08 novembre 2016, n. 22645.
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Con la menzionata pronuncia le Sezioni Unite hanno, infatti, ribadito “La regola della piena autonomia ed indipendenza tra l'azione contrattuale
volta a far valere l'adempimento, ovvero le conseguenze dell'inadempimento nascenti dal rapporto concessorio rispetto al presente giudizio di responsabilità per danno erariale”, rilevando che il giudizio di danno
avviato dinanzi al giudice ordinario e il giudizio di responsabilità amministrativa “sono reciprocamente indipendenti nei loro profili
istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale, e l'eventuale interferenza che può determinarsi tra tali giudizi pone esclusivamente un problema di proponibilità dell'azione di responsabilità davanti alla Corte dei conti, senza dar luogo a questione di giurisdizione”118.
In ultima analisi, non può che rilevarsi come la tematica non si presti a soluzioni definitive e sia suscettibile di futuri sviluppi dopo il codice, che, come già rilevato, non modifica gli ambiti della giurisdizione contabile.