Capitolo II: La denuncia di danno erariale
2.3. La notitia damni
2.3.4. I soggetti tenuti alla denuncia di danno erariale
Le notitiae damni ricomprendono la denuncia di danno dell’amministrazione e quelle a cui sono tenuti i soggetti individuati dalla legge.
Specialmente la prima non rappresenta una mera segnalazione ma una vera e propria richiesta di procedere al fine di recuperare il depauperamento del proprio patrimonio275.
Con questa, ex art. 52 c.g.c., i responsabili delle strutture burocratiche della vertice e i dirigenti ed i responsabili dei servizi, gli organi di controllo e di revisione delle amministrazioni ed i dipendenti incaricati di funzioni ispettive informano la Procura regionale della commissione di un fatto lesivo per l’erario.
Precedentemente all’introduzione del codice, la denuncia di danno era disciplinata dall’art. 43 del regolamento di procedura e da singole leggi di settore. Queste ultime andavano ad individuare i singoli soggetti tenuti alla
273 A. CIARAMELLA, Nuovi limiti ai poteri istruttori del P.M. contabile previsti
dall’art. 17, comma 30-ter della legge n. 102 del 2009: garanzie e strumenti di tutela dei destinatari, art. cit, p. 11.
274 , M. ORICCHIO, La denuncia di danno in A. CANALE. F. FRENI, M. SMIROLDO (a cura di), Il nuovo processo davanti alla Corte dei conti, Milano,
Giuffré, 2017 p. 314.
275 M.SCIASCIA, Manuale di diritto processuale contabile, Milano, Giuffré, 2012, p.362.
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stessa e risultavano del tutto laconiche in ordine ai suoi contenuti, modalità e tempi276. Tale assetto non contribuiva alla certezza del diritto, rendendo
difficoltosa l’applicazione di tali norme nella prassi277.
La regolamentazione precedente della denuncia di danno, oltre a presentare il vulnus evidente di introdurre un obbligo senza disciplinare con esattezza le relative modalità di adempimento, rifletteva una visione della denuncia di danno più come dovere incombente su taluni soggetti che come “atto di impulso” del procedimento preliminare al giudizio di responsabilità278.
La dottrina annoverava fra le ragioni della menzionata “ipertrofia
normativa” la mancanza di una legge organica sulla responsabilità
amministrativa. Le riforme degli anni ’90 non erano intervenute sulla pur frammentaria disciplina degli obblighi denuncia di danno, se non tramite l’introduzione l’autonoma fattispecie di responsabilità di cui all’art. 1 co. 3 della l. 20/94279.
A ciò ha sopperito in parte l’emissione di una serie di circolari e note interpretative da parte della Procura Generale ( 2 agosto 2007, prot. n. 9434, 28 febbraio 1998, prot, n. I.C./16; 27 1996 prot.n. I./C./2)280, le quali dettano
ancora alcuni principi ancora validi per quanto non stabilito espressamente dal dettato codicistico281. Questi atti costituiscono degli indirizzi di coordinamento (I.C.) con cui la Procura Generale ha tentato di fornire un supporto al complesso quadro normativo, individuando con maggiore precisione i soggetti tenuti alla denuncia di danno e i presupposti della stessa282.
Un’ulteriore fonte di integrazione della normativa è stata costituita dalle circolari adottate da alcuni enti pubblici nell’esercizio della propria autonomia organizzativa. Fra queste, possono essere annoverate la circolare INPS n. 108 del 17 maggio 1999 e la circolare INPDAP n. 9 del 3 giugno 2000283.
276 Ibidem. 277 Ibidem.
278 M.OCCHIENA, Il procedimento preliminare al giudizio innanzi alla Corte
dei conti, Napoli, Editoriale Scientifica, 2008,p. 36.
279 Ivi, p. 37. Si tratta di un’autonoma fattispecie di responsabilità derivante da omissione o ritardo nell’adempimento all’obbligo di denuncia, v. infra § 2.3.7.
280 Ibidem.
281 A.CANALE,F.FRENI,M.SMIROLDO (a cura di), Il nuovo processo davanti
alla Corte dei Conti, op.cit., p. 306.
282 D.CROCCO, “Specificità” e “concretezza” della notitia damni, in La Corte
dei conti tra tradizione e novità, Napoli, Jovene, 2014, p. 242.
283 Sebbene l’art. 52 c.g.c. confermi il quadro normativo previgente, anche la circolare in esame deve ritenersi tuttora in vigore, in quanto espressiva di una potestà organizzativa interna conferita all’ente dalla legge. In questo senso, A.ZICCARELLI,
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Deve quindi passarsi ad analizzare il processo che ha portato all’ampliamento del novero dei destinatari dell’obbligo di denuncia. Il quadro normativo in esame deve ritenersi tuttora vigente, in considerazione del rinvio che l’art. 52 c.g.c. opera alla normativa di settore.
In primo luogo, l’art. 53 del R.D. 1214/1934 (a sua volta modellato sull’art. 83 R.D. 2440/1923), introducendo un’ipotesi di responsabilità concorrente in caso di omessa denuncia al Procuratore Generale presso la Corte dei Conti284, ha gravato del menzionato obbligo i “direttori generali” ed
i “capi servizio” che nell’esercizio delle loro funzioni vengano a conoscenza di un fatto che possa dar luogo a responsabilità.
Inoltre l’art. 20 del D.p.r. 3/1957 (t.u. impiegati civili dello Stato) - articolo abrogato dall’allegato 3 al codice- confermando l’obbligo in capo ai due menzionati soggetti, ha stabilito anche la sussistenza di un obbligo di denuncia in capo al ministro dal quale il direttore generale e il capo servizio dipendevano direttamente.
Tale regolamentazione è stata poi estesa ai dipendenti delle strutture sanitarie pubbliche (art. 28 del d.P.R. 761/1979), agli amministratori ed ai dipendenti delle Regioni (art. 33 del d.lgs. 76/2000), agli amministratori ed ai dipendenti degli enti locali (art. 93 del d.lgs. 267/2000). Anche l’art. 90 del d.P.R. 97/2003 ha attribuito l’obbligo di denuncia al superiore gerarchico dei dipendenti degli e enti pubblici presi in considerazione dalla l. 70/1975.
Analogamente, un simile dovere incombe sugli organi che svolgano una funzione di controllo su atti o attività, in base al combinato disposto degli artt. 20 del d.P.R. 3/1957 e 239 del d.lgs. 267/2000.
Un obbligo di segnalazione è previsto, inoltre, anche in capo ai seguenti soggetti: il Ministro dell’ambiente della tutela del territorio, in caso di danno di danno ambientale provocato da un soggetto sottoposto alla giurisdizione della Corte dei conti (art. 313, co. 6 del d.lgs. 152/2006); l’Autorità Nazionale Anticorruzione, in caso di esecuzione di contratti pubblici in pregiudizio al pubblico erario (art. 213 co. 6 d.lgs. 50/2016); l’Ispettorato per la funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri- Dipartimento della funzione pubblica, laddove, nell’esercizio delle sue funzioni riscontri irregolarità (art. 60, co. 6 d.lgs. 165/2001)285.
L’obbligo di denuncia fra normativa statale e normativa INPS, in www.ratioiuris.it,
2018.
284 Tale normativa è precedente alle riforme degli anni ’90.
285 La normativa di settore in materia di obblighi di denuncia viene così ricostruita in A. NAPOLI, La notitia damni e l’obbligo di denuncia, in F.
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Le menzionate disposizioni venivano intese come espressione di un più generale dovere di denuncia posto in capo alle amministrazioni dall’art. 43, co. 2 dell’R.D. 1038/33286.
Dal delineato quadro normativo, anteriormente al codice, infatti, veniva tratto il principio che tale onere gravasse su tutti gli organi di vertice delle amministrazioni pubbliche287.
La giurisprudenza, invece, è sempre stata orientata ad un’interpretazione restrittiva delle analoghe diposizioni di legge che prescrivono tuttora l’adempimento di un simile obbligo da parte dei dipendenti288.
Nonostante l’estensione dell’ obbligo di denuncia ad alcune categorie di dipendenti, sugli stessi grava, infatti, in via generale, il diverso onere di segnalazione al proprio superiore ex art. 17 del d.P.R. 3/1957, tenuto a sua volta riferire al pubblico ministero contabile289.
L’ art. 20 lett. [g] della l. 124/2015 ha conferito al legislatore delegato una delega per l’unificazione delle disposizioni vigenti in materia di obbligo di denuncia. Tale criterio direttivo è stato realizzato con l’introduzione dell’art. 52 c.g.c., il quale, confermando la vigenza della menzionata normativa di settore, introduce una clausola generica in base alla quale “i
responsabili delle strutture burocratiche di vertice delle amministrazioni, i dirigenti e i responsabili dei servizi, in relazione al settore a cui sono preposti, che, nell’esercizio delle loro funzioni vengano a conoscenza direttamente o a seguito di segnalazione di soggetti dipendenti , di fatti che possono dar luogo a responsabilità erariali, devono farne tempestiva denuncia alla Procura della Corte dei conti territorialmente competente”.
Inoltre, si prevede che gli organi di controllo e di revisione delle pubbliche amministrazioni, nonché i dipendenti incaricati di funzioni ispettive, siano tenuti a tale denuncia, informando della stessa i responsabili delle strutture di vertice delle amministrazioni.
La legge specifica, inoltre, che l’obbligo di denuncia riguarda anche fatti da cui deriva l’applicazione di sanzioni pecuniarie (art. 52 co. 3).
procedura al nuovo codice, Bologna, Bup, 2017, p. 186. Per una disamina ancora più
dettagliata degli stessi, si rinvia a M. OCCHIENA, Il procedimento preliminare al giudizio dinanzi alla Corte dei conti, Napoli, Editoriale Scientifica, 2008, pp. 38-47.
286 M. SCIASCIA, Manuale di diritto processuale contabile, Milano, Giuffré, 2012, p. 563.
287 Ibidem. 288 Ibidem.
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Per quanto riguarda il procedimento di formazione della disposizione, la relazione illustrativa afferma che il primo problema che gli estensori del codice si sono posti è quello per cui l’individuazione dei soggetti tenuti a tale obbligo necessitasse una previsione normativa o fosse insito nel rapporto di servizio, e dunque nell’inserimento nell’organizzazione amministrativa290.
Con l’espressione “responsabili delle strutture di vertice delle
amministrazioni, comunque denominate secondo l’organizzazione interna delle stesse”, il codice sceglie di rendere diritto positivo il coinvolgimento dei
soggetti collocati in una posizione apicale all’interno delle singole amministrazioni, precedentemente tratto dal complessivo quadro normativo.
Nel giudizio di responsabilità varrebbe, infatti, la regola della “gerarchizzazione” o “verticalizzazione” dell’obbligo di denuncia, contrapposta a quella prevista per i reati di cui un pubblico dipendente venga a conoscenza nell’esercizio delle sue funzioni (361 c.p.p.), avente carattere “diffuso”291.
Anche antecedentemente alla codificazione, la dottrina notava come “l’obbligo di denuncia non riguardi i dipendenti genericamente intesi”, ma prevedendo in via generale il coinvolgimento degli organi di vertice delle amministrazioni, permetteva agli stessi di fungere da “filtro”. In tal modo, veniva garantita una “fondata percezione giuridica” dei comportamenti e degli atti posti in essere nelle amministrazioni, contribuendo dunque ad evitare l’avvio di procedimenti istruttori privi di fondatezza292.
A tal proposito, è stato evidenziato come il legislatore delegato, tuttavia, non abbia operato una tipizzazione dei soggetti tenuti alla denuncia, ma, facendo salva la normativa settoriale, abbia previsto il coinvolgimento generalizzato degli organi di vertice, dei dirigenti e dei responsabili dei servizi293.
290 Relazione illustrativa al codice, p. 14.
291 Tale notazione può essere rinvenuta nell’ordinanza con cui è stata deferita la questione di massima inerente con riferimento all’applicabilità del principio del
nemo tenutur se detegere al processo contabile, v. Corte dei conti, ss.rr., 30 gennaio
2017, n. 2/2017/QM, Fatto § 4.1 e anche M.OCCHIENA, Il procedimento preliminare al giudizio dinanzi alla Corte dei conti, op.cit, p. 52.
292 M.OCCHIENA, Il procedimento preliminare al giudizio dinanzi alla Corte
dei conti, op.cit., p. 53.
293M.ORICCHIO, La denuncia di danno in A.CANALE,F.FRENI,M.SMIROLDO (a cura di), Il nuovo processo davanti alla Corte dei conti. Commento sistematico al
codice della giustizia contabile (D.lgs. 174/16), Milano, Giuffré, 2017, p. 302. Dalla
relazione illustrativa emerge che la scelta di una simile tecnica di regolamentazione derivasse dall’impossibilità di elencare esaustivamente in una norma tutti i destinatari dell’obbligo di denuncia, v. Relazione illustrativa al codice, p.14.
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Tuttavia, è stato notato che, nella scelta di utilizzare una terminologia che rispecchiasse la menzionata evoluzione legislativa, l’espressione “strutture burocratiche di vertice” potrebbe risultare comunque equivoca e fonte di incertezze interpretative294.
Ad ogni modo, il sistema vigente fa salvi anche alcuni obblighi gravanti sul corpo giudiziario in base alla normativa preesistente. In particolare, l’art. 6 della l. 97/2001 pone tuttora in capo agli uffici della magistratura ordinaria un dovere di segnalazione in caso di condanna per reati commessi a fini patrimoniali.
Inoltre, l’art. 51 co. 7, abrogando l’art. 7 delle l. 97/2001, prevede la comunicazione delle sentenze di condanna dei dipendenti pubblici per delitti commessi a danno delle stesse, così come obblighi di informativa gravanti sul pubblico ministero penale (art. 51 co. 7 e 52 co. 2 c.g.c.), come già rilevato in tema di notitia damni qualificata.
Merita, tuttavia, una disamina più approfondita il diverso tema dell’onere di segnalazione previsto in capo ai magistrati della Corte dei conti assegnati alle sezioni di controllo (art. 52 co. 4 c.g.c.), dal momento che tale disposizione è stata introdotta, in attuazione del criterio direttivo della legge delega che prevedeva la disciplina espressa delle “connessioni tra risultanze
ed esiti accertativi raggiunti in sede di controllo e documentazione ed elementi probatori producibili in giudizio” ex artt. 100, co. 2 e 103 co. 2
Cost.295.
Infatti, tale intervento normativo si pone in linea di continuità con quella giurisprudenza costituzionale precedentemente richiamata (v. supra §1.2) in tema di rapporti fra controllo e giurisdizione.
A tal riguardo la stessa relazione illustrativa al codice richiama taluni passaggi delle “Considerazioni in diritto” della sentenza della Corte Costituzionale 29/95.
Era stato infatti affermato dalla Consulta che il pubblico ministero contabile potesse promuovere la relativa azione in base alle notizie e dei dati acquisiti tramite i poteri istruttori nell’esercizio del controllo sulla gestione;
294 Ibidem. In passato la dottrina aveva ricondotto alla categoria degli “organi di vertice delle amministrazioni pubbliche le seguenti figure: i dirigenti, gli organi di governo, gli organi di controllo i soggetti che svolgono funzioni di indirizzo politico- amministrativo, potendosi intendere con questo termine anche il semplice funzionario preposto all’ufficio e dunque sovraordinato rispetto all’autore dell’illecito. In questo senso, v. M. OCCHIENA, Il procedimento preliminare al giudizio dinanzi alla Corte dei conti, Napoli, Editoriale Scientifica, 2008, p. 48.
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tuttavia, a tutela del diritto di difesa riconosciuto ad ogni cittadino(art. 24 Cost.), i rapporti fra funzione di controllo e funzione giurisdizionale non avrebbero dovuto superare tale soglia, precludendo l’utilizzo di questi dati in sede processuale296.
A tal riguardo, la Relazione illustrativa afferma che l’art. 52, co. 4 “codifica da un punto di vista normativo (…) il punto di equilibrio raggiunto
dalla giurisprudenza costituzionale”, circoscrivendo l’utilizzabilità delle
risultanze del controllo sulla gestione al momento genetico della fase preprocessuale, dal momento che “la piena trasposizione con valenza
probatoria <delle stesse> vanificherebbe i diritti di difesa delle parti”297.
Ammettere una siffatta possibilità, infatti, significherebbe introdurre all’interno del processo contabile prove precostituite in sede di controllo, mentre il diritto di difesa impone che i fatti costitutivi della pretesa risarcitoria vengano accertati nel corso del giudizio di responsabilità. La segnalazione dei magistrati delle sezioni di controllo può costituire, invece, una mera notitia damni “specifica” e “concreta”298.
Sebbene non espressamente menzionata dalla Relazione illustrativa, la dottrina ha posto in correlazione la menzionata innovazione codicistica con quanto statuito dalla successiva sentenza della Corte Costituzionale 235/2015299.
Tale pronuncia aveva ad oggetto il problema della qualificazione della nota di trasmissione con cui il Presidente di Sezione regionale di controllo dell’Emilia Romagna aveva segnalato alla Procura regionale il verificarsi di un fatto dannoso per l’erario.
Si poneva, infatti, se la stessa si configurasse come “una prosecuzione
dell’attività di controllo” o fosse piuttosto espressiva di una “generale
296 Corte Cost. sent. 12 gennaio 1995, “Considerato in diritto” § 11.4 e
Relazione illustrativa la codice p. 23.
297 Relazione illustrativa al codice, p. 24. 298 Ibidem.
299F. M. LONGAVITA, I rapporti fra funzioni giurisdizionali e funzioni di
controllo, in A. CANALE, F.FRENI, M. SMIROLDO (a cura di), Il nuovo processo
davanti alla Corte dei Conti. Commento sistematico al codice della giustizia contabile (D.Lgs. 174/16), Milano, Giuffré, 2017, p. 109. Nel caso di specie, il
Presidente della Sezione regionale di controllo aveva inviato una nota di trasmissione alla Procura regionale inerente a delle spese effettuate dai alcuni consiglieri regionali. La Regione Emilia Romagna aveva dunque sollevato un conflitto di attribuzione di fronte alla Corte Costituzionale, ritenendo la nota di trasmissione in esame illegittima in quanto aveva realizzato un’indebita interferenza fra funzioni di controllo e funzioni giurisdizionali.
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cointestazione delle funzioni giurisdizionali e di controllo alla Corte dei conti”300.
Tale sentenza, tuttavia, è stata fonte di indicazioni contrastanti.
Da un lato, si affermava, infatti, che l’onere di segnalazione derivasse dai principi generali, dall’altro, la menzionata nota di trasmissione veniva annullata, poiché derivante da un controllo ritenuto illegittimo dalla sent. 130 del 2014 della Corte Costituzionale.
In base a questo secondo dato, dunque, la Corte sembra aver statuito che il coordinamento fra giurisdizione e controllo, possa aversi solo in presenza di un controllo (collaborativo) correttamente esercitato301.
In tal senso, la stessa dottrina ha rilevato come il codice sembri aver ripreso il primo indirizzo espresso dalla sentenza, in base al quale il coordinamento discenderebbe dai principi generali, ponendo un onere di segnalazione in capo ad ogni singolo magistrato contabile e non genericamente alle sezioni302.
Secondo quanto affermato dalla stessa Relazione illustrativa, l’utilizzo all’art. 52 c.g.c. del termine onere di segnalazione, anziché obbligo, sarebbe volto proprio a rimarcare la differente “significatività” dell’attività della Corte in sede di controllo ed in sede giurisdizionale303.
Da ultimo, si può segnalare come l’art. 52 co. 4 c.g.c. non sia l’unica disposizione introdotta in attuazione del menzionato criterio direttivo, venendo in rilievo anche gli artt. 69, co. 2 c.g.c. e 95, co. 4 c.g.c., in tema di archiviazione e di istruttoria dibattimentale (v. infra capitolo V e capitolo VI).
Per quanto riguarda le caratteristiche della denuncia di danno, l’art. 53 c.g.c. sostituisce la normativa previgente, assai laconica e frammentaria in ordine al contenuto e alle tempistiche della denuncia di danno. Il dettato codicistico si pone nella prospettiva del superamento dell’art. 20 del testo unico sugli impiegati civili dello Stato(d.P.R. 3/1957), che si limitava a stabilire la necessità di indicare gli elementi raccolti per accertare la responsabilità e per determinare l’ammontare del danno304.
300 Ibidem. 301 Ivi, p.110. 302 Ibidem.
303 Relazione illustrativa al codice, p. 24.
304 M. ORICCHIO, La denuncia di danno in A. CANALE, F.FRENI, M. SMIROLDO, Il nuovo processo davanti alla Corte dei Conti. Commento sistematico al codice della giustizia contabile (D.Lgs. 174/16), Milano, Giuffré, 2017, p. 305.
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L’attuale disposto codicistico presenta, infatti, una formulazione più ampia rispetto all’art. 20, richiedendo all’art. 53 c.g.c. “una precisa e
documentazione esposizione dei fatti e delle violazioni commesse, l’indicazione ed eventualmente la quantificazione del danno, nonché, ove possibile, l’indicazione dei presunti responsabili e l’indicazione delle loro generalità e del loro domicilio” 305.
Inoltre, deve essere evidenziato come “l’indicazione dei presunti responsabili”, elemento introdotto dalla novella legislativa, si configuri come meramente eventuale e non necessaria. Sul piano formale, tale denuncia, inoltre, può essere presentata anche in formato elettronico e non deve recare formule sacramentali 306.
Il dato normativo può tuttora essere integrato in base a quanto stabilito dagli indirizzi di coordinamento della Procura Generale (v. supra §2.3.4).
In modo particolare, possono essere riprese alcune precisazioni fornite dalla circolare del 27 maggio del 1996 ai fini della determinazione del dies a
quo della denuncia di danno.
In tal senso, il dies a quo della denuncia di danno coincide con il perfezionamento della fattispecie di danno erariale: si deve dunque far riferimento alla giurisprudenza contabile in tema di “verificazione del fatto
dannoso”, comprensivo sia della condotta che dell’evento dannoso.
Laddove invece il danno sia stato dolosamente occultato dal presunto responsabile, l’obbligo di denuncia sorge al momento della scoperta dello stesso.
La medesima circolare, inoltre, esclude dall’obbligo di denuncia fatti aventi solo una potenzialità lesiva, prescrivendo, tuttavia, un obbligo di vigilanza in capo all’amministrazione in questi casi307.
305 È possibile dunque individuare delle somiglianze con il disposto dell’art. 332 c.p.p.: “La denuncia contiene la esposizione degli elementi essenziali del fatto e
indica il giorno dell'acquisizione della notizia nonché le fonti di prova già note. Contiene inoltre, quando è possibile, le generalità, il domicilio e quanto altro valga alla identificazione della persona alla quale il fatto è attribuito, della persona offesa, e di coloro che siano in grado di riferire su circostanze rilevanti per la ricostruzione dei fatti”. In questo senso, v. M. OCCHIENA, Il procedimento preliminare al giudizio dinanzi alla Corte dei conti, Napoli, Editoriale Scientifica, p. 58. Secondo l’A.,
inoltre, la necessaria dell’indicazione del fatto e non del presunto responsabile è un aspetto che rievoca la natura risarcitoria della responsabilità amministrativa.
306 Ivi, p. 306.
307La circolare è riportata in M. ORICCHIO, La denuncia di danno in A. CANALE,F.FRENI,M.SMIROLDO (a cura di), Il nuovo processo davanti alla Corte dei
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