Capitolo I: La genesi e lo sviluppo del giudizio d
1.5. Dall’art 20 della l.124/2015 al d.lgs 174/16: la codificazione della
Il punto di partenza della codificazione odierna è costituito dall’art. 20 della l. 124/2015, contenente la delega legislativa per la riforma della giustizia contabile, inserito all’interno della stagione riformatrice ispirata ai principi della tutela dell’efficienza amministrativa.
I primi commentatori della legge con riferimento alla delega in materia di codificazione del processo contabile hanno rilevato come questo importante intervento normativo sia passato quasi inosservato, in quanto “evento ineluttabile”, tappa necessaria nel percorso di adeguamento normativo agli orientamenti giurisprudenziali del giudice costituzionale e di legittimità elaborati nelle more dell’attesa riforma processuale, impressione che sarebbe stata corroborata dal primo criterio direttivo della delega, cioè l’adeguamento delle norme vigenti alla giurisprudenza della Corte Costituzionale e delle giurisdizioni superiori, nonché al coordinamento con le norme del codice di procedura civile espressioni di principi generali al fine di
118 Cass. civ. SS. UU., ord. 04 dicembre 2009, n. 25495 , confermata anche da Cass. sez. un. 17347/2009; 19815/2008; 8409/2008; 2289/2008 e da Cass. civ., SS. UU., ord. 04 gennaio 2012, n. 11 in cui si può leggere che “giurisdizione penale
e civile, da un lato, e giurisdizione contabile dall'altro sono reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale, e l'eventuale interferenza che può determinarsi tra tali giudizi pone esclusivamente un problema di proponibilità dell'azione di responsabilità davanti alla Corte dei conti, senza dar luogo a questione di giurisdizione”.
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garantire “la concentrazione delle tutele spettanti alla cognizione del giudice contabile”119.
Il punto di partenza del nuovo codice è certamente l.art.20 della l.174/16, recante una delega connotata da grande ampiezza. Entrando brevemente nel merito dei suoi contenuti, essa conferiva al Governo il termine di un anno dalla data dell’entrata in vigore della l.124/2015 per l’emanazione di un decreto legislativo per il riordino della disciplina processuale di tutte le tipologie di giudizi che si svolgono innanzi alla Corte dei Conti, comprensiva dei giudizi pensionistici, dei giudizi di conto e dei giudizi ad istanza di parte, oltre al giudizio di responsabilità (co.1), ad eccezione del giudizio di parifica120.
Il secondo comma dell’articolo prevedeva, come già sottolineato, l’adeguamento normativo alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, coordinandole con le norme del codice di procedura civile espressione di principi generali e assicurando la concentrazione delle tutele spettanti alla cognizione del giudice contabile. A questo, seguiva la delega per un riordino dei giudizi che tenesse conto della peculiarità degli interessi pubblici oggetto di tutela e dei diritti soggettivi coinvolti, in base ai principi di concentrazione ed effettività, di tutela del rispetto del principio della ragionevole durata del processo, anche tramite l’utilizzo di procedure telematiche. Tali principi confluiranno poi negli artt. 2-6 c.g.c. Il codice si proponeva, inoltre, di disciplinare le azioni del pubblico ministero, attraverso disposizioni di semplificazione e razionalizzazione, nel rispetto dei criteri di riparto delle giurisdizioni.
119 S PILATO, Il giudizio di responsabilità amministrativa. Prospettive e
retrospettive. Una prima lettura critica del codice in F. MASTRAGOSTINO,S.PILATO
(a cura di), La giustizia contabile. Dal regolamento di procedura al nuovo codice, Bologna, Bup, 2017, p. 117.
120 In seguito all’approvazione della riforma costituzionale, il erano già state elaborate delle proposte di legge volte a conferire delega al Governo per la semplificazione e ed il riassetto delle fonti che disciplinavano i giudizi davanti alla Corte dei conti. Si devono annoverare, fra queste: l’iniziativa degli onorevoli Fontana ed altri (Atti parl., Camera dei deputati, XVI legislatura; Disegni di legge e relazioni, Documenti, n. 2454, Delega a Governo per l’emanazione di un codice di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti), l’inziativa dell’onorevole Palomba (Atti. Parl. Camera dei deputati, XVI legislatura, Disegni di legge e relazioni, Documenti, n. 1196, Delega al Governo per l’emanazione di un codice di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti), quella del Senatore Valditara (Atti Parl. Senato della repubblica, XVI legislatura, Disegni di legge e Relazioni, n. 639, Delega al Governo per l’emanazione del codice della procedura dei giudizi innanzi alla corte dei conti) e dei senatori Rame ed altri ( Atti Parl. Senato della Repubblica ; XV legislatura, Disegni di legge e relazioni, Documenti, n. 702, Delega al Governo per la redazione del codice di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti). Molte di queste proposte di legge delega annoveravano fra i propri criteri direttivi l’adeguamento della giustizia contabile al principio di parità fra le parti e ad il giusto processo. In tal senso. V. A.ODDI, Il “ giusto processo” innanzi alla Corte dei conti, Napoli, Jovene, 2010, p. 263.
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A queste prime deleghe più generiche (lett. [a], [b] ,[c]), si aggiungevano prescrizioni più specifiche, in modo particolare: l’interruzione della prescrizione quinquennale per una sola volta e per un periodo massimo di due anni tramite un atto formale di costituzione in mora e la sospensione del termine per la durata del processo; l’elevazione della somma per il rito monitorio di cui all’art. 55 R.D. 1214/1934; l’introduzione di un rito abbreviato con funzione deflattiva. Si prevedeva inoltre un più generale riordino dell’istruttoria preprocessuale, nonché della disciplina per l’affidamento delle consulenze tecniche.
Immediatamente dopo erano collocate una serie di prescrizioni riconducibili alla macrocategoria del riordino delle norme in ottemperanza ai principi del codice di procedura civile. Fra queste spiccavano il regime delle notifiche e la tutela cautelare. Esse erano seguite, inoltre, da una delega per il riordino delle disposizioni riguardanti: le impugnazioni; le questioni di massima di particolare importanza; i conflitti di competenza territoriale e il regolamento di competenza per le ordinanze di sospensione del processo, la ridefinizione dell’esecuzione, la disciplina delle connessione delle risultanze fra esiti accertativi raggiunti in sede di controllo ed elementi probatori del giudizio (nonché dei pareri resi in sede consultiva a favore degli Enti Locali). Il terzo comma prevedeva, inoltre, la ridefinizione – nella prospettiva di una conferma- del rinvio al codice di procedura civile, nonché l’abrogazione delle disposizioni normative oggetto di riordino. Il sesto comma, infine, prospettava la possibilità di approvare un correttivo nei due anni dall’entrata in vigore del decreto legislativo121.
Dinanzi al quadro così sommariamente descritto la dottrina aveva parlato di “neutralità” della legge delega, dal momento che la stessa rinviava principi già consolidatisi nelle pronunce giurisprudenziali degli ultimi venti anni122.
Infatti, Sul piano contenutistico, essa era stata definita “una
positivizzazione a posteriore di indirizzi giurisprudenziali”, aspetto che
evidenziava la distanza del legislatore da una prospettiva più ampia e globale, propria di uno Stato moderno.
La legge delega veniva ritenuta, infatti, priva di una “chiara opzione
europeista”. Tale rilievo particolarmente severo si basava sulla constatazione
che dell’incompatibilità con i dettami del giusto processo di un sistema di determinazione della giurisdizione del tutto instabile, che prescindeva da
121 Art. 20 l.124/15.
122 V. GIOMI, L’entrata in vigore del primo codice di giustizia contabile:
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chiari criteri di allocazione della stessa, come nel caso della responsabilità degli amministratori delle società in mano pubblica123.
In questa prospettiva, soltanto un’armonizzazione dei sistemi processuali -pur nell’ottica del mantenimento della pluralità delle giurisdizioni- avrebbe consentito l’ottemperanza agli standard di effettività della tutela imposti a livello europeo124.
Con riguardo alle vicende che hanno portato all’approvazione del codice, esso è stato elaborato in seno ad una commissione di cui facevano parte docenti universitari, magistrati contabili, un magistrato della Cassazione, un rappresentante dell’Avvocatura erariale e alcuni esperti del Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio125.
È stato sottolineato che l’affidamento della formazione a soggetti altamente specializzati era idoneo alla formazione di un intervento connotato da un forte tecnicismo126.
Sul testo licenziato dalla Commissione tecnica, si sono pronunciate le Sezioni Riunite della Corte dei Conti e le competenti commissioni parlamentari. Specialmente il parere della Corte dei Conti –analogamente a quello del Consiglio di Stato - si è configurata come una “fase consultivo- istruttoria” volta “al perfezionamento del complesso meccanismo di delega”127.
Al termine di questa fase di elaborazione, è stato approvato dal Governo il decreto legislativo 174/16, articolato internamente in tre allegati. Il primo contiene il codice della giustizia contabile, il secondo reca le norme di attuazione del codice; il terzo le norme transitorie e abrogazioni.
Un utile strumento per analizzare il decreto legislativo è indubbiamente la relazione illustrativa di cui è stato corredato. Essa individua le ragioni della codificazione nella norma costituzionale che sancisce la giurisdizione della Corte dei Conti, richiama i principi e criteri direttivi della delega, menziona, inoltre, le fonti normative di matrice prerepubblicana, oltre
123 C. PINOTTI, Il giusto processo avanti al giudice ordinario e contabile:
questioni comuni, Sintesi dell'intervento orale svolto in data 6 ottobre 2015 presso la
Corte dei conti, al Corso sulla Giurisdizione contabile organizzato in collaborazione con la Scuola Superiore della Magistratura, www.ilforoeuropa.it, 2015.
124 Ibidem.
125 M.CLARICH,F.LUISO,A. TRAVI, Prime osservazioni sul recente codice
del processo avanti alla Corte dei Conti, art. cit., p.1272.
126 V.GIOMI,L’entrata in vigore del primo codice della giustizia contabile,
osservazioni e riflessioni a prima lettura, in www.neldiritto.it, n. 10/2016.
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che le numerose pronunce della Cassazione in tema di giurisdizione ed il tema del giusto processo, esaminati nei paragrafi precedenti.
La Relazione individua quale ragione prioritaria dell’opera di codificazione quella di ricondurre ad unità con una disciplina compiuta un “sistema asimmetrico”, intendendosi con questo un sistema in cui “la fase
processuale è regolata da “norme processualcivilistiche in quanto applicabili (…) mentre quella istruttoria e preprocessuale si è poggiata su norme risalenti, disorganiche e lacunose, per come interpretate e, appunto, “cristallizzate”, nelle prassi operative”. Tale assetto anomalo aveva dunque
sacrificato, nella percezione dei destinatari dei provvedimenti, le garanzie della difesa proprio nella fase preprocessuale, che, essendo rivolta alla formazione di quella processuale, necessita di un maggior grado di tipizzazione e garanzie128.
Un secondo punto su cui si sofferma la Relazione illustrativa riguarda la scelta di utilizzare lo strumento codicistico. La codificazione della giustizia contabile viene, infatti, collocata nella “stagione dei codici di diritto
pubblico”, come parte di un fenomeno più ampio che ha portato alla
riorganizzazione della disciplina di molte parti di questa branca del diritto. Ad ogni modo, com’è stato sottolineato, tale stagione differisce profondamente dalle codificazioni dei primi del Novecento, segnando l’abbandono della logica di sistemazione delle esigenze generali dell’ordinamento giuridico e rivolgendosi alla creazione di micro-sistemi ordinamentali secondo logiche di interesse specifiche del settore da riformare, come evidenziato dal parere reso nel 2004 dal Consiglio di Stato sul codice del consumo129.
La Relazione espressamente cita, come esponente di questo fenomeno di sistematizzazione dei vari ambiti del diritto pubblico, il codice degli appalti, inserito anch’esso nel contesto più generale della Riforma c.d. Madia130, anche se probabilmente il principale termine di paragone del d.lgs.
174/16 è costituito dal codice del processo amministrativo, d.lgs. 104/2010. Infatti, il codice della giustizia contabile rappresenta la tappa conclusiva anche del processo di codificazione delle più importanti
128 Relazione illustrativa al codice, p. 4
129 PILATO, Il giudizio di responsabilità amministrativa. Prospettive e
retrospettive. Una prima lettura critica del codice in F.MASTRAGOSTINO,S.PILATO
(a cura di), La giustizia contabile. Dal regolamento di procedura al nuovo codice, Bologna, Bup, 2017,p. 157.
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giurisdizioni amministrative, completando l’opera già iniziata con l’approvazione del suo predecessore131.
L’elaborazione dello stesso avrebbe profondamente condizionato anche quello dei riti contabili, potendosi rilevare molteplici affinità fra i due modelli, specialmente nella parte iniziale, sebbene il codice della giustizia contabile presenti degli elementi peculiari di questa giurisdizione132.
Tanto è vero che non si è mancato di sottolineare come il d.lgs. 174/16 mutui in modo pressoché identico molti articoli dal codice del processo amministrativo, tra cui spiccano quelli concernenti i principi generali.
Il nuovo codice risentirebbe, tuttavia, ancora molto del sistema processualcivilistico, in virtù del rinvio tuttora presente all’art.7 c.2, nonché del modello processualpenalistico, per quanto riguarda i riti speciali e le fattispecie a responsabilità sanzionatoria pecuniaria (art.133 c.g.c.).
Resta il fatto che molte disposizioni codicistiche sono invece da considerarsi proprie di una “visione domestica” della giustizia contabile, come quelle che interessano le Sezioni Riunite in speciale composizione133.
Il codice, nella Relazione illustrativa, viene definito nella relazione illustrativa come “una scelta di certezza di legalità sub specie di tassatività
degli istituti”. Si deve evidenziare che proprio di una “scelta” si sia trattato,
dal momento che il legislatore, in virtù della neutralità della legge-delega, che nulla disponeva sul punto134.
Nonostante da queste affermazioni si possa chiaramente evincere una finalità di razionalizzazione del sistema, la relazione stessa fa riferimento ad un iter di formazione particolarmente accelerato, che non ha portato a quel necessario confronto con i soggetti pubblici interessati e alla ricognizione di norme e di giurisprudenza necessarie per una materia così complessa. A questo proposito, è stato fatto riferimento alla possibilità, prevista dalla legge delega, dell’approvazione di un correttivo entro i due anni dall’entrata in vigore del codice, per poter porre rimedio alle prime problematiche emergenti dalla prassi applicativa135.
131 M.CLARICH,F.LUISO,A. TRAVI, Prime osservazioni sul recente codice
del processo avanti alla Corte dei Conti, in Dir. Proc. Amm. , n. 4/16., p. 1271.
132 Ibidem.
133 C. PINOTTI, Prime riflessioni su giusto processo e codice della giustizia
contabile, in Riv. Corte conti., n.1/2/2017, p. 706.
134 V.GIOMI,L’entrata in vigore del primo codice della giustizia contabile,
osservazioni e riflessioni a prima lettura, in www.neldiritto.it.
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Per quanto riguarda le linee di fondo che hanno ispirato la codificazione, esse si sono incentrate prevalentemente proprio sul giudizio di responsabilità amministrativa e sul procedimento applicativo per le sanzioni pecuniarie, nei casi previsti dalla legge.
Per quanto riguarda il giudizio di responsabilità amministrativa, l’attenzione del legislatore si è concentrata sull’obiettivo della riduzione dei profili di inquisitorietà dello stesso, tramite il ridimensionamento del citato potere sindacatorio, sulla definizione di regole certe sull’attività istruttoria, sulla valorizzazione delle garanzie difensive della fase preprocessuale e sull’adeguamento al principio del giusto processo. A tali obiettivi si andavano ad aggiungere profili quali: l’esigenza di un processo equilibrato e dalla durata ragionevole, la tutela dell’erario e il rispetto delle garanzie difensive in ogni momento del procedimento.136 Specialmente per quanto
riguarda la tutela dell’erario, si fa riferimento al carattere “prevalentemente
risarcitorio del giudizio di responsabilità amministrativa”. Tale espressione
se, da un lato, conferma una concezione privatistica della responsabilità, tuttavia, reca il segno dell’ambiguità di fondo precedentemente esaminata.
Con riguardo ai principi generali che informano il decreto legislativo, in primo luogo, vengono riaffermati gli ambiti della giurisdizione contabile in una prospettiva di evidente continuità con il passato.
Il codice stabilisce, inoltre, i principi di concentrazione, effettività e del giusto processo (art. 4 c.g.c.). Sul punto, la relazione illustrativa fa un riferimento alla critica, mossa alla legge delega, di non aver scelto un’opzione europeista, ribadendo come l’introduzione del giusto processo nel codice si muova nella prospettiva dell’adeguamento agli standard internazionali137. A questo proposito merita di essere evidenziato come questa
norma sia caratterizzata da una dubbia collocazione sistematica, che – analogamente a quanto avvenuto con la redazione del codice del processo amministrativo- viene anteposta alle altre disposizioni codicistiche che ne costituiscono la realizzazione138.
Nonostante tali rilievi, la forte carica valoriale della norma non viene meno, anche in considerazione delle menzionate specialità della giustizia contabile che avevano costituito la giustificazione per una disapplicazione del
Pur potendo fattispecie analoghe essere riscontrate nelle fonti normative degli anni ’30, è con la legge finanziaria del 2003 che il legislatore introduce accanto alle fattispecie di responsabilità amministrativa di tipo risarcitorio anche delle fattispecie di tipo sanzionatorio.
136 Relazione illustrativa al codice, p.8. 137 Ibidem.
138 V.GIOMI,L’entrata in vigore del primo codice della giustizia contabile,
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principio del giusto processo nella prassi giurisprudenziale139.A queste prime
previsioni, rafforzandone la portata precettiva, si aggiungono il dovere di motivazione e sinteticità degli atti, nonché quello di digitalizzazione degli atti ed informatizzazione delle attività.
Infine, il codice introduce all’art. 7, 2° co. un rinvio ai principi generali del processo civile, con valenza tuttora dinamica140, ma evidentemente più circoscritto del modello originario141.
Ovviamente questo ridimensionamento è il portato del riordino dei riti contabili in un unico codice, tuttavia rimangono dei margini di operatività dello stesso, potendo essere causa di una perdurante discrezionalità interpretativa, ma, dal momento che molti dei principi generali del codice di procedura civile sono affermati dallo stesso d.lgs. 174/16, si tratterebbe di un fenomeno dall’incidenza minima.
Per quanto riguarda le altre disposizioni codicistiche, è stato notato come tendenzialmente non tutte le norme del codice contabile siano pedissequamente riproduttive di quelle del codice di procedura civile. A ciò seguirebbe che l’integrazione della disciplina processuale in via interpretativa richieda un rinvio prioritario ai principi propri del processo contabile, e, subordinatamente, a quelli esterni del codice del rito civile142. In conclusione,
come afferma la relazione illustrativa, sebbene queste norme possano sembrare una tautologica affermazione di principio, esse costituiscono, viceversa, quella cornice garantistica in cui si inscrive il tentativo del legislatore delegato di riallineare il processo contabile ai dettami del giusto processo143.
All’indomani dell’approvazione del decreto legislativo, la dottrina ha manifestato molte perplessità in ordine ad alcune scelte di fondo della
139 Relazione illustrativa al codice, p.8.
140 A MANZIONE., I principi del giudizio in materia di responsablità amministrativa, IN A.CANALE,M.SMIROLDO,F.FRENI (a cura di), Il nuovo processo davanti alla Corte dei conti. Commento sistematico al codice della giustizia contabile (D.lgs. 174/16), Milano, Giuffré, 2017, p.74.
141 PILATO, Il giudizio di responsabilità amministrativa. Prospettive e
retrospettive. Una prima lettura critica del codice in F. MASTRAGOSTINO,S.PILATO
(a cura di), La giustizia contabile. Dal regolamento di procedura al nuovo codice, Bologna, Bup, 2017, p.126. Il codice, infatti,dispone all’art. 7 co. 2 “Per quanto non
disciplinato dal presente codice si applicano gli articoli 99,100,101 e 110 e 111 del codice di procedura civile e le altre disposizioni del medesimo codice in quanto espressione di principi generali”. Dunque si applicano espressamente: il principio di
domanda, l’interesse ad agire, il principio del contraddittorio, la successione nel processo e la successione nel diritto controverso, nonché i restanti principi generali.
142 P.SIMEON, Principi del giusto processo e giudizio di responsabilità
amministrativa, www.rivistacorteconti.it, n. 22/ 2018.
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codificazione, alla sua coerenza rispetto allo spirito della Riforma Madia e alla sua rispondenza agli obiettivi prefissati.
Una delle critiche più pungenti mosse all’opera di codificazione – e soprattutto ai lavori parlamentari- sia proprio quella di non aver costituito un momento di riflessione sul ruolo e sulla portata della giurisdizione contabile144, a fronte del margine di apprezzamento in capo al legislatore ordinario dall’art 103 Cost. nel tracciare il perimetro della stessa. Ci si riferisce per esempio a valutazioni in ordine all’opportunità di eliminare145 la
giurisdizione contabile, oppure a quella di ridurre i suoi confini. Sotto questo secondo profilo, avrebbe forse potuto meritare di essere valutata la proposta di lasciare alla giustizia contabile unicamente della giurisdizione di conto e di responsabilità, con la conseguente devoluzione al giudice ordinario delle restanti tipologie di giudizio146- specialmente del contenzioso pensionistico.
Ma Non si può fare a meno di rilevare come la realizzazione pratica di dette prospettazioni sarebbe stata certamente censurabile sul piano dell’eccesso di delega, dal momento che l’art. 20 della l.124/2015 non aveva disposto nulla in tal senso. Nondimeno, la redazione del codice avrebbe potuto costituire l’occasione per un dibattito in seno alla commissione, destinato a produrre i suoi frutti in un momento futuro.
L’art.1 c.g.c., si presenta particolarmente problematico. È stato sostenuto, infatti, che tale disposizione abbia una forza innovativa soprattutto sul piano delle sue omissioni, alludendo al fatto che il legislatore delegato non prenda posizione sull’annoso problema dell’esclusività della giurisdizione contabile147. Come precedentemente sottolineato, il mancato
intervento sulla determinazione della giurisdizione era stato già duramente criticato all’indomani dell’approvazione dell’art. 20 della l.124/15, in quanto