Capitolo IV: L’esercizio dell’azione contabile ed il potere
4.4. Il potere sindacatorio ordinatorio del giudice contabile
4.4.1. Gli orientamenti ondivaghi della dottrina e della giurisprudenza
contabile
Il potere sindacatorio ordinatorio si configurava come una deroga del principio “ne procedeat iudex ex officio, cioè del principio di domanda tratto dagli artt. 99 e 112 c.p.c.
Si è già detto (v. supra § 1.3) come la domanda nel giudizio di responsabilità amministrativa assuma dei peculiari connotati in ragione della
517 Corte conti, ss. rr. 13 maggio 1986, n. 500. Tale potere può operare soltanto nella fase di instaurazione del giudizio P. SANTORO, Il giusto processo
contabile, in Foro Amm. C.d.S., n.1/2002, 566 che fa riferimento all’orientamento
giurisprudenziale espresso da Corte conti, sez. Lazio, 14 giugno 2001, n. 2472. 518 Ex multis Corte conti, sez. Basilicata, sent. 4 aprile 2002, n. 112.
519 G.VERDE, Il giudizio di responsabilità amministrativa: lineamenti di una
riforma alla luce dei principi del giusto processo in AA. VV., Responsabilità amministrativa e giurisdizione contabile (ad un decennio dalle riforme): atti del 51° Convegno di studi di scienza dell'amministrazione: Varenna, Villa Monastero, 15-17 settembre 2005, Milano, Giuffré, 2006, p. 248.
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sua officiosità e della legittimazione esclusiva del pubblico ministero contabile a proporre la stessa.
Ad ogni modo, per gli studiosi del processo contabile una simile ingerenza nell’operato degli altri soggetti processuali non aveva necessariamente delle ripercussioni negative sulle dinamiche processuali.
Infatti, in considerazione dell’adozione provvedimento di archiviazione da parte del pubblico ministero contabile in “splendida
solitudine”520, un siffatto potere di integrazione del contraddittorio poteva
essere riguardato alla stregua di un “rimedio” o di un “correttivo” all’assoluta autonomia dell’organo requirente nelle determinazioni fondamentali in ordine alla conclusione dell’istruttoria preprocessuale e all’esercizio dell’azione521.
Mentre, infatti, nel caso di esercizio dell’azione contabile, la fondatezza dell’ipotesi accusatoria è sottoposta al vaglio giurisdizionale nello svolgimento del processo, l’adozione di un provvedimento di archiviazione si configura, differentemente, come una determinazione sottratta ad ogni forma di sindacato giurisdizionale.
In base a questa prospettiva, la chiamata in causa iussu iudicis si configurava come un istituto “a chiusura del sistema”, potendo contenere le derive a cui il riconoscimento di una legittimazione esclusiva all’iniziativa processuale in capo al pubblico ministero contabile avrebbe potuto condurre522.
Emergeva, tuttavia, il problema del difficile contemperamento fra l’esigenza di una forma di controllo dell’operato del magistrato inquirente e quella di preservare una sfera di autonomia nei confronti dell’attore processuale, in modo tale che l’utilizzo di un siffatto potere da parte del giudice contabile non si configurasse come una forma di sostituzione del giudice al pubblico ministero.
Il potere sindacatorio ordinatorio, tuttavia, non risultava soltanto di dubbia compatibilità con il principio di domanda, ma si mostrava anche difficilmente conciliabile con il giusto processo e con il diritto di difesa dei soggetti coinvolti dal procedimento, di cui all’art. 24 Cost.
Come rilevato in precedenza, il potere sindacatorio ordinatorio in si configurava come “un’incompatibilità di sistema”. La sindacatorietà infatti si configurava come una delle manifestazioni dell’inquisitorietà che il giudizio di responsabilità ha mutuato dal giudizio di conto.
520 I.CACCIAVILLANI, La giustizia contabile: una giustizia anomala, p. 59. 521 M.OCCHIENA, Il procedimento preliminare al giudizio innanzi alla Corte
dei conti, Napoli, Editoriale Scientifica, 2010, p. 184.
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Tale aspetto del giudizio di responsabilità si poneva in netta contrapposizione con i principi che hanno ispirato la riforma costituzionale dell’art. 111 Cost., e cioè quelli di un modello processuale accusatorio523.
Per quanto riguarda il primo aspetto, l’ordine di chiamata in giudizio
iussu iudicis, faceva sì che la sezione assurgesse a “giudice inquirente”: ciò
risultava incompatibile con il principio di terzietà del collegio524, dal
momento che la sezione assumeva una condotta processuale assimilabile a quella di una parte.
Da un altro punto di vista, il potere sindacatorio ordinatorio risultava difficilmente conciliabile con la necessaria terzietà del giudice perché attraverso il suo esercizio il collegio sembrava assumere le vesti di “un
ausiliario dell’azione del pubblico ministero”, ovviando alle sue
dimenticanze attraverso l’integrazione del contraddittorio525.
Anche l’imparzialità del giudice risultava minata dalla perdurante operatività del potere sindacatorio ordinatorio: per esempio, alla base dell’ordine di chiamare in causa in terzo ai sensi dell’art. 107 c.p.c.,non poteva che esservi una valutazione “di natura sostanziale, quanto meno di
non estraneità del terzo alla pretesa erariale azionata con la citazione del pubblico ministero”526.
La chiamata in causa iussu iudicis risultava lesiva anche del diritto di difesa del convenuto, dal momento che quest’ultimo non si era potuto avvalere dell’istituto dell’invito a dedurre. Essendo stato evocato in giudizio senza il previo esperimento di un’istruttoria preprocessuale, questi non aveva potuto formulare le proprie argomentazioni difensive nel contesto del subprocedimento di controdeduzione, in modo tale da indurre il procuratore contabile ad adottare un provvedimento di archiviazione527528.
523 P. SANTORO, Terzietà del giudice e poteri sindacatori nel processo
contabile, in Rivista della Corte dei conti, n. 4/2001, p. 237.
524 G.ALBO, Ordine di integrazione del contraddittorio ex art. 47 R.D. 13
agosto 1933, n. 1038, alias una anacronistica surrogazione processuale del giudice al pubblico ministero, di dubbia costituzionalità, in Riv. Corte conti, n. 5/2004, p.
136.
525 P. SANTORO, Prolegomeni al giusto processo contabile, in Riv. Corte
conti, n. 2/2002, p. 313.
526 G.ALBO, Ordine di integrazione del contraddittorio ex art. 47 R.D. 13
agosto 1933, n. 1038, alias una anacronistica surrogazione processuale del giudice al pubblico ministero, di dubbia costituzionalità, in Riv. Corte conti, n. 5/2004, p.
136.
527 A.CHIAPPINIELLO, L’invito a dedurre nel giudizio davanti alla Corte dei
conti, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2005, p. 114. A tal riguardo, si deve
sottolineare che la chiamata iussu iudicis risultava di dubbia compatibilità costituzionale (art. 24 e 111 Cost.) in ragione della mancanza di un provvedimento di formale archiviazione). Alcuni giudici di merito, infatti, avevano sollevato questione di legittimità costituzionale sull’art. 5 l. 19/20, in base all’assunto che la mancata
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Ad ogni modo, secondo gli interpreti, non sussisteva alcuna forma di disparità di trattamento o di lesione del diritto di difesa, nel caso in cui la chiamata in causa iussu iudicis avesse riguardato soggetti già coinvolti da indagini preprocessuali archiviate: anche laddove costoro fossero stati evocati in giudizio ex art. 47 R.D. 1038/1933, egli avrebbe comunque potuto formulare le proprie argomentazioni difensive in fase preprocessuale529.
In quest’ultimo caso, era dunque possibile operare un bilanciamento fra le garanzie difensive dei soggetti coinvolti nel procedimento e l’esigenza di contenere i rischi derivanti dall’assenza di un controllo sulle determinazioni riguardanti la conclusione dell’istruttoria preprocessuale.
Anche in questo caso, si deve evidenziare che il problema della chiamata in causa iussu iudicis ex art. 107 c.p.c.si intrecciasse con il diverso tema del conflitto fra le istanze pubblicistiche di tutela dell’Erario ed il principio del giusto processo, unitamente alle garanzie difensive dei soggetti coinvolti dal procedimento.
L’esigenza dell’instaurazione di un simultaneus processus (in base all’art. 107 c.p.c.) al fine dell’accertamento del danno erariale, non poteva risultare che risultare recessiva rispetto al diritto di difesa ed i principi di terzietà, imparzialità e parità delle parti, dotate di rango costituzionale.
Ne derivava che l’esigenze di tutela dell’Erario e di concentrazione del processo, volte a giustificare la perdurante operatività dell’istituto nel processo contabile, si configurassero come un “alibi incostituzionale”530.
previsione di una formale conclusione fosse lesiva del diritto del soggetto successivamente chiamato in causa ex art. 47 R.D. 1033/1938 e 107 c.p.p. La Corte costituzionale ha, tuttavia, dichiarato inammissibile la relativa questione, v. Corte Costituzionale, 21 giugno 2006, n. 261.
528 A tal riguardo si deve sottolineare la sussistenza di due orientamenti giurisprudenziali. Il primo orientamento era tale da escludere che potesse essere ordinata l’integrazione del contraddittorio nei confronti di altri soggetti presunti responsabili nel caso in cui non fosse stato notificato agli stessi l’invito a dedurre (ex
multis Corte conti, sez. Lombardia, 3 luglio 2003, n. 818; Corte conti, sez. III
centrale d’appello, 30 settembre 2002, n. 300; Corte conti, sez. Molise, 23 luglio 2001, n. 141). In base ad un secondo orientamento, il giudice poteva disporre l’integrazione del contraddittorio nel caso in cui non fosse stato in precedenza emesso alcun invito a dedurre nei confronti del soggetto convenuto in giudizio, ma soltanto in caso di litisconsorzio necessario e non anche in quelli di litisconsorzio facoltativo. (ex multis, Corte conti, sez. Veneto, 8 ottobre 2004, n. 1237; Corte conti, sez. I centrale d’Appello, 6 maggio 2004, n. 153).
529 M.OCCHIENA Il procedimento preliminare al giudizio innanzi alla Corte
dei conti, Napoli, Editoriale Scientifica, 2010, p. 183.
530 G.ALBO, Ordine di integrazione del contraddittorio ex art. 47 R.D. 13
agosto 1933, n. 1038, alias una anacronistica surrogazione processuale del giudice al pubblico ministero, di dubbia costituzionalità, in Riv. Corte conti, n. 5/2004, p.
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I menzionati dettami del giusto processo, infatti, non potevano tollerare “deroghe strumentali alla tutela di esigenze pubblicistiche”, sottese al risarcimento della pretesa erariale. Si imponeva, dunque, “un superamento
della cultura della giurisdizione”, in modo tale rendere il giudizio di
responsabilità amministrativa conforme all’art.111 Cost.531.
Si deve evidenziare, tuttavia, che per una parte minoritaria della dottrina e della giurisprudenza, in netta contrapposizione con gli argomenti appena illustrati, l’esercizio del potere sindacatorio ordinatorio, diversamente, contribuisse alla realizzazione di un giusto processo contabile532.
In primo luogo, esso risultava conforme all’art. 111 Cost. dal momento che l’istituto era tale da soddisfare l’esigenza “di ottenere l’economia dei
giudizi ed evitare i rischi di giudicati contraddittori in relazione a cause caratterizzate da elementi comuni, decise separatamente”533.
Da un diverso punto di vista, tuttavia, il potere sindacatorio si configurava anche come un controllo sui confini soggettivi dell’azione contabile, al fine di permettere un confronto fra le posizioni di tutti i presunti compartecipi. In questo modo, era consentita loro una più efficace difesa rispetto alla fattispecie di danno prospettata dalla parte pubblica534.
In ragione delle menzionate criticità, gli studiosi del processo contabile avevano elaborato alcune proposte de iure condendo, volte a rendere una simile ingerenza del giudice nella delimitazione dell’ambito soggettivo del giudizio compatibile con il dettato costituzionale.
In primo luogo, parte della dottrina aveva posto l’accento sulla necessità di verificare l’estraneità del giudice ad ogni delibazione in merito all’an e al quid della chiamata in causa, potendo essere rimessa al collegio soltanto una valutazione sulla sua tempestività e sulla ritualità535.
531 Ibidem.
532 Vi era un ulteriore orientamento giurisprudenziale in base a cui l’integrazione del contraddittorio ex art. 47 R.D. n. 1038/33 era compatibile con l’art. 111 Cost. dal momento che si tratta di un potere coincidente con quello del giudice civile ex art. 107 c.p.c., in tal senso, Corte conti, sez. Molise, 26 ottobre 2006, n.126, e Corte conti, sez. I centrale, 5 gennaio 2005, n.1/A.
533 A.VETRO, L’evoluzione della problematica sul “potere sindacatorio”, con
particolare riguardo alla integrazione del contraddittorio su disposizione del giudice contabile, alla luce della più recente giurisprudenza della Corte dei conti, in
www.contabilità-pubblica.it, 2011, p.1.
534 Corte conti, sez. Lazio, 6 giugno 2002, n. 1725.
535 G.ALBO, Ordine di integrazione del contraddittorio ex art. 47 R.D. 13
agosto 1933, n. 1038, alias una anacronistica surrogazione processuale del giudice al pubblico ministero, di dubbia costituzionalità, in Rivista della Corte dei conti, n.
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In secondo luogo, era stata messa in luce la possibilità di introdurre de
iure condendo un contraddittorio fra le parti (il convenuto e il procuratore
contabile) sul contenuto della richiesta di intervento, prima che la stessa fosse notificata al terzo536.
Da ultimo, era stata prospettata la possibilità di sostituire la chiamata in giudizio da parte del giudice con la trasmissione degli atti al pubblico ministero contabile, in modo tale da aprire un breve procedimento istruttorio per verificare i fatti che il giudice ha posto alla base dell’ordine di integrazione e avviare il subprocedimento di controdeduzione attraverso l’emissione dell’invito a dedurre537.
In tal modo si sarebbe potuto realizzare un equo contemperamento fra esigenze della difesa e necessità di garantire un controllo dell’operato del magistrato inquirente.
Si deve, in ogni caso, evidenziare che la giurisprudenza contabile maggioritaria, negli anni immediatamente precedenti alla codificazione, fosse orientata a negare l’applicabilità della chiamata in causa iussu iudicis al giudizio di responsabilità amministrativa, con una varietà di argomenti.
In primo luogo, in ragione dell’incompatibilità dell’istituto in esame con gli artt. 24 e 111 Cost., si riteneva che non fosse possibile al giudice contabile ordinare l’integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 107 c.p.c. e art. 47 R.D. 1033/38538.
Inoltre, in considerazione delle innovazioni apportate al sistema della responsabilità amministrativa dalle riforme degli anni ’90, che hanno introdotto il principio della personalità e della parziarietà dell’obbligazione, in luogo della solidarietà, al di fuori delle ipotesi di litisconsorzio necessario sostanziale (art. 102 c.p.c.), l’integrazione del contraddittorio “facoltativa” ex art. 107 c.p.c. era rimessa all’opportunità del collegio.
Quest’ultima era possibile soltanto nel caso in cui fossero emerse condotte di terzi tali da incidere sulla causazione del danno, sovrapponendosi alla condotta dei soggetti chiamati in giudizio, sia per ragioni di economia processuale, sia per evitare un contrasto fra giudicati.
In ogni caso, il giudice poteva attribuire ai soggetti chiamati in giudizio soltanto la quota di danno a loro ascrivibile, in base all’art. 1-quater della l. 20/94.
536 Ibidem.
537 M.OCCHIENA, Il procedimento preliminare al giudizio innanzi alla Corte
dei conti, Napoli, Editoriale Scientifica, 2008, p. 183.
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Questa disposizione prevede che, in caso di danno determinato da più persone, il giudice contabile debba valutare le singole responsabilità e di condannare “ciascuno per la parte che vi ha reso”.
Su queste premesse, la giurisprudenza contabile è giunta ad escludere, nella maggior parte dei casi, la possibilità di integrare il contraddittorio ai sensi dell’art. 107 c.p.c. (e art. 47 R.D. 1038/33), facendo salva la possibilità soltanto del litisconsorzio necessario sostanziale (art. 102 c.p.c.)539.
Da quanto sin qui evidenziato, si evince che l’integrazione del contraddittorio venisse nella prassi disposta soltanto nei casi – del tutto marginali- di litisconsorzio necessario sostanziale, ma non nelle ipotesi di litisconsorzio facoltativo ex art. 107 c.p.c. e art. 47 R.D. 1033/38.
Con riferimento a quest’ultimo aspetto, si deve sottolineare che, in ragione della personalità e della parziarietà dell’obbligazione derivante da responsabilità amministrativa, le ipotesi di litisconsorzio necessario sostanziale si verificassero alquanto difficilmente.
Sul piano sostanziale, il litisconsorzio necessario presuppone una situazione giuridica unitaria o una pluralità di situazioni sostanziali inscindibili.
Sul piano processuale, gli effetti che l’attore chiede con la proposizione della domanda giudiziale incidono necessariamente sulla sfera giuridica di tutti i titolari della situazione giuridica unitaria o dei titolari delle posizioni inscindibili.
Si rende dunque necessaria l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti costoro. Se la sentenza non definisce la controversia nei confronti di tutti i contitolari della situazione sostanziale, l’attore non può infatti ottenere la tutela richiesta con la domanda giudiziale.
Come rilevato precedentemente, l’art. 1 co.1- quater della l. 20/94 dispone, invece, che nell’ipotesi di danno erariale causato da più compartecipi, le loro condotte debbano essere valutate singolarmente, in
539 Ex multis Corte conti, sez. Lazio, 16 maggio 2001, n. 775; Corte conti, sez. Campania, 14 dicembre 2011, n. 632; Corte conti, sez. Campania, 31 maggio 2012 n. 689; Corte conti, 29 settembre 2012, n. 1400. Corte conti, sez. Molise, 15 gennaio 2014, n. 3. Ad ogni modo, si deve rilevare che parte della dottrina abbia affermato che fosse alquanto difficile per il giudice graduare le responsabilità di tutti i compartecipi. In tal modo, infatti, il giudice sarebbe stato costretto “a compiere
“funambulismi” per determinare la quota di danno attribuibile alle parti chiamate in causa e quella astrattamente riferibile ai soggetti indebitamente non citati in giudizio”, in tal senso A. VETRO, L’evoluzione della problematica sul potere
sindacatorio con particolare riguardo all’integrazione del contraddittorio su disposizione del giudice contabile, alla luce della più recente giurisprudenza della Corte dei conti, in www.contabilità-pubblica.it, 2011, p. 2.
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modo tale che ciascuno risponda in proporzione alla quota di partecipazione alla produzione del danno.
Da questo deriva che le cause che coinvolgono più presunti responsabili in uno stesso processo siano normalmente scindibili e che non sia configurabile un litisconsorzio necessario sostanziale540.
Coerentemente con queste premesse, la maggior parte dei giudici contabili negavano la possibilità di estendere la possibilità di chiamare in causa soggetti terzi disposta ai sensi dell’ art. 107 c.p.c.
Su questi orientamenti giurisprudenziali si innesta l’attuale codificazione.
4.4.2. L’attuale disposto dell’art. 83 c.g.c: il “crepuscolo del potere