Gli orientamenti giurisprudenziali alla base del dettato

giurisprudenza contabile.

Questa è accaduto, ad esempio, in ordine alladecorrenza del termine di 120 giorni per il deposito dell’atto di citazione nel caso in cui esso sia emesso nei confronti di una pluralità di soggetti.

A tal riguardo, l’art. 67, co. 6 dispone che nel caso in cui l’invito a dedurre sia emesso nei confronti di una pluralità di soggetti, il termine di 120 giorni per la presentazione delle controdeduzioni decorre dal momento del perfezionamento della notificazione per l’ultimo invitato.

Il computo del dies a quo risultava particolarmente problematico nel caso in cui vi fosse la presenza di una pluralità di presunti corresponsabili.

Infatti, In caso di emissione non contestuale dell’invito a dedurre, si poneva il problema se il menzionato termine decorresse per tutti i presunti corresponsabili dal momento del perfezionamento della notificazione per

399 _{In base al dettato dell’art. 67 co. 5 c.g.c, il pubblico ministero deposita} l’atto di citazione in giudizio a pena di inammissibilità dello stesso, entro 120 giorni dalla scadenza del termine per le presentazione delle deduzioni da parte del presunto responsabile del danno.

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l’ultimo invitato, in base a quanto previsto dall’art. 5 della l. 19/94, o, diversamente, esso decorresse per ciascun invitato dal momento del perfezionamento della notifica nei suoi confronti.

In passato, le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con la pronuncia n. 13/2003/QM, avevano stabilito che in caso di emissione non contestuale dell’invito a dedurre, il termine di cui all’art. 5 co. 1 dovesse decorrere per ciascun presunto responsabile dalla data in cui si fosse perfezionata la notifica nei suoi confronti, indipendentemente dal momento ciò fosse avvenuto per gli altri invitati.

Secondo la Corte dei conti, infatti, la legge non prevedeva espressamente un regime normativo differenziato in caso di una pluralità di presunti corresponsabili: era, dunque, preclusa al giudice la possibilità di elaborare in via pretoria una disciplina alternativa400_.

Inoltre, le Sezioni riunite sono giunte ad escludere la necessità di far decorrere il termine dallo stesso momento per tutti i presunti responsabili. Alla base di tale soluzione interpretativa stava la natura parziaria dell’obbligazione risarcitoria e l’ammissibilità dell’avvio di processi separati. Inoltre, si riteneva che non vi fosse alcuna ragione, in questo caso, che imponesse un collegamento genetico fra le cause già all’esito del subprocedimento di controdeduzione, attraverso l’emissione contestuale dell’invito a dedurre nei confronti di tutti i presunti responsabili.

Tale soluzione interpretativa, eccessivamente rigorosa, ha rallentato l’attività delle procure, determinando la necessità che il pubblico ministero contabile emettesse una pluralità di inviti.

Essa, infatti, è stata disattesa dalla successiva giurisprudenza, dal momento che la decorrenza del termine dal perfezionamento della notifica per ciascun invitato rendeva particolarmente difficoltoso al pubblico ministero contabile portare a termine regolarmente indagini complesse, tali da coinvolgere numerosi presunti responsabili401

In considerazione delle menzionate aporie, la Corte dei conti è intervenuta di nuovo sul tema con la sentenza n.1/2005/QM, con la quale ha mutato radicalmente il proprio orientamento: la disposizione codicistica sul tema si configura come il recepimento di quest’ultima pronuncia.

La Corte dei conti ha affermato che l’art. 5 della l.19/94 dovesse essere inteso nel senso che, in caso di notifica contestuale dell’invito a dedurre a più

400 _{Corte conti, ss. rr., 18 giugno 2003, n. 13/2003/QM.} 401 _{Corte conti, sez. II d’appello, 25 marzo 2004, n. 100.}

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corresponsabili, il termine decorresse dal perfezionamento dell’ultima notifica.

Tale interpretazione del disposto normativo permetteva la connessione fra cause, e, dunque, l’instaurazione del simultaneus processus, in modo tale che il presunto responsabile potesse pienamente difendersi in giudizio402_.

In considerazione della natura parziaria dell’obbligazione risarcitoria derivante da responsabilità amministrativa, infatti, l’instaurazione di un litisconsorzio facoltativo rendeva possibile la ripartizione del danno fra tutti coloro che avessero contribuito alla sua produzione.

A tal fine, il collegio ha statuito che fosse applicabile anche all’art. 5, co. 1 l.19/94 l’art. 7 co. 3 del regolamento di procedura n. 1038/1933.

Tale norma stabiliva che, nel caso in cui in uno stesso procedimento si desse la presenza di più convenuti, valesse per tutti il termine maggiore, in modo tale da instaurare un simultaneus processus,

Le Sezioni riunite, inoltre, hanno posto in evidenza il fatto che la l.19/94 avesse introdotto l’invito a dedurre quale difesa avanzata per il presunto responsabile.

A ciò conseguiva che, a fronte di una pluralità di presunti responsabili, l’invito a dedurre dovesse essere emesso nei confronti di tutti costoro, in modo tale da facilitare la connessione fra cause.

L’applicazione della sospensione feriale403 _{al termine di 120 giorni per}

il deposito dell’atto di citazione, contemplata dall’art. 67, co. 9, invece trova il suo ultimo e definitivo antecedente giurisprudenziale con la pronuncia 7/2003/QM delle Sezioni riunite.

A questo quesito, infatti, la Corte aveva già allora offerto “una sicura

risposta affermativa”, respingendo la tesi contraria di una parte della

giurisprudenza precedente –divenuta poi del tutto recessiva- in base alla quale sono da ritenersi termini “processuali” unicamente quelli che incidono sullo svolgimento della fase giurisdizionale in senso stretto.

Nonostante la chiara collocazione dell’invito a dedurre nella fase preprocessuale del giudizio di responsabilità -già sancita dalla Corte costituzionale con la sentenza Corte Costituzionale, 21 luglio 1995, n. 415 ed indubbiamente ribadita dalla codificazione- il termine di 120 giorni per il

402 _{Corte conti, ss. rr., 25 marzo 2005, n.1/2005/QM, Diritto § 6.} 403 _{Stabilita dall’art. 1 l. 742/1969.}

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deposito della citazione era da considerarsi processuale, in quanto comunque destinato a produrre i suoi effetti sul giudizio404_.

L’affermazione della natura processuale del termine di 120 giorni permetteva di superare il problema dell’ utilizzo improprio della richiesta di proroga del termine per conseguire un effetto analogo all’applicazione della sospensione feriale405, come veniva prospettato anteriormente alla pronuncia della Corte.

Un ulteriore tema di rilievo nel presente quadro di analisi è costituito dall’idoneità dell’invito a dedurre ad interrompere la prescrizione e costituire in mora il presunto responsabile.

A tal riguardo, il codice all’art. 67, 8 co. c.g.c. stabilisce espressamente che con l’emissione dell’invito il pubblico ministero possa costituire in mora il presunto responsabile ai sensi degli artt. 1219 e 2943 c.c.

All’art. 66 c.g.c. si specifica, inoltre, che con l’invito a dedurre o con un atto formale di costituzione in mora il termine quinquennale di prescrizione può essere interrotto per una sola volta

In entrambi i casi, il codice ha recepito l’orientamento giurisprudenziale già rinvenibile nella sentenza 14/2000/QM delle Sezioni riunite406_{, confermato in seguito dalla pronuncia 6/2003/QM.}

La pronuncia più risalente, infatti, ha riconosciuto al pubblico ministero contabile, in quanto soggetto dotato di una “legittimazione generale

alla tutela della finanza pubblica”, il potere di porre in essere atti che

costituissero in mora il presunto responsabile407_.

Infatti, negare al pubblico ministero contabile una simile possibilità avrebbe significato “menomarne i poteri al di sotto di quanto riconosciuto,

invece, al difensore di un privato cittadino”408_.

Negare l’idoneità dell’invito a dedurre ad interrompere la prescrizione, inoltre, avrebbe potuto dare origine ad alcune prassi distorsive, come l’esercizio dell’azione contabile soltanto al fine di evitare la prescrizione della pretesa risarcitoria.

404 _{Corte conti, 20 marzo 2003, n. 7/2003/QM.} 405 _Ibidem.

406 _{Sul tema sono intervenute ulteriori sentenze, che hanno confermato il} precedente giurisprudenziale, fra cui Corte conti, ss. rr., sentenza 20 marzo 2003, n. 6/2003/QM.

407 _{Corte conti, ss. rr., 20 dicembre 2000, n. 14/2000/QM.} 408 _Ibidem.

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Sebbene il dettato codicistico confermi l’assetto previgente, tuttavia, giova in questa sede rilevare che il legislatore delegato all’art. 66 c.g.c. abbia previsto una disciplina della prescrizione dell’azione contabile del tutto inedita ed in larga parte derogatoria rispetto al diritto comune.

Quest’ultima ha suscitato non pochi dubbi e perplessità fra gli studiosi, dal momento che il legislatore delegato (e lo stesso Parlamento nel conferire la delega) ha inserito un profilo di diritto sostanziale all’interno di una riforma processuale.

La menzionata disposizione prevede, infatti, che il termine di prescrizione quinquennale possa essere interrotto una sola volta attraverso l’emissione dell’invito a dedurre o atto di formale costituzione in mora.

A seguito dell’interruzione al periodo massimo per raggiungere il termine di prescrizione quinquennale si aggiunge un ulteriore periodo di due anni, non potendo il termine complessivo di prescrizione eccedere i sette anni dal suo esordio.

Si deve sottolineare che, in base al dettato codicistico, l’esercizio dell’azione contabile comporta la sospensione della prescrizione e non la sua interruzione, contrariamente a quanto previsto dal diritto comune.

Tale disciplina ha suscitato alcune perplessità fra gli studiosi, dato che questa ipotesi di sospensione è del tutto avulsa dalla disciplina contemplata dal codice civile.

Nella disciplina di diritto comune, infatti, la sospensione del termine di prescrizione si basa sulla sussistenza di particolari rapporti fra le parti o su condizioni soggettive del titolare del diritto (artt. 2941 e 2942 c.c.): tali presupposti non ricorrono in alcun modo nel caso dell’azione contabile, in quanto esercitata dal pubblico ministero contabile al fine della reintegrazione dell’Erario.

Un’ulteriore aporia è costituita dal fatto che il nuovo meccanismo di decorrenza della prescrizione vale unicamente per le azioni esperibili da parte del pubblico ministero e non per quelle della pubblica amministrazione409_.

A tal riguardo, si può constatare che il legislatore, con l’intento garantistico di limitare la durata dell’istruttoria preprocessuale, ha introdotto un regime poco coerente sia con la disciplina civilistica, sia con la

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preminenza accordata all’azione pubblica ai fini del risarcimento del danno erariale410_.

Viene, quindi, in rilievo ancora una volta il tema del difficile contemperamento fra la necessità di assicurare l’effettività dell’azione a difesa dell’erario e l’esigenza della sua ragionevole durata, al fine di tutelare i soggetti coinvolti dal procedimento.