L’incompletezza della previgente disciplina della fase

Il giudizio di responsabilità amministrativa è caratterizzato dalla presenza di una fase preprocessuale, nel corso della quale il pubblico ministero contabile svolge la sua attività di indagine. Essa è funzionale alla verifica della fondatezza della notitia damni, in modo tale che gli operatori pubblici soggetti a responsabilità non subiscano un processo inutile159_.

Pur in assenza di una ripartizione a livello legislativo, il procedimento preliminare era stata suddiviso, a fini esplicativi, a sua volta in tre “fasi”: l’iniziativa, l’istruttoria vera e propria e la deduzione. La prima di queste ricomprendeva quell’insieme di atti o fatti che danno avvio al procedimento, la seconda, invece, quelli funzionali alla conoscenza del fatto illecito. La terza sotto-fase si caratterizzava per ricomprendere una serie di atti o fatti volti alla deduzione quali le indagini preliminari del processo penale e l’istruttoria del procedimento amministrativo160_.

Il codice, pur lasciando invariata la funzione degli istituti previgenti, ha introdotto un’articolazione della fase predibattimentale tendenzialmente modellata sulla ripartizione precedentemente menzionata. Il d.lgs. 174/16 ha previsto due capi autonomi per la denuncia di danno erariale e per lo svolgimento dell’istruttoria del pubblico ministero e suddivide la fase della deduzione in un capo dedicato alla conclusione dell’attività istruttoria ed in un altro dedicato all’attività preprocessuale di parte, operando una ripartizione fra gli atti procedimentali in base al soggetto da cui vengono posti in essere (pubblico ministero contabile o parte privata). Infine, il III capo (conclusione dell’attività istruttoria) ricomprende la disciplina dell’interruzione della prescrizione e dell’archiviazione, in precedenza non disciplinata e formalizzata soltanto con l’attuale codificazione.

La regolamentazione previgente della fase preprocessuale era scarna e frammentaria. Il primo nucleo di disciplina, contenuto nelle fonti degli anni ’30, era costituito unicamente da una disposizione sull’iniziativa del procedimento preliminare161 _{(art. 43 R.D. 1038/1933) ed una sull’attività}

istruttoria del pubblico ministero contabile.

159 _{M.SFERRAZZA, La fase istruttoria nell’accertamento della responsabilità}

amministrativo-contabile in www.contabilità-pubblica.it, 2012.

160 _{M.OCCHIENA, Il procedimento preliminare al giudizio dinanzi alla Corte}

dei Conti, Napoli, Editoriale Scientifica, 2008, pp. 27-28.

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La prima norma attribuiva la titolarità dell’azione contabile al Procuratore presso la Corte dei Conti e distingueva due tipologie di avvio del procedimento: l’una era l’iniziativa d’ufficio da parte del Procuratore, l’altra si basava su una denuncia di danno erariale da parte dell’amministrazione danneggiata.

A questa disposizione si è poi aggiunto l’art. 17 co. 30 ter della l. 103/2009, in base al quale il procuratore contabile poteva avviare l’istruttoria se non a fronte di una notitia damni rispondente ai requisiti di “specificità” e “concretezza”.

Per quanto riguarda l’attività istruttoria del pubblico ministero contabile, fino alle riforme degli anni ’90, l’unica disposizione vigente in materia era costituita dall’art. 74 dell’R.D. 1038/1933, il quale prevedeva che il pubblico ministero contabile “nelle istruttorie di sua competenza

<potesse> chiedere in comunicazione atti e documenti in possesso di autorità amministrative e giudiziarie e può disporre, inoltre, accertamenti diretti”162_.

A queste disposizioni si sono poi aggiunti l’art. 5 co. 1 de d.l. 453/93, che ha introdotto l’invito a dedurre con il relativo subprocedimento di controdeduzione, e l’art. 5, co. 6 del d.l. 453/93, recante i poteri inquirenti del pubblico ministero contabile, nonché la legge 203/91 la possibilità per la Corte dei Conti di disporre della Guardia di Finanza e quella successiva 68/2001 in materia di accertamento bancario (v.supra § 1.2).

Nonostante queste importanti innovazioni, il quadro normativo, specialmente con riferimento alle indagini del Procuratore contabile, era privo di “sistematicità e chiarezza”, caratteristiche che usualmente contraddistinguono l’istruttoria di un processo163_.

Sebbene queste riforme avessero apportato un’attenuazione del regime della responsabilità amministrativa, ed un corrispondente potenziamento dell’attività istruttoria del procuratore contabile, la fase predibattimentale era regolata ancora da un insieme di norme “claudicante”. La previgente disciplina non comprendeva, infatti, degli strumenti idonei a rendere effettivi i poteri inquirenti a fronte della mancata collaborazione dei destinatari dei provvedimenti istruttori, come ad esempio obblighi di fare o sanzioni pecuniarie164_.

162 _{A.CANALE, L’attività istruttoria del pubblico ministero presso la Corte dei}

Conti, in www.diritto.it, 2002.

163 _{.A. ATTANASIO, Incompletezza della disciplina della fase delle indagini}

nel procedimento di accertamento della responsabilità amministrativa e modi di integrazione delle lacune normative, in www.cortedeiconti, p. 3

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Un ulteriore profilo problematico era costituito dal tenore letterale dell’art. 26 R.D. 1038/1933 che conteneva un rinvio espresso al codice di procedura civile ma limitatamente ai “procedimenti contenziosi”165_{. Secondo}

un’interpretazione letterale della disposizione, il diritto processuale comune poteva quindi trovare applicazione esclusivamente nella fase giurisdizionale in senso stretto, cioè quella successiva all’emissione dell’atto di citazione e non nel corso dell’istruttoria del pubblico ministero contabile.

Con particolare riguardo all’istruttoria del Procuratore contabile (v.

supra §§ 1.1 e 1.5), le norme che disciplinavano le funzioni del pubblico

ministero nel processo civile (artt. 69 c.p.c. e ss.) potevano considerarsi del tutto inidonee a regolarne lo svolgimento, questo perché tale organo, nel rito civile, non è dotato di poteri inquirenti ma è piuttosto chiamato ad assolvere una funzione di garanzia variamente declinata.

Infine, alcune norme di diritto processuale comune non erano idonee disciplinare gli istituti propri del processo contabile, come l’invito a dedurre ed il procedimento di controdeduzione.

Secondo alcuni autori l’impossibilità di estendere le norme del rito civile alla fase preprocessuale rappresentava un ostacolo per una qualificazione in termini civilistici della responsabilità amministrativa, contribuendo ad alimentare il vivace dibattito in ordine natura della stessa166.

La citata dottrina aveva, inoltre, fatto espresso riferimento ad una incompletezza dell’ordinamento processuale contabile, specie relativamente alla fase dell’istruttoria preprocessuale.

A tal proposito si precisava, in particolare, che un ordinamento processuale può ritenersi incompleto quando ricorrono due tipi di lacune: le lacune reali e quelle ideologiche. Mentre le prime si configurano come la mera mancanza di una norma che disciplini l’operatività di un determinato istituto167_{, le seconde, invece, si configurano come la “mancanza di una}

norma giusta”, idonea a risolvere la fattispecie controversa in modo

165 _Ibidem. 166 _{Ivi, pp. 3-4.}

167 _{Ibidem. L’A. adduce due esempi dell’uno e dell’altro tipo di lacuna. La} prassi per cui fosse il difensore del convenuto ad enunciare le conclusioni era contro il dato normativo del regolamento di procedura. Si trattava quindi di un caso di lacuna ideologica, in quanto era prevista una regolamentazione della fattispecie, ma, essa era ritenuta dai giudici contabili contraria al giusto processo e quindi disapplicata (v. supra § 1.3). Diversamente, lo svolgimento del subprocedimento in cui si invitava il presunto responsabile a fornire deduzioni si configurava come una lacuna reale, in quanto non disciplinato da alcuna norma.

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conforme ai principi generali dell’ordinamento, caratterizzanti il giusto