L’ACCESSO AL LAVORO DELLE PERSONE CON DISABILITÀ
6. L’assunzione delle persone con disabilità nel pubblico impiego.
Premesso che i datori di lavoro pubblici, ovvero i soggetti di cui all’art. 1, comma 2, d.lgs. n. 165 del 2001, sono obbligati ad assumere lavoratori con disabilità, nonché i soggetti di cui all’art. 18, comma 2, l. n. 68 del 1999, nella stessa misura di quelli privati in relazione al loro organico, anche a prescindere dalla vacanza di posti di lavoro, regole
189 Secondo il modello previsto dall’art. 14, d.lgs. n. 276 del 2003, l’assunzione del disabile presso
il datore di lavoro committente è del tutto eventuale e ciò porta con sé la possibilità che tale strumento possa realizzare una sorta di “ghettizzazione” dei disabili nelle stesse cooperative sociali, con conseguente esclusione dal mercato del lavoro c.d. ordinario, v. DEGAN L.- TIRABOSCHI P., Cooperative sociali e inserimento dei lavoratori svantaggiati, in Guida lav., 2003, 4, 52 ss.; PERSICO N., Nuovi percorsi di inserimento lavorativo per i disabili ed i lavoratori svantaggiati. L’art. 14 del d.lgs. 276 del 2003 a due anni dall’entrata in vigore, in Adapt, working paper n. 12, 2005; DI STASI A., Il diritto al lavoro dei disabile e le aspettative tradite del “collocamento mirato”, cit., 901.
particolari riguardano le modalità di avviamento190.
Mentre nei confronti degli enti pubblici economici si applicano le stesse norme previste per i datori di lavoro privati (art. 3, comma 6, l. n. 68 del 1999), la disciplina del collocamento delle persone con disabilità presso la pubblica amministrazione e gli enti pubblici non economici presenta delle peculiarità e le disposizioni contenute nella l. n. 68 del 1999 devono essere lette in combinazione con le previsioni di cui al d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, c.d. Testo unico del pubblico impiego191.
Ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. a) e b), d.lgs. n. 165 del 2001, in generale, le pubbliche amministrazioni effettuano le assunzioni di personale o mediante concorso pubblico, qualora sia necessario accertare il possesso di una determinata professionalità, oppure mediante avviamento degli iscritti nelle liste del collocamento, qualora sia richiesto il solo requisito della scuola dell’obbligo192. Il successivo comma 2 stabilisce, a proposito delle assunzioni obbligatorie, che le stesse devono avvenire per chiamata numerica193, previa verifica della compatibilità dell’invalidità con le mansioni da svolgere194.
A tale regola generale sussistono due eccezioni: la prima è relativa alle assunzioni dei coniugi superstiti e dei figli del personale delle Forze armate, delle Forze dell’ordine, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e del personale della Polizia municipale deceduto in occasione del servizio, nonché per le assunzioni di vittime del terrorismo e della
190 I servizi di polizia e della protezione civile sono tenuti a coprire le quote di riserva solo nei
servizi amministrativi, v. art. 3, comma 4, l. n. 68 del 1999.
191 L’art. 36, d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 e l’art. 22, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, richiamati
dall’art. 7, comma 2, l. n. 68 del 1999, sono stati inglobati dall’art. 35, d.lgs. n. 165 del 2001 e, pertanto, ad oggi il riferimento è da intendersi a tale ultima disposizione.
192 DI STASI A., Il collocamento dei disabili nella pubblica amministrazione. Gli aspetti
problematici ed il ruolo del legislatore, in Dir. lav. Marche, 2007, 2-3, 272 ss.
193 L’art. 16 della l. n. 482 del 1968, prevedeva che le pubbliche amministrazioni con più di 35
dipendenti dovessero assumere lavoratori disabili solo in caso di posti vacanti e senza ricorrere a procedura concorsuali, scegliendo e assumendo direttamente i lavoratori beneficiari del collocamento obbligatorio. Solo con la riforma c.d. di contrattualizzazione del pubblico impiego del 1993 fu previsto il meccanismo della chiamata numerica, onde evitare scelte non imparziali e poco trasparenti, v. PASSALACQUA P., Modalità di assunzioni obbligatorie e obblighi dei datori di lavoro nel settore pubblico e nel settore privato, in CINELLI M.-SANDULLI P. (a cura di), cit., 322; CANAVESI G., Il collocamento dei disabili nelle pubbliche amministrazioni. Il quadro normativo e gli orientamenti giurisprudenziali, cit., 252.
194 La verifica della compatibilità tra l’invalidità del soggetto disabile avviato e le mansioni da
ricoprire è effettuata secondo il procedimento di cui al capo IV, d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, così come modificato dal d.P.R. 18 giugno 1997, n. 246, in base al quale i soggetti avviati sono sottoposti a prove che devono essere svolte entro 45 giorni dall’avviamento, che non comportano valutazioni comparative, e che sono preordinate ad accertare la idoneità a svolgere le specifiche mansioni per cui avviene l’assunzione, PASSALACQUA P., op. cit., 323
criminalità organizzata195, che devono avvenire per “chiamata diretta nominativa”, e quindi indipendentemente dalla loro iscrizione in liste di collocamento; la seconda eccezione riguarda le assunzioni mediante la stipula delle convenzioni di cui all’art. 11, l. n. 68 del 1999, le quali avvengono per “chiamata nominativa” e dunque pur sempre nell’ambito dei soggetti iscritti nelle liste per il collocamento obbligatorio, la cui selezione deve avvenire nel rispetto dei criteri di trasparenza delle procedure di selezione, così come specificato dall’art. 7, comma 4, d.P.R. n. 333 del 2000196.
Qualora le assunzioni avvengano per concorso pubblico, l’art. 7, comma 2, l. n. 68 del 1999 prevede che ai lavoratori disabili iscritti in graduatoria spetti il “diritto di riserva dei posti nei limiti della complessiva quota d’obbligo e fino al cinquanta percento dei posti messi a concorso”197. La modalità di accesso alla pubblica amministrazione mediante concorso pubblico è ulteriormente ribadita dall’art. 16, l. n. 68 del 1999, il quale al comma 1 stabilisce che i bandi di concorso devono prevedere modalità di svolgimento tali da consentire ai soggetti disabili di parteciparvi in condizioni di parità con tutti gli altri, mentre al comma 2, da leggere in raccordo con l’art. 7, comma 2, è prevista la possibilità di assumere altri lavoratori disabili tra quelli risultati idonei qualora il limite del 50% dei posti messi a concorso non sia sufficiente a coprire l’intera quota d’obbligo198.
Nel pubblico impiego, il perseguimento della finalità propria del collocamento mirato, ovvero la necessità di inserire la persona disabile nel posto di lavoro più adatto alle esigenze sue e del datore di lavoro, non può prescindere dal rispetto del principio posto dall’art. 97 Cost. per cui i dipendenti pubblici non possono essere reclutati se non sulla base di procedure concorsuali imparziali e trasparenti. A tale regola non sono ammesse eccezioni nemmeno a tutela del diritto al lavoro di particolari categorie di persone, quali i
195 Il riferimento alle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata di cui alla l. 13 agosto
1980, n. 466 è da intendersi oggi alla l. 23 novembre 1998, n. 407, in quanto la prima è stata oggetto di abrogazione da parte dell’art. 22, lett. b), l. n. 68 del 1999.
196Attraverso le convenzioni di cui all’art. 11, l. n. 68 del 1999 è possibile anche prevedere lo
svolgimento di tirocini, come si evince dalla rubrica dell’art. 39, d.lgs. n. 165 del 2001.
197 In tal modo sono venuti meno i problemi prodotti dalla previgente disciplina di cui alla l. n. 482
del 1968 legati a tale aspetto, in cui gli aspiranti lavoratori partecipavano al concorso pubblico tutti assieme, e solo dopo la formazione della graduatoria i partecipanti invalidi venivano favoriti; al contrario, con il nuovo sistema, il soggetto disabile non concorre insieme a tutti gli altri, ma solo insieme agli altri soggetti disabili, in quanto, sussistendo la riserva di posti, il loro concorso si svolge in parallelo rispetto a quello aperto a tutti gli altri lavoratori non disabili, v. PASSALACQUA
P., Modalità di assunzioni obbligatorie e obblighi dei datori di lavoro nel settore pubblico e nel settore privato, in CINELLI M.-SANDULLI P. (a cura di), cit., 325; PALLADINI S., Disabili e pubbliche amministrazioni: la difficile convivenza tra obblighi di riserva e graduatorie uniche di idoneità (nota a Trib. Brindisi, 5 febbraio 2002, ord.), in Lav. pubbl. amm., 2002, 2, 348 ss.
198 PASSALACQUA P., op. cit., 326. In giurisprudenza, sull’obbligo di assumere il lavoratore
vincitore del concorso, v. Cass. 22 febbraio 2007, n. 4110, in Giust. civ., 2008, 3, I, 757; Cass. 6 aprile 2011, n. 7889, in Giust. civ. Mass., 2011, 4, 551.
lavoratori disabili, che trovano una maggiore difficoltà nel reperire un’occupazione199. Per tale ragione si comprende il rinvio dell’art. 7, comma 2. L. n. 68 del 1999 alle regole che disciplinano le assunzioni nella pubblica amministrazione.
Per gli stessi motivi, a differenza del settore privato ove è stata generalizzata la possibilità di procedere a richiesta nominativa dei lavoratori da assumere, nel settore pubblico la regola generale è quella della richiesta numerica agli uffici competenti, i quali dovranno avviare i lavoratori corrispondenti ai requisiti richiesti sulla base dell’ordine di graduatoria, a cui seguirà una verifica da parte dell’ente circa la sussistenza della capacità necessarie allo svolgimento delle mansioni, mentre la possibilità di stipulare convenzioni ai sensi dell’art. 11, l. n. 68 del 1999 e, per mezzo delle stesse, di procedere all’assunzione di lavoratori disabili per chiamata nominativa è subordinata al fatto che le convenzioni siano improntate a criteri di trasparenza delle procedure di selezione200. Nella disciplina del collocamento obbligatorio, il legislatore si riferisce in modo generico ai “datori di lavoro” qualora la disposizione trovi applicazione sia nei confronti dei privati che nel settore pubblico. Così i datori di lavoro pubblici sono sottoposti ai medesimi oneri burocratici propedeutici rispetto all’iter di avviamento, quali l’invio del prospetto informativo annuale di cui all’art. 9, comma 6, e della richiesta di avviamento di cui all’art. 9, comma 1, entro 60 giorni dall’insorgenza dell’obbligo, la quale si intende presentata anche solo con l’invio del primo documento201.
Qualche problema interpretativo deriva dalla lettura combinata con gli oneri posti in capo alle pubbliche amministrazioni ad opera dell’art. 39 quater, d.lgs. n. 165 del 2001,
199 Sulle maggiori rigidità che presiedono il lavoro dei disabili nel pubblico impiego, v. Corte Cost.
11 maggio 2006, n. 190, con cui la Corte ha affermato la illegittimità costituzionale di una legge che prevedeva quote di riserva a favore di lavoratori disabili, non solo per le assunzioni, ma anche per le progressioni di carriera, in virtù del fatto che, in ossequio al principio di buon andamento della pubblica amministrazione, occorre avere riguardo al solo criterio del merito (il caso riguardava l’art. 8 bis, d.l. 28 maggio 2004, n. 136, conv. con modif. in l. 27 luglio 2004, n. 186, che prevedeva una quota di riserva per i disabili in servizio per il conferimento degli incarichi annuali di presidenza negli istituti scolastici). Sul punto, v. CORBO C., Le riserve dei posti a favore dei disabili si applicano solo nel momento dell’accesso al lavoro e non anche in quello delle progressioni di carriera, in Lav. pubbl. amm., 2007, 228 ss.; contra, RAIMONDI E., Una sentenza discutibile della Corte Costituzionale su tutela dei disabili e progressioni di carriera nella p.a., in Riv. it. dir. lav., 2006, 2, 793 ss.
200 L’Intesa in materia di diritto al lavoro dei disabili, approvata dalla Conferenza unificata Stato-
Regioni il 16 novembre 2006, in attuazione dell’art. 11, l. n. 68 del 1999 e dell’art. 39, d.lgs. n. 165 del 2001 (Rep. Atti n. 992/CU del 16 novembre 2006), ha fissato limiti quantitativi e qualitativi alla possibilità di scelta nominativa dei lavoratori da avviare; in particolare, la convenzione può riguardare i disabili fisici con una riduzione della capacità lavorativa non inferiore al 67%, i disabili psichici e/o intellettivi, gli invalidi del lavoro e di guerra iscritti dalla prima alla quarta categoria del Testo unico sulle pensioni di guerra (d.P.R. n. 915 del 1978), v. CIATTAGLIA S., L’accesso dei disabili al pubblico impiego tra collocamento mirato e concorso pubblico, in Dir. lav. Marche, 2007, n. 2-3, 280, 284
introdotto dal d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75, in attuazione della legge delega 7 agosto 2015, n. 124 (c.d. Riforma Madia). La disposizione normativa, che come si evince dalla rubrica dell’articolo ha una dichiarata finalità di monitoraggio sull’effettiva applicazione della l. n. 68 del 1999 nel settore pubblico ed è finalizzata a verificare che le pubbliche amministrazioni eseguano in maniera corretta il computo della quota di riserva a cui sono obbligate, prevede che entro 60 giorni dall’invio del prospetto informativo, sia elaborato un programma (da trasmettere ai Centri per l’impiego, al Dipartimento della funzione pubblica e al Ministero del lavoro e delle politiche sociali) “contenente tempi e modalità di copertura della quota di riserva”, indicando anche i bandi di concorso riservati ai soggetti iscritti nelle liste per il collocamento obbligatorio o, in alternativa, le convenzioni di cui all’art. 11. Inoltre, il comma 4, prevede, in maniera sanzionatoria, che qualora non sia inviato il prospetto informativo di cui al comma 1 o la comunicazione-programma di cui al comma 2, il Centro per l’impiego avvii i lavoratori disabili con un profilo professionale generico secondo la graduatoria, dando comunicazione delle violazioni al Dipartimento della funzione pubblica.
Innanzitutto occorre ricordare che il prospetto di cui all’art. 9, comma 6, l. n. 68 del 1999 ha carattere informativo-dichiarativo e non è nemmeno obbligatorio se non vi sono state variazioni significative dell’organico datoriale tali da incidere sull’obbligo di impiego e sulla determinazione della quota di riserva. Nel sistema delineato dalla l. n. 68 del 1999, l’atto di impulso del collocamento obbligatorio è la richiesta di avviamento di cui all’art. 9, comma 1, che tuttavia non trova menzione nell’art. 39 quater, d.lgs. n. 165 del 2001. Inoltre, la previsione di cui all’art. 9, comma 3, secondo cui l’invio del prospetto informativo può sopperire alla mancata presentazione della richiesta di avviamento presuppone che quest’ultimo documento non sia stato trasmesso nonostante l’insorgenza dell’obbligo di procedere a nuove assunzioni di lavoratori disabili. Nel settore privato, ove la regola generale è quella dell’assunzione mediante richiesta nominativa, la sanzione del ripristino dell’avviamento mediante chiamata numerica da parte dei Centri dell’impiego a norma dell’art. 7, comma 1 bis, è prevista proprio con riguardo a tale evenienza, ovvero che sia sorto l’obbligo di assumere lavoratori disabili e che il datore di lavoro non abbia dato avvio alla relativa procedura. Al contrario, stante la formulazione letterale dell’art. 39 quater, d.lgs. n. 165 del 2001, sembrerebbe che nel settore pubblico la sanzione sia ricollegata al mancato o ritardato invio di documenti che, almeno in teoria, dovrebbero avere una mera finalità informativa, a cui, infatti, nel settore privato è ricollegata la mera sanzione amministrativa prevista dall’art. 15, comma 1, l. n. 68 del 1999; ed è difficile immaginare che la sanzione possa essere diversa posto che senza
l’invio del prospetto informativo i Centri dell’impiego non possono conoscere la situazione occupazionale del datore di lavoro e, in conseguenza, non possono sapere quale sia il numero di lavoratori disabili che esso è tenuto ad assumere.
Infine, la stessa scelta di riproporre per il pubblico impiego la tipologia di sanzione prevista per il settore privato pone qualche dubbio interpretativo. Di fatti, la richiesta numerica rappresenta già la regola generale con cui le pubbliche amministrazioni devono assumere i lavoratori disabili e, inoltre, qualora il posto di lavoro richieda un profilo professionale più qualificato rispetto al mero possesso del requisito della scuola dell’obbligo, la pubblica amministrazione è obbligata a assumere il personale mediante concorso pubblico. Per questo motivo non è prospettabile che al mancato rispetto di un onere burocratico possa conseguire una violazione indiretta del principio di cui all’art. 97 Cost.. In questo quadro, la norma potrebbe essere interpretata nel senso di privare la pubblica amministrazione inadempiente della facoltà di avvalersi del più flessibile strumento convenzionale di cui all’art. 11, l. n. 68 del 1999, ma anche in tal caso occorre avvisare che ne risulterebbero indirettamente penalizzati i disabili psichici che a norma del comma 4 della stessa disposizione possono trovare ingresso nel mondo del lavoro solo attraverso tale strumento202.
Nonostante il collocamento dei soggetti disabili nel pubblico impiego non goda di tutti gli strumenti di flessibilità a disposizione dei datori di lavoro privati, sembra che le pubbliche amministrazioni possano beneficiare degli incentivi e delle agevolazioni alle assunzioni previste dall’art. 13, l. n. 68 del 1999 a valere sul Fondo nazionale per il diritto al lavoro dei disabili. Di fatti, a seguito delle modifiche introdotte prima dalla l. n. 247 del 2007 e poi dal d.lgs. n. 151 del 2015, è sparito il riferimento ai soli datori di lavoro privati e, pertanto, posto che sotto il profilo ermeneutico quando il legislatore ha inteso dettare norme particolari per una determinata categoria di soggetti datoriali non ha mancato di dirlo in modo espresso, il riferimento dell’art. 13 ai “datori di lavoro” in generale dovrebbe comprendere anche le pubbliche amministrazioni. Allo stesso modo, anche l’art. 14, l. n. 68 del 1999, non esclude l’accesso al Fondo regionale per l’occupazione dei disabili, ma essendo la sua regolazione devoluta alla competenza delle singole Regioni non è detto che queste ultime non possano escludere la pubblica amministrazione dai
202 Così come confermato dalla sentenza Cass. 22 luglio 2013, n. 17785, in Lav. giur., 2014, 1, 58
ss., con nota di COSMAI P., L’avviamento al lavoro dei disabili, anche psichici, con cui il giudice di legittimità ha confermato la legittimità del rifiuto di un'Università ad assumere un uomo con problemi psichici a seguito di una richiesta numerica, sul presupposto che “In merito all'assunzione di persone con problemi psichici, la disciplina dettata dalla legge n. 68/1999 prevede la necessità di una scelta nominativa deve svolgersi necessariamente nell'ambito della convenzione tra datore di lavoro e uffici pubblici competenti di cui all'art. 11 della legge citata.”.
soggetti beneficiari. Anche se una tale esclusione potrebbe essere in contrasto con il regime sanzionatorio di cui all’art. 15, l. n. 68 del 1999. Di fatti, se con riguardo alle sanzioni ricollegate al mancato invio del prospetto informativo il legislatore si è premurato di circoscriverne il campo di applicazione alle sole imprese private e agli enti pubblici economici203, al contrario, la sanzione prevista al comma 4 per ogni giorno di ritardo nell’adempimento dell’obbligo di assunzione pare doversi applicare anche al settore pubblico, stante il riferimento ai “datori di lavoro” in generale, i quali sono tenuti al versamento della sanzione amministrativa al Fondo regionale di cui all’art. 14; questo, pertanto, potrebbe essere alimentato anche dal pagamento delle sanzioni comminate ai datori di lavoro pubblici204.