L’ACCESSO AL LAVORO DELLE PERSONE CON DISABILITÀ
1. L’obbligo di impiego e il c.d collocamento mirato
Le leggi che nel tempo hanno regolato (e regolano) la materia del collocamento lavorativo delle persone con disabilità hanno di volta in volta dovuto cercare un punto di equilibrio tra i contrapposti diritti di rango costituzionale, quello del datore di lavoro di poter esercitare la propria libertà d’impresa e di organizzazione, e quello delle persone con disabilità di poter svolgere un lavoro.
Se in ambito internazionale e europeo il perno dell’evoluzione normativa è stata l’affermazione del diritto alla dignità e a non subire discriminazioni in ragione dell’handicap, nella legislazione interna il diritto al lavoro delle persone con disabilità ha trovato giustificazione dapprima nell’esigenza di far fronte alla situazione di disoccupazione generata dalle guerre mondiali, con una legislazione frammentata e differenziata a seconda della condizione personale e della tipologia di menomazione, e in seguito nel dovere di realizzare quel disegno di politica sociale iscritto nella nostra Carta costituzionale78.
In continuità con le strategie del passato, il diritto all’avviamento professionale di cui all’art. 38, comma 3, Cost. ha trovato attuazione legislativa mediante la previsione di un sistema fondato sull’obbligo del datore di lavoro, privato e pubblico, di assumere determinati soggetti che si trovano in una situazione di svantaggio a causa di una condizione psico-fisica che ostacola il loro naturale accesso al mondo del lavoro79.
78 VALLAURI M.L., Disabilità e lavoro. Il multiforme contemperamento di libertà di iniziativa
economica, diritto al lavoro e dignità (professionale) della persona disabile, in BOFFO V.- FALCONI S.-ZAPPATERRA T. (a cura di), Per una formazione al lavoro. Le sfide della disabilità adulta, Firenze University Press, Firenze, 2012, 57 ss.
79 Sulla legittimità di un sistema coattivo di assunzione delle persone con disabilità, v. Corte Cost.
La prima legislazione unitaria, la legge 2 aprile 1968, n. 482, aveva introdotto un sistema di collocamento obbligatorio c.d. “rigido”, connotato da una finalità ancora molto assistenziale, che determinò, da una parte, la sostanziale elusione della normativa da parte dei datori di lavoro, i quali erano poco propensi ad assumere soggetti considerati solo un peso per l’attività, e dall’altra parte anche l’insoddisfazione degli stessi lavoratori che per lo più rimanevano inoccupati oppure inseriti in contesti lavorativi insoddisfacenti o mortificanti rispetto alle loro aspettative di realizzazione personale80.
La legge 12 marzo 1999, n. 68, recante “Norme per il diritto al lavoro dei disabili”, ha abrogato la precedente disciplina di cui alla legge n. 482 del 1968 e ha riscritto la disciplina del collocamento lavorativo per le persone con disabilità, cercando di delineare un sistema che fosse equo, dal punto di vista del contemperamento degli opposti interessi in gioco, ed effettivo, cioè finalizzato a un reale inserimento lavorativo81.
lav., 1961, 2, 395; Corte Cost. 29 settembre 1983, n. 279 in Foro it., 1983, I, 2946, in cui si afferma l’esistenza di un dovere di solidarietà in capo alle imprese, nonché di una funzione sociale che il sistema economico, anche privato, è chiamato a svolgere, al fine di realizzare il principio di uguaglianza sostanziale di cui all’art. 3 Cost.. Su tale profilo, nella giurisprudenza di legittimità, v. Cass. pen., sez. III, 2 agosto 1996, n. 7659, in Mass. giur. lav., 1997, 3, 350.
80 La l. n. 482 del 1968 prevedeva in capo ai datori di lavoro con più di 35 dipendenti l’obbligo di
assumere lavoratori disabili in una percentuale fissa pari al 15% del totale dei propri dipendenti. La quota di riserva complessiva era ripartita in percentuale differenziata a seconda delle cause dell’invalidità e si applicava il c.d. principio dello scorrimento. La gestione del collocamento era affidata a un unico soggetto pubblico e l’avviamento avveniva secondo un’unica procedura burocratica; il datore di lavoro poteva inviare all’Ufficio provinciale del lavoro competente solo una richiesta numerica, senza la possibilità di selezionare il lavoratore disabile se non in casi eccezionali. In questo quadro, i principali motivi del fallimento di quel sistema sono stati la pretesa di voler gestire un settore tanto delicato e difficile attraverso un intervento di tipo burocratico, l’assenza di servizi adeguati, e una verifica della compatibilità del posto di lavoro solo successiva all’avviamento, v. GAROFALO D., Il sistema del collocamento obbligatorio tra tutela dell’invalido e tutela dell’impresa, in Foro it., 1985, I, 536 ss.; ID., voce Lavoro (collocamento obbligatorio), in Dig. disc. priv., sez. comm., 1992, vol. VIII, 129 ss.;PERA G., Assunzioni obbligatorie, in Enc. giur., 1988, vol. III, 1 ss. dell’estratto; ID., voce Disabili (diritto al lavoro dei), in Enc. giur., 2001, vol. XII, 1 ss. dell’estratto; BELLAVISTA A., Assunzione obbligatoria, in Enc. dir., 1997, vol. I, agg., 158 ss.; RIVERSO R., Vizi e virtù della legge sul collocamento disabili: analisi della giurisprudenza, in Lav. giur., 2008, 3, 221 ss.
81D’HARMANT FRANCOIS A., La nuova disciplina delle assunzioni obbligatorie: prime note, in
Riv. it. dir. lav., 1999, 1, 319 ss.; MARESCA A., Rapporto di lavoro dei disabili e assetto dell’impresa, in Arg. dir. lav., 1999, 3, 659 ss.; PASQUALETTO E., La nuova legge sul collocamento dei disabili: prime osservazioni, in Quad. dir lav. rel. ind., 1999, 22, 93 ss.; VALLEBONA A., La nuova disciplina delle assunzioni obbligatorie, in Mass. giur. lav., 1999, 476 ss.; TULLINI P., Il diritto al lavoro dei disabili: dall’assunzione obbligatoria al collocamento mirato, in Dir. merc. lav., 1999, 2, 332 ss.; TURSI A., La nuova disciplina del diritto al lavoro di disabili, in Riv. giur. lav., 1999, 4, 727 ss.; CIMAGLIA M.C., Gli aspetti giuridici della legge sul diritto al lavoro dei disabili, in Lav. inf., 1999, 9, 11 ss.; PERA G., Note sulla nuova disciplina delle assunzioni obbligatorie degli invalidi, in Giust. civ., 1999, 325 ss.; PETRONIO L., Prime osservazioni su alcuni aspetti del nuovo “collocamento obbligatorio”: la legge 12 marzo 1999, n. 68, in Riv. giur. lav., 1999, 3, 16; BIAGI M., Disabili e diritto al lavoro, in Guida lav., 1999, 9, 12; DE LUCA M., Norme per il diritto al lavoro dei disabili, cit., 293 ss.; BELLOMO S., Norme per il diritto al lavoro dei disabili (l. 12 marzo 1999, n. 68), in Nuove leggi civ. comm., 2000, 6, 1353 ss., 1463 ss.; LAMBERTUCCI P., La disciplina del collocamento obbligatorio, in AMOROSO G.-DI CERBO V.-
Il c.d. “collocamento mirato” rappresenta il fulcro di tale nuova concezione. Esso persegue l’intento di promuovere l’inserimento e l’integrazione della persona disabile nel mercato del lavoro, secondo il principio espresso nell’art. 1, comma 1, della legge n. 68 del 1999, attraverso servizi mirati di sostegno e di collocamento, grazie anche a una valutazione imparziale delle residue capacità lavorative del soggetto ad opera di apposite commissioni mediche.
La definizione di che cosa debba intendersi per “collocamento mirato” è contenuta nel successivo art. 2, il quale precisa che si tratta di un insieme di “strumenti tecnici e di supporto che permettono di valutare adeguatamente le persone con disabilità nelle loro capacità lavorative e di inserirle nel posto adatto, attraverso analisi di posti di lavoro, forme di sostegno, azioni positive e soluzioni di problemi connessi con gli ambienti e le relazioni interpersonali sui luoghi quotidiani di lavoro e di relazione”82.
La norma esprime il cambiamento di prospettiva attuato dal legislatore, il quale non ha inteso continuare a garantire al lavoratore disabile una qualche occupazione, bensì ha voluto cercare di creare un sistema finalizzato ad inserire la persona nel posto di lavoro più adatto, ovvero compatibile con le sue residue capacità lavorative e professionali, in un’ottica di tutela della dignità umana e di garanzia del pieno sviluppo della persona83. Il “collocamento mirato” ha quale presupposto una gestione pubblica del sistema non più solo burocratica, bensì attiva, finalizzata a realizzare un processo di incontro tra la domanda e l’offerta di lavoro che consenta al lavoratore di essere impiegato secondo le sue capacità e, allo stesso tempo, in modo proficuo e utile per il datore di lavoro, rendendo possibile l’integrazione della persona nella realtà lavorativa di inserimento84. L’attenzione sembra essersi spostata sulla capacità professionale del disabile, ovvero sulla valutazione e sul rispetto delle competenze da questo acquisite nel suo percorso formativo85.
MARESCA A. (a cura di), Il diritto del lavoro, Vol. I, Costituzione, Codice civile e Leggi speciali, in Le fonti del diritto italiano, Giuffrè, Milano, 2004, 956 ss.; GAROFALO D., Disabili (lavoro dei), in Dig. disc. priv., sez. comm., 2009, vol. IV, agg., 759 ss;DI STASI A., Il diritto al lavoro dei disabili e le aspettative tradite del “collocamento mirato”, in Arg. dir. lav., 2013, 4-5, 880.
82 LIMENA F., L’accesso al lavoro dei disabili, Cedam, Padova, 2004, 9
83 SANDULLI P., Il lavoro dei disabili nel sistema del Welfare State, in CINELLI M.-SANDULLI P. (a
cura di), cit., 17 ss.; LIMENA F., Il collocamento mirato dei soggetti disabili, in CESTER C. (a cura di), Il rapporto di lavoro subordinato: costituzione e svolgimento, in CARINCI F. (diretto da), Diritto del lavoro. Commentario, Utet, Torino, 2007, vol. II, ed. II, 236; PERRINO A.M., I disabili e l’accesso al lavoro, in LA MACCHIA C. (a cura di), cit., 267 ss.; VALLAURI M.L., Disabilità e lavoro. Il multiforme contemperamento di libertà di iniziativa economica, diritto al lavoro e dignità (professionale) della persona disabile, cit., 63.
84 CINELLI M., Profili del collocamento obbligatorio “riformato”, in CINELLI M.-SANDULLI P. (a
cura di), cit., 3 ss.
85 VALLAURI M.L., Disabilità e lavoro. Il multiforme contemperamento di libertà di iniziativa
Tuttavia non sono mancate soluzioni di continuità rispetto al precedente impianto normativo. Anche la legge n. 68 del 1999 presenta dei profili di rigidità, essendo stato riproposto un sistema fondato su un obbligo di impiego per il datore di lavoro, secondo quote di riserva predeterminate e differenziate in base alle dimensioni occupazionali, con un regime sanzionatorio in caso di inadempimento, e la cui gestione è accentrata nelle mani degli appositi uffici pubblici incaricati di favorire l’incontro tra la domanda e l’offerta di lavoro, con conseguente obbligo per le parti di rivolgersi solo a questi ultimi al fine di offrire o trovare un impiego86.
La conferma di un sistema caratterizzato dalla rigidità ha trovato giustificazione, non tanto, e forse non più, per l’esistenza di un pregiudizio nei confronti delle persone con disabilità, quanto piuttosto perché sono le stesse dinamiche del mercato ad imporre all’imprenditore di perseguire la massima efficienza possibile conseguendo il massimo livello di produttività, obiettivo questo che per sua natura impedisce o comunque limita la scelta volontaria di assumere uno o più lavoratori funzionalmente meno produttivi87. Nella legge n. 68 del 1999 è comunque rinvenibile lo sforzo di attenuare il carattere della rigidità del sistema, incidendo sulla percezione da parte del datore di lavoro degli obblighi e le opportunità come non più imposti per effetto dell’applicazione di norme inderogabili di legge, bensì come un insieme di obblighi e di opportunità che comunque necessitano di essere “amministrate, in modo quasi personalizzato”, con il coinvolgimento e la collaborazione degli stessi imprenditori, attraverso l’insieme degli strumenti del collocamento mirato88.
Inoltre, pur avendo mantenuto la previsione dell’obbligo di assunzione, la legge n. 68 del 1999 ha introdotto modalità più flessibili e compatibili con le esigenze tecnico-produttive, grazie alla più ampia possibilità di effettuare la c.d. richiesta nominativa dei lavoratori, di adempiere all’obbligo mediante la stipula di apposite convenzioni di inserimento lavorativo, la previsione di regole più favorevoli per la determinazione della quota d’obbligo e di casi di sospensione, esenzione parziale e finanche di esclusione
86 E’ evidente come il sistema di collocamento delle categorie protette si sia posto in
controtendenza rispetto alla intervenuta liberalizzazione delle assunzioni intervenuta in quegli anni con riguardo alla generalità dei lavoratori, v. PASQUALETTO E., La nuova legge sul collocamento obbligatorio dei disabili: prime osservazioni, cit., 93 ss.; Sulla modifica del regime sanzionatorio, v. MORGANTE G., La depenalizzazione dei reati in materia di assunzioni obbligatorie alla luce delle nuove norme sul lavoro dei disabili, in Leg. Pen., 1999, 4, 925 ss.
87 VALLAURI M.L., op. cit., 75.
88 MARESCA A., Rapporto di lavoro dei disabili e assetto dell’impresa, in CINELLI M.-SANDULLI P.
dall’applicazione della disciplina89.
Se ciò è vero con riguardo ai datori di lavoro privati, e per gli enti pubblici economici, a cui si applicano le medesime regole previste per i primi ai sensi dell’art. 3, comma 6, l. n. 68 del 1999, il collocamento presso le pubbliche amministrazioni presenta profili di maggiore rigidità. Di fatti, nonostante la legge n. 68 del 1999 abbia cercato di parificare la disciplina del collocamento obbligatorio per i datori di lavoro privati e pubblici, non sono mancate disposizioni volte a stabilire regole particolari per questi ultimi, come, per esempio, la conferma dell’avviamento numerico quale modalità ordinaria di inserimento lavorativo, la possibilità di utilizzare un solo modello convenzionale, ovvero quello previsto dall’art. 11, l. n. 68 del 1999, nonché la facoltà di ricorrere all’istituto della compensazione territoriale solo tra le unità site nella medesima Regione90.
L’art. 2 della legge n. 68 del 1999, oltre a esprimere la propria finalità, ovvero quella dell’inserimento della persona disabile nel posto di lavoro più adatto, indica, con una formula aperta, le modalità con cui l’obiettivo può essere perseguito; in particolare attraverso strumenti tecnici e di supporto alla valutazione delle persona disabile e dei posti di lavoro, forme di sostegno, azioni positive, e strumenti che possano offrire una soluzione ai problemi connessi all’ambiente di lavoro. Tali indicazioni generali trovano specificazione negli articoli che seguono e negli altri testi normativi che insieme concorrono a formare la disciplina del diritto al lavoro delle persone con disabilità. Tuttavia, occorre precisare che il collocamento mirato non si esaurisce nella meticolosa applicazione delle disposizioni normative. Al contrario, proprio dall’impianto generale della normativa, emerge come ne facciano parte tutte le misure di politica attiva per l’occupazione dei disabili, anche adottate a livello regionale, realizzate mediante una gestione discrezionale da parte degli uffici competenti, grazie all’attribuzione a questi ultimi ad opera dell’art. 6 comma 1, della competenza ad “attuare lo stesso collocamento mirato”, affidando loro un ruolo attivo e non solo meramente esecutivo91.
La nozione di “collocamento mirato” contenuta nell’art. 2 della legge n. 68 del 1999
89 CINELLI M., Profili della disciplina del collocamento obbligatorio dopo la legge n. 68 del 1999,
in Dir. lav. Marche, 1999, 2-3, 210 ss.; DI STASI A., Il diritto al lavoro dei disabili e le aspettative tradite del “collocamento mirato”, cit., 885.
90 CINELLLI M., op. cit., 7; PASSALACQUA P., Modalità di assunzioni obbligatorie e obblighi dei
datori di lavoro nel settore pubblico e nel settore privato, in CINELLI M.-SANDULLI P. (a cura di), cit., 321 ss.
91 In questo senso, per esempio, il comma 6 dell’art. 4 prevede che le regioni possano autorizzare,
con oneri a proprio carico, lo svolgimento di attività finalizzate alla riqualificazione professionale, presso le aziende in cui si trovano i lavoratori disabili o rivolgendosi agli altri soggetti individuati dalla norma, qualora ciò sia necessario al collocamento mirato, ovvero al proficuo inserimento del disabile nell’organizzazione datoriale, v. MARESCA A., Rapporto di lavoro dei disabili e assetto dell’impresa, in CINELLI M.-SANDULLI P. (a cura di), cit., 29.
risulta oggi integrata dall’art. 1 del d.lgs. 14 settembre 2015, n. 151, per l’appunto rubricato “collocamento mirato”. Esso elenca una serie di strategie volte a potenziare gli strumenti già esistenti e assicurare una maggiore efficacia del sistema normativo. Le strategie elencate nell’art. 1, d.lgs. n. 151 del 2015 prevedono la creazione di una rete integrata tra i vari operatori pubblici per l’accompagnamento e il supporto della persona con disabilità, la stipulazione di accordi a livello territoriale con soggetti privati (organizzazioni sindacali, le cooperative sociali e gli altri soggetti del terzo settore) per favorire l’inserimento lavorativo, la revisione delle procedure di accertamento e valutazione della disabilità secondo il modello internazionale “bio-psico-sociale”, la predisposizione di linee guida per una migliore analisi dei posti di lavoro da assegnare, l’istituzione di un responsabile dell’inserimento lavorativo nei luoghi di lavoro, nonché la individuazione di c.d. buone pratiche di inclusione lavorativa. Tuttavia, la norma si limita a fornire dei principi che dovranno trovare specificazione in appositi decreti ministeriali, che al momento non risultano essere stati adottati (il d.lgs. n. 151 del 2015 è entrato in vigore il 24 settembre 2015 e, pertanto, le linee guida ministeriali avrebbero dovuto essere state approntate entro il 23 marzo 2016)92.
Altre misure, invece, sono state previste in via diretta dal legislatore il quale è intervenuto sul testo della legge n. 68 del 1999, modificando le modalità di assunzione obbligatoria, istituendo un Comitato tecnico presso i servizi del collocamento mirato composto da funzionari e esperti del settore sociale e medico-legale con il compito di valutare le capacità professionali del soggetto e di analizzare le caratteristiche dei posti di lavoro da assegnare, creando una banca dati del collocamento mirato contenente tutte le informazioni relative ai datori di lavoro obbligati e ai soggetti interessati, e, infine, rivedendo il sistema degli incentivi di natura economica alle assunzioni93.
Pertanto, il d.lgs. 14 settembre 2015, n. 151, relativo alla “razionalizzazione e semplificazione delle procedure e degli adempimenti a carico di cittadini e imprese”, emanato in attuazione della delega al Governo contenuta nella legge 10 dicembre 2014, n. 183, sembra muoversi su due livelli. Il primo, di specificazione delle strategie volte all’attuazione del collocamento mirato, appare finalizzato a dare una valenza applicativa sostanziale a quella che fino ad oggi è rimasta più che altro una norma di principio,
92A norma dell’art. 1, comma 1, d.lgs. 14 settembre 2015, n. 151, emanato in attuazione della
legge 10 dicembre 2014, n. 183, entro centottanta giorni dalla sua entrata in vigore, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’art. 3, d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, avrebbe dovuto adottare uno o più decreti per definire le linee guida in materia di collocamento mirato delle persone con disabilità sulla base dei principi ivi specificati.
93 V. Artt. 7, 8, 9, 13, l. n. 68 del 1999, nonché le disposizioni normative di cui al d.lgs. n. 150 del
ovvero l’art. 2 della legge n. 68 del 1999, individuando strumenti precisi per il rafforzamento e l’attuazione del collocamento mirato; il secondo, invece, all’apparenza non dissimile dal precedente intervento riformatore operato con la legge n. 92 del 2012, di rivisitazione della legge n. 68 del 1999, con particolare riguardo alle modalità di avviamento e di assunzione, e alle misure di incentivo e sanzionatorie, che in realtà sembra voler restringere le “vie di fuga” percorribili dai soggetti obbligati, introducendo regole più stringenti e caratterizzate da una maggiore rigidità, sia con riguardo alle procedure, sia con riguardo alle conseguenze del mancato rispetto degli obblighi imposti dalla normativa94.
E’ ancora presto per poter verificare se tale cambiamento di impostazione insito nel programma di intervento così delineato possa condurre a risultati apprezzabili in termini di efficienza e di effettività del sistema, tuttavia, affinché esso non si risolva in una mera enunciazione di principi, è auspicabile che nella determinazione delle linee guida rivolte alle amministrazioni competenti si prevedano a carico di queste ultime dei veri e propri obblighi di attivazione, e non, come nell’impianto della legge n. 68 del 1999, delle mere possibilità di intervento rimesse alla discrezionalità degli uffici territoriali. Viceversa, se così non fosse, si rischierebbe di vedere confermate sia le inefficienze dell’apparato amministrativo territoriale, sia grandi differenze applicative tra le varie aree geografiche del Paese95.
Da ultimo, il legislatore è intervenuto con il d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75, in attuazione della legge delega 7 agosto 2015, n. 124 (c.d. Riforma Madia), al fine di rafforzare e rendere più effettivo l’obbligo di impiego in capo alle Pubbliche amministrazioni, aggiungendo gli artt. 39 bis, 39 ter e 39 quater al d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, istituendo la Consulta nazionale per l’integrazione in ambiente di lavoro delle persone con disabilità, con compiti di programmazione, pianificazione e controllo, prevedendo la nomina di un Responsabile dei processi di inserimento delle persone con disabilità, con il compito di garantire una maggiore integrazione del soggetto disabile nel posto di lavoro, e ponendo nuove regole procedurali volte a consentire un monitoraggio sul grado e le modalità di attuazione della disciplina del collocamento obbligatorio96.
94 CORTI M.-SARTORI A., I decreti attuativi del Jobs Act: servizi per l’impiego e politiche attive
(rinvio), Agenzia ispettiva unica, semplificazioni, in Riv. it. dir. lav., 2016, 3, 3 ss.
95 In un’ottica di positiva collaborazione, il legislatore, nella predisposizione delle linee
programmatiche ha tenuto conto delle indicazioni contenute nel “Programma biennale per la promozione dei diritti e dell’integrazione delle persone con disabilità” redatto dall’Osservatorio Nazionale sulla condizione delle persone con disabilità, e adottato con d.P.R. 4 ottobre 2013, n. 72616, pubblicato in G.U. 28 dicembre 2013, n. 303, v. LIMENA F., Il restyling della l. n. 68/1999 sul collocamento dei disabili, in Lav. giur., 2016, 5, 429 ss.