Collocamento obbligatorio e mercato del lavoro.

La riforma del collocamento obbligatorio si inserisce nell’ambito di un generale intervento legislativo nel mercato del lavoro, finalizzato a riequilibrare, sia da un punto di vista quantitativo che qualitativo, la domanda e l’offerta di lavoro, al fine di realizzare una maggiore occupazione.

Fino agli anni novanta, il collocamento lavorativo, anche ordinario, era governato, gestito e amministrato in via esclusiva dallo Stato231_.

La rigidità di tale assetto232_{, nonché la conseguente introduzione di normative speciali per}

231 Dalla fine dell’Ottocento e al periodo corporativo, il collocamento della manodopera

rappresentava una tipica attività sindacale che, da una parte evitava i fenomeni di “concorrenza al ribasso” tra i lavoratori, ma, dall’altra parte, non riusciva a tutelare tutte le categorie di lavoratori, soprattutto quelli meno qualificati e più deboli, per il fatto che il sindacato non poteva essere ugualmente presente e forte in tutti i settori produttivi. Con il periodo corporativo, lo Stato centrista concepì il collocamento come una funzione pubblica, con conseguente divieto di intermediazione privata della manodopera; l’amministrazione era affidata al sindacato, il quale, tuttavia, a differenza che in passato, era dotato di personalità giuridica di diritto pubblico (r.d.l. 21 dicembre 1938, n. 1934). L’ordinamento repubblicano ha conservato il monopolio pubblico del collocamento, con attribuzione delle relative funzioni al Ministero del lavoro e ai suoi organi territoriali (l. 29 aprile 1949 n. 264), v. MAZZOTTA O., Diritto del lavoro. Il rapporto di lavoro, in IUDICA G.-ZATTI P. (a cura di), Trattato di diritto privato, Giuffrè, Milano, 2005, 356 ss.;ICHINO

P., Il collocamento impossibile. Problemi e obiettivi della riforma del mercato del lavoro, De Donato, Bari, 1982. Il sistema vincolistico del collocamento ordinario ha trovato conferma anche ad opera degli artt. 33 e 34 della legge 20 maggio 1970, n. 300, v., sul punto, TREU T., Statuto dei lavoratori, in Enc. Dir., Milano, 1990, vol. XLIII.

232 Il collocamento pubblico non era riuscito a svolgere un’efficiente attività di selezione per le

imprese, e nemmeno ad assicurare ai lavoratori un’allocazione nel mercato del lavoro, in quanto l’attività di mediazione tra la domanda e l’offerta di lavoro si riduceva a un meccanismo burocratico di convalida di accordi raggiunti ex ante tra le parti, MAZZOTTA O., op. cit., 358.

il collocamento di particolari categorie di lavoratori (quali, per esempio, i lavoratori nello spettacolo, la gente di mare, i lavoratori a domicilio, domestici, extracomunitari e disabili), ha portato, in tempi più recenti, a un’inversione di tendenza, culminata nella liberalizzazione e nel decentramento delle suddette attività di mediazione233_.

Con l’entrata in vigore del d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469, ha avuto avvio il processo di decentramento amministrativo, dallo Stato agli enti locali, con il conferimento alle Regioni e alle Province delle funzioni e dei compiti relativi al collocamento e alle politiche attive del lavoro234_.

Il processo è andato completandosi con la riforma del Titolo V della Costituzione ad opera della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che, modificando l’art. 117 Cost., ha previsto la potestà legislativa concorrente delle Regioni in materia di tutela e sicurezza del lavoro, seppure con la garanzia di un’uniformità di prestazioni a livello nazionale, attuata mediante l’attribuzione allo Stato della legislazione esclusiva per la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni relative a diritti civili e sociali, la determinazione dei principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente delle Regioni, e con la conservazione del potere sostitutivo nei confronti degli enti locali235_.

233 _{La legge 23 luglio 1991, n. 223 ha generalizzato la regola della c.d. chiamata nominativa; la}

legge 28 novembre 1996, n. 608 ha introdotto l’assunzione diretta; la legge 24 giugno 1997, n. 196 (c.d. Pacchetto Treu) ha portato alla caduta del divieto di intermediazione di manodopera.

234 L’attuale disciplina del collocamento è il frutto di un lungo processo evolutivo. Già dopo

l’entrata in vigore della l. n. 223 del 1991 e della l. n. 608 del 1996, pur continuando a sussistere un divieto di intermediazione privata di manodopera, l’attività degli uffici pubblici di collocamento si risolveva nel mero ricevimento delle comunicazioni di assunzione effettuate dai datori di lavoro. In questo contesto, la trasformazione del sistema, compiuta con il d.lgs. 469 del 1997 appariva inevitabile alla luce del mutato contesto nazionale. A ciò si erano aggiunti i nuovi orientamenti in seno alla Convenzione OIL n. 181 del 1997, relativi al riconoscimento del ruolo delle agenzie private per il migliore funzionamento del mercato del lavoro, nonché le influenze della giurisprudenza comunitaria; in particolare, con la sentenza Corte Giust., 11 dicembre 1997, C-55/96, il monopolio pubblico del collocamento è stato dischiarato in contrasto con i principi comunitari della libera concorrenza e del divieto di abuso di posizione dominante, “non in quanto sia da ritenersi illegittimo l’affidamento dell’attività di collocamento a un organo pubblico, anche in regime di monopolio, bensì in quanto, sotto il profilo della effettività, i principi comunitari risultano violati nella misura in cui tali uffici pubblici non sono oggettivamente in grado di adempiere al tale funzione”. La sentenza della Corte di giustizia, seppure intervenuta quando ormai il processo di liberalizzazione del collocamento ordinario era avviato, ha contribuito ad accelerare i tempi della riforma realizzata con il d.lgs. n.469 del 1997, v. MAZZOTTA O., Diritto del lavoro. Il rapporto di lavoro, cit., 359; ROCCELLA M., Incontro tra domanda e offerta di lavoro e politiche attive del lavoro, in GOTTARDI D.-GUARRIELLO F. (a cura di), Manuale di diritto del lavoro, VI ed., Giappichelli, Torino, 2015, 83 ss.

235 _{Sul riparto di competenze legislative a seguito della riforma costituzionale, v. MAGNANI M., Il}

lavoro nel titolo V della Costituzione, in Arg. dir. lav., 2002, 3, 645 ss.; BIAGI M., Il lavoro nella riforma costituzionale, in Dir. rel. ind., 2002, 2, 157 ss.; LASSANDARI A., La disciplina del mercato del lavoro nel nuovo disegno costituzionale, in Riv. giur. lav., 2002, 1, 231 ss.; DEL

PUNTA R., Tutela e sicurezza del lavoro, in Lav. dir., 2001, 3, 431 ss.; ARRIGO G., Federalismo e mercato del lavoro. Diritto e politiche del lavoro tra stato, regioni e unione europea, in AA.VV.,

L’intervento pubblico nel mercato del lavoro è ancora molto importante e il collocamento continua a essere un servizio pubblico esercitato da organismi pubblici, ma non per forza statali, e non più in regime di monopolio e vincolistico236_.

A differenza del collocamento ordinario, il sistema del collocamento obbligatorio per le persone con disabilità ha continuato a essere affidato in via esclusiva a soggetti pubblici, quali i Centri per l’impiego, seppure istituiti e gestititi a livello territoriale.

La legge 12 marzo 1999, n. 68 è da considerarsi a pieno titolo tra le riforme del mercato del lavoro che dal 1997 al 2001 hanno realizzato il passaggio di competenze dallo Stato alle Regioni, prima quelle amministrative e poi legislative, anticipando in un certo senso quest’ultimo passaggio237_.

Grazie alla devoluzione delle competenze legislative, le Regioni possono svolgere un ruolo di coordinamento e di programmazione in materia di politica attiva del lavoro, al fine di incrementare l’occupazione, incentivando l’incontro tra domanda e offerta di lavoro e promuovendo la formazione professionale, mentre alle Province sono attribuite le competenze amministrative relative alla gestione ed erogazione dei servizi per l’impiego238_.

La scelta legislativa di mantenere il collocamento obbligatorio quale espressione di una funzione pubblica si è fondata su tre presupposti; innanzitutto, in ragione delle maggiori

Studi in onore di Giorgio Ghezzi, Cedam, Padova, 2005, I, 83 ss.; CAMPANELLA P., Sicurezza sul lavoro e competenze legislative delle Regioni, in Giorn. dir. rel. ind., 2010, 415 ss.

236 Già il d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469 aveva consentito a soggetti privati l’esercizio di attività

di intermediazione tra domanda e offerta di lavoro; tale fase della riforma dei servizi per l’impiego si era conclusa con l’emanazione del d.lgs. 21 aprile 2000, n. 181, poi modificato dal d.lgs. 19 dicembre 2002, n. 297. In seguito, il ruolo dei privati nell’organizzazione dei servizi per l’impiego è stato ridisegnato dal d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276, che ha regolamentato le Agenzie per il lavoro, prevedendo la loro iscrizione in un apposito albo presso il Ministero del Lavoro e l’autorizzazione dello stesso Ministero oppure l’iscrizione in appositi albi regionali e l’accreditamento delle Regioni, per lo svolgimento di attività di intermediazione, v. CARINCI F., Una scommessa per l’Europa: regionalizzazione dei servizi per l’impiego e apertura alla mediazione dei privati, in Dir. prat. lav., 1998, n. 11, inserto, IV ss.; TULLINI P., I nuovi attori del mercato del lavoro, in Dir. prat. lav., 1998, n. 11, inserto, XXXIII ss.; GRAGNOLI E., Collocamento privato ed attività dell’intermediario, in Dir. merc. lav., 1999, 2, 281 ss.; PALLADINI

S., La legislazione regionale: tipi, modelli e varianti, in Quad. dir. lav. rel. ind., 1999, n. 22, 31 ss.; TULLINI P., Il governo regionale del mercato del lavoro e l’intervento dei privati, in Quad. dir. lav. rel. ind., 1999, n. 22, 77 ss.; OLIVELLI P., Il collocamento tra pubblico e privato, Giuffrè, Milano, 2003; LASSANDARI A., Sub Art. 4, Agenzie per il lavoro, in GRAGNOLI E.-PERULLI A. (a cura di), La riforma del mercato del lavoro e i nuovi modelli contrattuali. Commentario al decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, Cedam, Padova, 2004, 92 ss.; FONTANA G., Sub Art. 7, Accreditamenti, in GRAGNOLI E.-PERULLI A. (a cura di), cit., 149 ss.

237 _{GAROFALO D., Le politiche del lavoro in Italia, in Annali 2014, anno II, pubblicato in data 31}

dicembre 2014 e reperibile al sito internet www.annalidipartimentojonico.org, 85;

238 _{TULLINI P., Uffici pubblici, organizzazioni no profit e collocamento dei disabili, in Arg. dir.}

lav., 1999, 3, 699 ss.; GRAGNOLI E., Funzioni pubbliche di collocamento e attività di Regioni e Province, in Lav. dir., 1999, 2, 261, 270, in cui si sottolinea come, in conseguenza del federalismo competitivo, le politiche del lavoro possano risultare troppo condizionate dai localismi, dalla scarsezza di risorse finanziarie, e dalle particolari esigenze delle differenti aree geografiche.

difficoltà che tali soggetti incontrano nel trovare un ingresso e a permanere nel mondo del lavoro; in secondo luogo, perché, di fatto, una volta venuto meno il divieto di intermediazione privata del mercato del lavoro con riguardo al collocamento ordinario, il sistema pubblico avrebbe potuto (e dovuto) occuparsi con prevalenza proprio dei soggetti più deboli e in posizione di svantaggio, tra cui le persone con disabilità; infine, perché le Regioni, con il supporto delle Province, avrebbero potuto (e dovuto) fornire risposte più adeguate alle differenti realtà territoriali, con l’auspicio, inoltre, che le Regioni più arretrate potessero “importare” i modelli di quelle più virtuose239_.

Tali premesse non hanno trovato una compiuta realizzazione. Le problematiche che hanno inciso sul grado di effettività della disciplina del collocamento obbligatorio sono attribuibili al fatto che il conferimento agli enti territoriali delle funzioni e dei compiti in materia di mercato del lavoro si è per lo più tradotto in una gestione burocratica del collocamento delle persone con disabilità, senza che la potestà legislativa attribuita alle Regioni abbia integrato in modo innovativo la disciplina nazionale; peraltro, dando luogo ad uno sviluppo dei sistemi di collocamento tutt’altro che uniforme sul territorio nazionale, con differenze operative tra i vari Centri per l’impiego territoriali nella gestione delle pratiche di collocamento.