2. Il campo di applicazione delle norme in materia
2.3. La cessazione della qualifica di rifiuto (End of Waste)
La cessazione della qualifica di rifiuto rappresenta uno strumento fondamentale per il recupero dei materiali (e quindi, delle risorse presenti nei rifiuti). Infatti, si pone come presupposto necessario per poter valorizzare i beni (ottenuti dai rifiuti) capaci di una “seconda vita”. Tale strumento, sotto il profilo economico pone i materiali recuperati sullo stesso piano delle materie prime; quindi, crea condizioni di mercato per l’offerta, la commercializzazione e l’utilizzo di tali materiali63. Inoltre, sotto il profilo
sociale e ambientale lo strumento della cessazione della qualifica di rifiuto agevola la sostituzione delle risorse naturali con materiali e sostanze derivate dai rifiuti, riducendo così lo spreco delle prime.
63 P. Ficco, Campo di applicazione, in P. Ficco (a cura di), Gestire i rifiuti tra legge e tecnica, Milano, Edizioni
L’art. 12 del D.Lgs. n. 205/2010, nel recepire l’art. 6 della Direttiva 2008/98/CE64, ha introdotto così nel D.Lgs. 152/2006, l’art 184-ter, con il
quale vengono stabilite le condizioni alle quali un materiale perde la qualifica di rifiuto.
Tale norma stabilisce che un rifiuto cessa di essere tale quando è sottoposto ad un’operazione di recupero (incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo) e rispetta una serie di criteri specifici che devono essere cumulativamente soddisfatti; ovvero, la sostanza o l'oggetto è comunemente utilizzato per scopi specifici; esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto (oggi rispetto alla precedente disciplina contenuta nell’art 181-bis comma 1 lett. e), relativa alle materie prime secondare, dove era richiesto un effettivo valore economico di scambio sul mercato, la nuova formulazione richiede solo che vi sia un mercato o una
64 Articolo 6, “Cessazione della qualifica di rifiuto”: “Taluni rifiuti specifici cessano di essere tali ai sensi
dell’articolo 3, punto 1, quando siano sottoposti a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio, e soddisfino criteri specifici da elaborare conformemente alle seguenti condizioni: a) la sostanza o l’oggetto è comunemente utilizzata/o per scopi specifici; b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto; c) la sostanza o l’oggetto soddisfano i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; e d) l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana. I criteri includono, se necessario, valori limite per le sostanze inquinanti e tengono conto di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente della sostanza o dell’oggetto. 2. Le misure intese a modificare elementi non essenziali della presente direttiva, completandola, che riguardano l’adozione dei criteri di cui al paragrafo 1 e specificano il tipo di rifiuti ai quali si applicano tali criteri, sono adottate secondo la procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo 39, paragrafo 2. Criteri volti a definire quando un rifiuto cessa di essere tale dovrebbero essere considerati, tra gli altri, almeno per gli aggregati, i rifiuti di carta e di vetro, i metalli, i pneumatici e i rifiuti tessili. 3. I rifiuti che cessano di essere tali conformemente ai paragrafi 1 e 2 cessano di essere tali anche ai fini degli obiettivi di recupero e riciclaggio stabiliti nelle direttive 94/62/CE, 2000/53/CE, 2002/96/CE e 2006/66/CE e nell’altra normativa comunitaria pertinente quando sono soddisfatti i requisiti in materia di riciclaggio o recupero di tale legislazione. 4. Se non sono stati stabiliti criteri a livello comunitario in conformità della procedura di cui ai paragrafi 1 e 2, gli Stati membri possono decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale tenendo conto della giurisprudenza applicabile. Essi notificano tali decisioni alla Commissione in conformità della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998 che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione, ove quest’ultima lo imponga”.
domanda per tale sostanza o oggetto); la sostanza o l'oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; l'utilizzo della sostanza o dell'oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull'ambiente o sulla salute umana.
L’operazione di recupero del rifiuto può consistere quindi semplicemente nel controllare i rifiuti per verificare se sono stati rispettati i criteri elaborati conformemente alle predette condizioni. Pertanto, si prevede un obbligo di risultato e non un obbligo di mezzo65, in quanto appare
contrario ai principi di economicità e tutela ambientale sottoporre un rifiuto a complesse attività di recupero, quando lo stesso può essere qualificato come prodotto già a seguito di attività di recupero ad impatto economico ed ambientale ridotto o di un mero controllo per verificare se la sostanza o l’oggetto soddisfi di per sé i criteri previsti.
Il legislatore introduce poi le modalità per stabilire come può avvenire la cessazione della qualifica di rifiuto, individuando due livelli normativi: il primo, di tipo comunitario, e il secondo di tipo nazionale. Nel caso in cui non siano stabiliti criteri a livello comunitario, si prevede che il Ministro dell’ambiente attraverso uno o più decreti, possa decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale, notificando la decisione alla Commissione in conformità alla direttiva 98/34/CE66 del Parlamento
65 D. Rottgen, Cessazione della qualifica di rifiuto, in F. Giampietro (a cura di), La nuova disciplina dei rifiuti,
Milano, Kluwer, 2011, p. 71.
europeo e del Consiglio, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione67.
Bisogna a questo punto evidenziare che l’art 184-ter ha portato all’abrogazione dell’art 181-bis del D.Lgs. 152/2006, relativo alle materie prime secondarie, con il quale si stabiliva che la normativa italiana sui rifiuti non si applicava alle materie prime secondarie (dovendosi intendere con materia prima secondaria “una sostanza o materia avente le caratteristiche stabilite ai sensi dell’articolo 181-bis”); e che prevedeva tre diverse fattispecie (distintamente elencate ai commi 1 e 2; 3 e 4), nelle quali una sostanza od oggetto potesse essere qualificata come materia prima secondaria.
Nel terzo comma dell’art. 184-ter. poi nelle more dell’adozione di uno o più decreti di cui al secondo comma, si definisce un periodo transitorio al fine di garantire il sistema già operativo in Italia con il precedente art. 181-bis del D.Lgs. 152/2006, prevedendo la piena applicazione delle disposizioni di cui ai decreti del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio per il recupero dei rifiuti non pericolosi68, dei rifiuti pericolosi69, per i rifiuti
67 Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare con il D.M. 14 Febbraio 2013, n.22
ha ad esempio disciplinato la cessazione della qualifica di rifiuto di determinate categorie di combustibili solidi secondari (CSS).
68 D.M. 5 Febbraio 1998, “Individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero
ai sensi degli articoli 31 e 33 del D.Lgs. 5 Febbraio 1997, n. 22”.
69 D.M. 12 Giugno 2002, n. 161 “Regolamento attuativo degli articoli 31 e 33 del D.Lgs. 5 Febbraio 1997, n.
pericolosi provenienti da navi 70 e per l’emergenza sullo smaltimento dei
rifiuti in Campania71.
L’articolo 184-ter prevede, infine al quinto comma, quale norma di chiusura, che la disciplina in materia di gestione dei rifiuti si applica, alla cosa o sostanza, fino alla cessazione della qualifica che ad essa può essere attribuita di rifiuto.
In conclusione, allora possiamo a questo punto dire che il sottoprodotto di cui all’art 184-bis è sostanzialmente uno “scarto di lavorazione” reinseribile nel ciclo produttivo e destinato con certezza ad esservi reinserito e quindi non è assoggettato in alcun momento della sua “vita” alla disciplina sui rifiuti. La disposizione dell’art. 184-ter invece ha ad oggetto rifiuti che, essendo stati oggetto di un’attività di recupero o riciclaggio e rispettando determinate condizioni, non sono più tali, ma possono essere considerati materie prime e pertanto “escono” dalla disciplina sui rifiuti. A tal proposito l’art. 179 del D.Lgs. n. 152/2006 contenente il criterio di priorità nella gestione dei rifiuti, stabilisce che vanno privilegiati il riciclaggio e il recupero rispetto allo smaltimento.
70 D.M. 17 Novembre 2005, n. 269 “Regolamento attuativo degli articoli 31 e 33 del D.Lgs. 5 Febbraio 1997,
n.22 relativo all’individuazione dei rifiuti pericolosi provenienti da navi che è possibile ammettere alle procedure semplificate”.
71 D.L. 6 Novembre 2008, n. 172, convertito, con modificazioni, in legge 30 Dicembre 2008, n. 210
“Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania,
I rifiuti in quanto potenziali risorse sembrano assumere allora la qualificazione di “beni” in senso giuridico, ai sensi dell’art. 81072 del codice
civile, il che dà al proprietario il diritto di godere e disporre delle cose in modo
pieno ed esclusivo; questo troverebbe conferma nell’art. 183, D.Lgs. 152/2006
dove viene data la definizione di commerciante di rifiuti come “qualsiasi impresa che agisce in qualità di committente, al fine di acquistare e successivamente vendere rifiuti, compresi i commercianti che non prendono materialmente possesso dei rifiuti”.
Quindi il rifiuto può essere oggetto di compravendita e ciò, ai sensi dell’art. 1470 del codice civile, presuppone che lo stesso sia oggetto del diritto di proprietà. Il rifiuto quindi in quanto oggetto di diritti è un bene in senso giuridico73.
2.4. Le ipotesi di esclusione dalla disciplina generale in materia e le