In base a quanto stabilito nel capitolo V, nelle elezioni degli organi di Città Metropolitane e Province è attivo solo il nucleo fondamentale delle tutele del diritto di voto, che esclude molto di quanto invece previsto per il Parlamento, il Parlamento europeo e, secondo questa tesi, anche le Regioni. Se questa determinazione, da un lato, permette di ignorare la stragrande maggioranza dei profili di legittimità costituzionale analizzati in relazione ai sistemi elettorali regionali, dall’altro rischierebbe di lasciare privi di chiari punti di riferimento coloro che volessero approfondire l’argomento.
535 L’art. 8 della l.r. 21/14 specifica chiaramente che “Ciascuna lista circoscrizionale deve comprendere un numero di candidati non inferiore al numero dei seggi assegnati a ciascuna circoscrizione ai sensi dell'articolo 3, comma 2, e non superiore allo stesso numero aumentato di un quarto, con arrotondamento all'unità superiore se il decimale è pari o maggiore di cinque”.
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Fortunatamente, la sent. 50/15 ha permesso di conoscere l’opinione della Corte su numerosi aspetti del nuovo sistema elettorale indiretto degli enti di area vasta e il fatto che i giudici costituzionali non abbiano censurato alcuna delle disposizioni impugnate dalle Regioni permette di stabilire agilmente i seguenti punti fermi:
• Il modello di governo di secondo grado è perfettamente accettabile “purché siano previsti meccanismi alternativi che comunque permettano di assicurare una reale partecipazione dei soggetti portatori degli interessi coinvolti”;
• “In fase di prima attuazione del nuovo ente territoriale” non è irragionevole che il Sindaco del capoluogo sia di diritto il Sindaco metropolitano;
Escludendo l’applicazione di altre norme costituzionali, una volta che si accerti che l’art. 48, secondo comma536 (escluso l’aggettivo “eguale” ex sent. 96/68) e l’art. 51 sono rispettati537, gli unici controlli rimasti all’osservatore sono rappresentati dalle due clausole apposte dalla Corte alla scelta dell’elezione indiretta e del Sindaco, rispettivamente.
I “meccanismi alternativi”, come già notato nel capitolo precedente, si sostanziano in due fondamentali premesse: innanzitutto, le cariche degli eletti/facenti parte di diritto di tutti gli organi provinciali o metropolitani cessano contestualmente alla loro carica comunale. Ciò è pienamente previsto dalla l. 56/14 (art. 1, commi 21 e 25 per la Città Metropolitana; 65 e 69 per la Provincia), che impone l’immediata decadenza da ogni carica se il titolare perde, per qualunque motivo, la carica di Sindaco o consigliere. La connessione è particolare per il Sindaco metropolitano, la cui anticipata sostituzione fa scattare anche nuove elezioni del Consiglio. Si può inoltre aggiungere che le frequenti elezioni del Consiglio provinciale (ogni due anni) assicurino ulteriormente la corrispondenza politica tra cittadini e organi indirettamente eletti. Infine, per chiudere il cerchio, bisogna ricordare che, attualmente, tutti i consiglieri comunali sono direttamente eletti dai cittadini. Si può pertanto concludere che la prima condizione, relativa all’effettiva rappresentatività degli organi provinciali e al loro collegamento con l’elettorato, per quanto indiretto, sia soddisfatta.
Al contrario, più complessa è la situazione relativa al Sindaco metropolitano: la Corte, ben conscia del fatto che la nomina di diritto del Sindaco del capoluogo, per quanto giustificabile per semplicità amministrativa, non potesse reggere il test di democraticità (perché, inevitabilmente, il Sindaco del capoluogo è eletto solo dai residenti del suddetto capoluogo), lo aveva autorizzato solo in sede di prima applicazione della normativa, non come sostituto permanente. Tuttavia, come è noto, nell’assenza di un’apposita disciplina statale che regoli le elezioni, anche quando le Città Metropolitane abbiano approvato lo Statuto e tutti gli altri atti (come la creazione di “zone omogenee” al loro interno), l’elezione diretta (o indiretta) è impossibile.
536 Perché il primo, ovviamente, non trova applicazione nelle elezioni di secondo grado.
537 E lo sono, a giudicare dal linguaggio usato dall’unico articolo della l. 56/14, che prevede che “Il consiglio metropolitano è eletto con voto diretto, libero e segreto, attribuito a liste di candidati concorrenti in un unico collegio elettorale corrispondente al territorio della città metropolitana” (comma 30) e “Nelle liste nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore al 60 per cento del numero dei candidati, con arrotondamento all'unità superiore qualora il numero dei candidati del sesso meno rappresentato contenga una cifra decimale inferiore a 50 centesimi.” (comma 27). Per eccesso di zelo, si fa notare che, in ogni caso, il sistema puramente proporzionale (comma 36, metodo d’Hondt), con voto di lista e preferenze (comma 34), in un’unica circoscrizione, con liste adeguatamente rappresentative di entrambi i generi (si noti anche il comma 38, “A parità di cifra individuale ponderata, è proclamato eletto il candidato appartenente al sesso meno rappresentato tra gli eletti della lista”), rispetta fedelmente anche i parametri, non applicabili in questa sede, previsti per le normative dei livelli di governo superiori.
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Per visualizzare graficamente il deficit democratico collegato alla permanenza in carica del Sindaco del capoluogo, basti osservare la seguente tabella (che riporta anche le Città Metropolitane create dalle Regioni a Statuto speciale, perché sottoposte comunque alla stessa disciplina538):
CITTÀ METROPOLITANA STATUTO/ ATTIVAZIONE PROSSIME ELEZIONI ABITANTI CAPOLUOGO539 ABITANTI CITTÀ METROPOLITANA540 AVENTI DIRITTO TORINO Apr. 15/Gen. 15 2021 875.698 2.259.523 38,76%
GENOVA Dic. 14/Gen. 15 2022 578.000 841.180 68,71%
MILANO Dic. 14/Gen. 15 2021 1.378.689 3.250.315 42,42%
VENEZIA Feb. 16/Gen. 15 2025 260.520 853.338 30,53%
BOLOGNA Dic. 14/Gen. 15 2021 390.636 1.014.619 38,50% FIRENZE Dic. 14/Gen. 15 2024 378.839 1.011.349 37,46% ROMA Dic. 14/Gen. 15 2021 2.856.133 4.342.212 65,78% NAPOLI Giu. 15/Gen. 15 2021 959.188 3.084.890 31,09%
BARI Dic. 14/Gen. 15 2024 320.862 1.251.994 25,63%
REGGIO CALABRIA Dic. 16/Gen. 16 2024 180.369 548.009 32,91%
PALERMO -/Gen. 16 2022 663.401 1.252.588 52,96%
MESSINA -/Gen. 16 2023 311.584 626.876 49,70%
CATANIA -/Gen. 16 2023 232.555 1.107.702 20,99%
CAGLIARI Mag. 16/Gen. 17 2024 154.267 431.038 35,79%
(NB. Le Città Metropolitane siciliane non hanno ancora approvato il loro Statuto, pertanto rimane in vigore quello della Provincia. Il numero degli abitanti ovviamente non coincide con quello degli elettori registrati, ma ne è una buona approssimazione a fini statistici).
Oltre alla considerevole quota di residenti nelle Città Metropolitane che non godono del diritto di voto per il Sindaco (solo a Genova, Palermo e Roma la percentuale di aventi diritto supera il 50%), si noti come in
tutte le Città ora attive si sia già svolto almeno un turno elettorale in cui questa lesione macroscopica del
principio democratico si è verificata. È pericolosamente semplice immaginare che la Corte trovi motivi di censura per la parte della l. 56/14 che impone la nomina di diritto del Sindaco del capoluogo, anche perché la stessa legge prevede l’elezione indiretta del Presidente della Provincia: la Corte avrebbe quindi gioco facile a sostituire il comma 19 dell’art. 1 con il contenuto del comma 58 dello stesso articolo541, determinando così la fine dell’iniquo sistema attuale (almeno finché il legislatore statale non provvederà ad approvare l’apposita normativa elettorale).
6.4 – COMUNI
Concludiamo la panoramica dei potenziali effetti dell’applicazione del sindacato di costituzionalità alle leggi elettorali sub-statali con i Comuni. Similmente a quanto detto per le Province, l’impossibilità di applicare tutti i criteri stabiliti dalla Corte in relazione al sistema elettorale statale potrebbe preludere ad una difficile opera di interpretazione delle disposizioni (artt. 48, secondo comma, e 51) che contengono i principi generali in materia di elezioni. Oltretutto, non essendo coperti da riserva costituzionale di elezione diretta
538 Si vedano il paragrafo 5.4.3 e la sent. 168/18.
539 Dati Istat al 1/1/19, si veda http://dati.istat.it/Index.aspx?QueryId=18460.
540 Come sopra.
541 Come è noto, infatti, la Corte può adottare una pronuncia sostitutiva solo in presenza delle cd. “rime obbligate”, ovvero disposizioni poste in altre fonti dell’ordinamento da cui trarre le norme da sostituire e usate come tertium
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(esattamente come le Province), in teoria l’intero sistema elettorale dei Comuni potrebbe rivelarsi privo di appigli che ne giustifichino l’esistenza.
Tuttavia, la Corte costituzionale ha affrontato alcuni fondamentali aspetti della disciplina elettorale comunale nel corso della sua storia: in particolare, la sent. 275/14, di cui abbiamo avuto modo di parlare in numerose occasioni durante la presente trattazione542, permette di inquadrare parti essenziali della formula elettorale attualmente in vigore per i Consigli comunali e per i Sindaci all’interno del framework della tutela del diritto di voto. Giova ricordare brevemente che questa sentenza non esaminò direttamente la disciplina del TUEL, bensì il suo (simile) equivalente adottato in Trentino-Alto Adige543; ciononostante, la Corte trattò estensivamente anche la disciplina statale, con forse l’implicito intento di rendere nota la sua opinione in merito ad essa senza aspettare un’apposita questione di legittimità costituzionale.
Ai nostri fini, tuttavia, rileva forse in misura maggiore la sentenza del Consiglio di Stato544 che la Corte cita quando, senza che il giudice a quo sollevasse il problema545, il discorso viene a vertere sulla disciplina del d.lgs. 267/00: notando che la suprema magistratura amministrativa aveva recentemente considerato manifestamente infondata una questione estremamente simile relativa all’identica norma presente nel TUEL e valutando che le differenze tra le due discipline546 erano irrilevanti ai fini della risoluzione della questione, la Corte ritenne che la ricostruzione di Palazzo Spada fosse adattabile senza modifiche al caso di specie. Pertanto, mostrando ancora una volta come la giurisprudenza ordinaria e amministrativa giochi un ruolo importante nei percorsi decisionali della Corte, i giudici costituzionali estesero l’evidente, seppur
542 Per un’analisi completa della sentenza si rimanda a L. Trucco, “Materia elettorale: la Corte costituzionale tiene ancora la regia, anche se cambia la trama del film (riflessioni a margine della sent. n. 275 del 2014)”, cit.
543 In particolare, il D.P.Reg. 1/2/2005 n. 1/L (modificato dal D.P.Reg. 1/7/2008 n. 5/L e dal D.P.Reg. 18/3/2013 n. 17), Testo Unico delle leggi regionali sulla composizione ed elezione degli Organi delle Amministrazioni Comunali.
544 Di cui abbiamo brevemente parlato nel capitolo III. La vicenda si sviluppò come segue: il TRGA di Trento, pochi mesi dopo la pubblicazione della sent. 1/14, aveva ritenuto – prevedibilmente, dato che nulla in contrario traspare dal linguaggio di detta sentenza – che i principi ivi stabiliti (specialmente, l’illegittimità di un premio di maggioranza privo di soglia minima) fossero direttamente ed indiscriminatamente applicabili a tutti i sistemi elettorali. Pertanto, su ricorso di due candidati al Consiglio comunale di Pergine Valsugana544, il giudice amministrativo dubitava della legittimità dell’attribuzione del 60% dei seggi in Consiglio alle liste collegate al Sindaco eletto in seguito al ballottaggio (e, a fortiori, per illegittimità consequenziale, nel caso dei Comuni sotto soglia, in cui il premio è maggiore e il turno è singolo). Dopo aver dichiarato non fondate tutte le eccezioni poste dalla Regione, i giudici costituzionali dichiararono che, stante l’intrinseca differenza tra assemblee parlamentari e comunali (di cui abbiamo parlato ad abundantiam nel capitolo precedente), tra sistema a turno singolo e doppio e tra collegio nazionale (vasto) e locale, quanto stabilito dalla sent. 1/14 non è applicabile alla normativa locale e, pertanto, la questione non era fondata.
545 Al punto da far pensare ad un evidente obiter dictum, che però assume un’importanza dirimente nel ragionamento dei giudici costituzionali: “Valutando la legittimità costituzionale dell’art. 73, comma 10, secondo periodo, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), il Consiglio di Stato ha di recente ritenuto manifestamente infondata la relativa questione ed ha osservato come i premi di maggioranza previsti per le elezioni politiche riguardino «sistemi elettorali fondati su turno unico e dunque caratterizzati da schemi assolutamente non raffrontabili con sistemi elettorali a doppio turno» (sentenza n. 4680 del 2013). Inoltre, secondo la medesima decisione, rientra nella discrezionalità del legislatore che disciplina le elezioni locali bilanciare l’interesse alla rappresentanza politica e quello alla governabilità, alla luce dei possibili rapporti tra il candidato sindaco e le liste ad esso collegate. Queste conclusioni sono condivisibili e, ancorché formulate in riferimento alla norma statale che, nei Comuni al di sopra dei 15.000 abitanti, attribuisce un premio del 60 per cento dei seggi alla lista o al gruppo di liste collegate al sindaco eletto al ballottaggio, ben possono essere replicate con riguardo alla norma regionale censurata.” Sent. 275/14, Considerato in diritto § 3.1.1.
546 L’impossibilità di voto disgiunto e il “premio di minoranza” al 30% nelle norme trentine. L’assenza di voto disgiunto, tra l’altro, giustifica anche l’assenza sia della soglia minima (40%) di voti raccolti dalle liste, necessaria per l’attivazione del premio di maggioranza in caso di Sindaco eletto al primo turno, sia della corrispondente mancanza di premio nel caso una lista/coalizione di opposizione abbia raggiunto il 50% dei voti; nel primo caso, infatti, non essendo possibile il foto disgiunto, il Sindaco eletto al primo turno “trascina” con sé le liste oltre il 50% dei voti, nel secondo, banalmente, la lista/coalizione di opposizione che ha raggiunto il 50% in realtà è la vincitrice.
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implicita, dichiarazione di costituzionalità della normativa elettorale per i Comuni trentini a quella che la legge statale prevede per tutti gli altri Comuni547.
Questa sentenza permette di stabilire che, nell’assenza di modifiche legislative al Capo III del Titolo III della Parte I del TUEL a far data dalla sentenza 275/14548, anche la formula elettorale dei Comuni ordinari, sopra e sotto la soglia del 15.000 abitanti, sia perfettamente in linea con l’attuale interpretazione del testo costituzionale. Come abbiamo visto nel capitolo precedente, si può tuttavia aggiungere un ulteriore criterio, dedotto come conseguenza logica della sent. 50/15 in materia di organi provinciali: se l’elezione di secondo grado di questi è legittima perché eletti ed elettori sono, a loro volta, rappresentanti dei cittadini549, è indispensabile, affinché il sistema provinciale (e metropolitano) non sia incostituzionale, che i membri degli organi comunali coinvolti nelle elezioni e nell’amministrazione degli Enti di Area Vasta siano direttamente eletti dai cittadini: questo requisito è decisamente soddisfatto dall’attuale disciplina sui Comuni, che, pur prevedendo il premio di maggioranza, garantisce la libera scelta dei cittadini grazie all’istituto delle preferenze e, nei Comuni maggiori, del voto disgiunto. Per pura completezza, va notato che nel 2012 sono state aggiunte le quote di genere nella formazione delle liste di candidati (sempre nei Comuni maggiori). Simili considerazioni possono essere estese ai sistemi usati per l’elezione degli organi comunali nelle Regioni a Statuto speciale, dove sono in vigore variazioni della disciplina statale o sistemi diversi (come l’elezione indiretta in Valle d’Aosta), ma che comunque non appaiono, prima facie, violare quanto disposto dagli artt. 48 e 51.
L’unica porta che la Corte continua a tenere aperta per valutare la legittimità dei sistemi elettorali locali parrebbe pertanto il difficilmente definibile “controllo di ragionevolezza” invocato in chiusura del Considerato in diritto della sentenza de qua, le cui possibili applicazioni concrete sono materia quasi puramente teorica e decisamente esorbitante dagli scopi di questa tesi, a meno di improvvisi nuovi sviluppi nella giurisprudenza costituzionale.
547 Nonché, naturalmente, anche alla disciplina, quando simile, delle Regioni a Statuto speciale.
548 L’ultima modifica risale alla l. 23/11/2012, n. 215 (in G.U. 11/12/2012, n. 288), Disposizioni per promuovere il riequilibrio delle rappresentanze di genere nei consigli e nelle giunte degli enti locali e nei consigli regionali. Disposizioni in materia di pari opportunità nella composizione delle commissioni di concorso nelle pubbliche amministrazioni. Non risultano neanche modifiche in dirittura d’arrivo. Dei 25 progetti di legge relativi alla modifica del TUEL presentati durante la XVIII Legislatura (fino ad agosto 2019), nessuno ha superato la fase dell’assegnazione ad una Commissione permanente competente per materia e solo 5 riguardano il sistema elettorale. Tra questi, uno (AS 1424) non è stato ancora assegnato, per cui il testo non è noto, gli altri propongono, rispettivamente, un requisito di residenza per 2/3 dei candidati al Consiglio nei Comuni sotto i 3.000 abitanti e la modifica al 50% dei residenti per la validità delle elezioni con un solo candidato (AS 1382), la sostanziale abolizione del quorum del 50% nella stessa situazione e l’innalzamento a 5.000 abitanti della soglia che permette tre mandati consecutivi al sindaco (AC 1936), la possibilità di quarto mandato consecutivo per i Sindaci dei Comuni colpiti da terremoto (AC 1736 – del Consiglio regionale delle Marche) e l’abolizione della possibilità di coalizione o apparentamento tra liste (AC 1128). Come si vede, in nessun caso si tratta di mettere in discussione la formula elettorale attualmente vigente. Si veda http://www.senato.it/ric2012/sddl/risultati.do;jsessionid=DA8087CD584CA379CFAC91D672CABD8C?params.start=0& params.statoDiv=0%2C0%2C1%2C0%2C0%2C0%2C0¶ms.stampa=&searchName=sddl¶ms.locale=it¶ms. legislatura=18¶ms.ramo=¶ms.numeroFase=¶ms.query=¶ms.titolo=267¶ms.natura=¶ms. tipoLettura=¶ms.dataPresentazioneDal=¶ms.dataPresentazioneAl=¶ms.numeroConversioneDecretoLeg ge=¶ms.dataConversioneDecretoLegge=¶ms.numeroGazzettaConversioneDecretoLegge=¶ms.dataGazz ettaConversioneDecretoLegge=¶ms.numeroLegge=¶ms.dataLegge=¶ms.numeroGazzettaLegge=¶ ms.dataGazzettaLegge=¶ms.dataDdlDal=¶ms.dataDdlAl=&commissione=¶ms.commissioneBoolOp=AN D&sel=&selmode=&des=&artddl=1&searchType=sddl¶ms.teseoTuttiTermini=T&teseo=&livelloTeseo=¶ms.ti poFirmatari=1¶ms.dataTrattazioneDal=¶ms.dataTrattazioneAl=&gruppoTrattazione=¶ms.gruppoTratta zioneBoolOp=AND&relatori=¶ms.relatoriBoolOp=AND&interventi=¶ms.interventiBoolOp=AND¶ms.row s=100¶ms.ordinamento=desc¶ms.campoOrdinamento=dataPresentazione&button-cerca=Cerca, 5/8/19.
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