6.2 – LEGGI ELETTORALI REGIONALI
6.2.8 – RAGIONEVOLEZZA INTRINSECA
In questa oggettivamente vasta categoria, rientrano le critiche che la Corte si è sempre riservata di valutare, fin da tempi non sospetti523, in merito al test di ragionevolezza ricavato dall’art. 3 Cost.524; nel caso di specie, si tratta di verificare che i sistemi elettorali siano logici e coerenti con sé stessi, trattando situazioni uguali in modo uguale e situazioni diverse in modo diverso.
La presentazione dei 21 sistemi nel capitolo IV permette di identificare due principali profili problematici di ragionevolezza per le discipline elettorali regionali: il cd. flipper effect e la regressività nella distribuzione dei seggi.
6.2.8.1 – EFFETTO FLIPPER
Iniziando dall’effetto flipper, già brevemente introdotto parlando della normativa elettorale statale, giova ricordare che esso consiste nello spostamento di seggi da una circoscrizione ad un’altra (quindi, nel caso delle Regioni, tra circoscrizioni provinciali, di norma) dovuto ad esplicite statuizioni della legge elettorale che permette, nel caso una lista esaurisca i candidati eleggibili prima di aver coperto tutti i seggi vinti, il ripescaggio di un candidato sconfitto nello stesso gruppo di liste525, ma appartenente ad una diversa circoscrizione526.
523 Si ripropone qui la celebre citazione della sent. 107/96, Considerato in diritto § 2.1, “[l’eguaglianza del voto] esige che l'esercizio del diritto di elettorato attivo avvenga in condizioni di parità, donde il divieto del voto multiplo o plurimo, ma non anche che il risultato concreto della manifestazione di volontà dell'elettorato sia proporzionale al numero dei consensi espressi, dipendendo questo invece dal concreto atteggiarsi delle singole leggi elettorali (sent. nn. 39 del 1973, 6, 60 e 168 del 1963, 43 del 1961); fermo restando in ogni caso il controllo di ragionevolezza.”
524 Non è necessario ripercorrere tutti i passaggi storici o citare le intere biblioteche di dottrina sull’argomento: basti qui ricordare che, “la giurisprudenza [della Corte] è costante nel senso che il principio di eguaglianza è violato anche quando la legge, senza un ragionevole motivo, faccia un trattamento diverso ai cittadini che si trovino in eguali situazioni”, Corte cost., sent. 15/1960, Considerato in diritto § 3.
525 Nel lessico tecnico del diritto elettorale, “gruppo di liste” indica un insieme di liste circoscrizionali con una medesima (o molto simile) denominazione, di norma procedenti dallo stesso partito, ma presentatesi in circoscrizioni
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Il profilo di irragionevolezza dell’effetto flipper è presto detto: aumentando artificialmente il numero di seggi assegnati ad una circoscrizione e riducendoli conseguentemente nella circoscrizione in cui la lista ha esaurito i candidati, si ottiene l’effetto di sbilanciare la rappresentanza di entrambe le circoscrizioni, influendo direttamente sull’uguaglianza del potere di voto dei cittadini (già inevitabilmente leso dalla stessa divisione in circoscrizioni527). Assegnando quindi, nell’ambito della stessa Regione, un potere di voto maggiore (o minore) ad alcuni cittadini rispetto a tutti gli altri, peraltro senza alcun modo di prevederlo in anticipo528, i sistemi elettorali possono violare l’art. 3 Cost. È tuttavia importante notare che la ratio dietro il
flipper non è peregrina: in assenza di questo meccanismo, infatti, può capitare che alcuni voti,
legittimamente espressi dai cittadini in una particolare circoscrizione, vadano di fatto persi529. È però ugualmente importante notare che esistono sistemi che impediscono molto efficacemente l’effetto flipper senza lasciare privi di rappresentanza alcuni cittadini (il più semplice è prevedere liste con tanti candidati quanti seggi assegnati alla circoscrizione), per cui, anche quando la Corte decidesse di applicare, oltre al test di ragionevolezza, quello di proporzionalità, difficilmente la norma sopravvivrebbe.
6.2.8.2 – DISTRIBUZIONE REGRESSIVA DEI SEGGI
Per quanto invece riguarda la distribuzione regressiva dei seggi, nel capitolo IV è stato fatto notare come alcuni sistemi elettorali, tendenzialmente basati sull’impianto del Tatarellum, possano causare l’assurda conseguenza che un aumento della percentuale di voti ottenuti dalle liste di maggioranza determini una diminuzione dei seggi in Consiglio. In questo caso, chiaramente illustrato nei grafici che accompagnano l’esposizione dei singoli sistemi nell’appendice, la violazione del principio di ragionevolezza si manifesta da un punto di vista matematico: una più alta percentuale di voti porta, in ogni caso, ad una maggiore (o, al massimo, uguale530) percentuale di seggi e mai ad una diminuzione, tranne quando questo aumento avvenga all’interno di una precisa forbice di voti, puramente determinata dal funzionamento della legge
diverse; da non confondere con “coalizione” o “liste collegate”, locuzioni che invece si riferiscono a liste diverse, nella
stessa circoscrizione, ma alleate nel supporto ad un candidato o ad un programma elettorale.
526 Di fatto, l’effetto si verifica a causa del conflitto inevitabile tra rappresentanza territoriale e rappresentanza politica, conflitto che spinge i sistemi elettorali a cercare sempre di ancorare i rappresentanti a un certo territorio, oltre che a una certa idea politica. Si veda in merito A. Gratteri, La formula e il risultato, cit., pp. 99 e ss.
527 È infatti evidente che, qualora esistano circoscrizioni di dimensione (popolazione) notevolmente ridotta rispetto alle altre (si pensi alle Province di Sondrio in Lombardia o di Rieti nel Lazio), anche l’assegnazione di un singolo rappresentante viola la teorica distribuzione proporzionale, determinando quindi un aumento nel potere di voto degli abitanti di queste circoscrizioni, a discapito dei residenti delle circoscrizioni più popolate. Un tipicissimo esempio, nelle elezioni nazionali, è dato dalla Basilicata, che elegge sette senatori (ex art. 57 Cost.) pur avendo una popolazione di circa 570.000 persone, risultando in un senatore ogni circa 80.000 abitanti, meno della metà della media necessaria per eleggerne uno nel resto del Paese (circa 200.000 abitanti).
528 L’applicazione dell’effetto si può avere solo in presenza di alcune condizioni, che dipendono sia dalle scelte dei partiti (in particolare le pluricandidature), ma anche dai semplici risultati elettorali.
529 Come accadde nel 2001 ad alcuni elettori di Forza Italia, i cui voti furono dispersi per l’impossibilità di trovare candidati da eleggere alla Camera e, di fronte a varie proposte di riempimento (candidati di altre liste, d’opposizione o non formalmente collegate), l’Aula decise di lasciare vacanti 11 seggi. Si veda “Sistema elettorale – La questione dei seggi vacanti”, Camera dei deputati, disponibile al link https://www.camera.it/cartellecomuni/leg14/RapportoAttivitaCommissioni/testi/01/01_cap03_sch01.htm, 1/8/19. Mentre scrivo questa sezione, in Senato si è appena concluso un aspro confronto tra maggioranza (M5S) e opposizioni (PD) in merito proprio all’applicazione dell’effetto flipper. Questo recente scontro risulta inedito, nonché altamente interessante da un punto di vista costituzionale, per due motivi principali: innanzitutto, l’Aula del Senato ha appena accettato il trasferimento di un seggio da una Regione (Sicilia) ad un’altra (Umbria), in palese violazione del dettato costituzionale dell’art. 57, commi 1 e 4; secondariamente, si tratta anche di una violazione di legge, in quanto la 165/17, pur contenendo in sé le norme che permettono il verificarsi dell’effetto alla Camera, non lo contempla al Senato. È quindi probabile che le parti lese cercheranno ristoro attraverso un conflitto di attribuzione.
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elettorale. Questo fenomeno, molto conosciuto nella dottrina tedesca come negatives Stimmgewicht (peso negativo di voto531), è ampiamente considerato uno dei paradossi più comuni dei sistemi proporzionali, soprattutto quelli con meccanismi compensativi/correttivi, ma non si associa, di norma, alla categoria dei sistemi maggioritari532.
Anche qui, esiste una ratio che vorrebbe giustificare quella che forse è la più evidente illogicità di alcuni sistemi, ed essa è la tutela delle minoranze: la regressività, infatti, è dovuta al repentino ribaltamento di ruolo della quota di seggi (tipicamente un quinto) assegnata con il maggioritario. Come è noto, la legge 43/95 prevedeva una duplice funzione per quella parte di seggi: fungere da supporto alla maggioranza quando questa ne fosse priva e tutelare la minoranza in caso contrario. Il meccanismo prevede l’assegnazione di metà dei seggi della quota maggioritaria (il 10% del totale del Consiglio) alle minoranze, qualora la maggioranza raggiunga il 50% del Consiglio attraverso i soli seggi proporzionali. Il calcolo è presto fatto: con una percentuale di voti vicina al 60%, la maggioranza otterrebbe quasi altrettanti seggi proporzionali e tutti quelli della quota maggioritaria, per un totale di circa il 70% del Consiglio; raggiunta la fatidica soglia del 50% dei del Consiglio, improvvisamente metà del bonus maggioritario svanirebbe e la maggioranza si ritroverebbe con circa il 60% dei seggi totali, nonostante abbia ottenuto più voti rispetto al caso precedente.
Se la matematica è chiara, più difficile è la valutazione costituzionale di questo fenomeno. Da un lato, l’irragionevolezza è evidente e la violazione del principio democratico palese per almeno tre motivi: innanzitutto, perché i voti legittimi dati ad un partito ottengono, ad un certo punto, l’effetto di ridurre la rappresentanza dello stesso, facendo per assurdo “valere” di più ogni voto marginale non dato rispetto a uno dato; secondariamente, perché la libertà di scelta dell’elettore può risultare coartata nel votare un partito al fine di danneggiarlo; infine, perché l’immediatezza dell’elezione si perde completamente, dato che il voto espresso da un cittadino si traduce in seggi per altre liste. Dall’altro lato, da un punto di vista puramente politico, non cambia assolutamente nulla, poiché si parla comunque di situazioni in cui la maggioranza gode comunque del controllo totale del Consiglio. Si possono citare esempi stranieri, uno su tutti le famose decisioni sul negatives Stimmgewicht della Corte costituzionale tedesca533, che censurarono un meccanismo diverso, ma con gli stessi effetti; tuttavia, per quanto riguarda la forma di governo regionale, difficilmente la lesione, innegabile, del principio di ragionevolezza porterebbe ad una reazione politica534.
Per completezza, riportiamo quindi i dati relativi a tutte le Regioni:
REGIONE EFFETTO FLIPPER REGRESSIVITÀ NELLA DISTRIBUZIONE DEI SEGGI
ABRUZZO Possibile No
BASILICATA Possibile No
BOLZANO Impossibile No
531 L’espressione negatives Stimmgewicht è di norma resa in italiano con “peso di voto negativo”, sintagma che ha il difetto di associare l’aggettivo “negativo” al nome “voto”, quando in tedesco è evidente che si riferisca a “peso”. Si noti tuttavia che, seppur identico nel risultato (più voti si traducono in meno seggi), l’esperienza tedesca è completamente diversa dal punto di vista matematico. Per una trattazione specifica si rimanda al capitolo VII.
532 Per una spiegazione esauriente del fenomeno, si veda “Überhangmandat und negatives Stimmgewicht”, http://www.wahlrecht.de/ueberhang/ueberhangmandat.html, 7/8/19.
533 Il Bundesverfassungsgericht si è occupato ben due volte dell’argomento, nel 2008 e nel 2012. Si vedano BVerfG, Urteil vom 3. Juli 2008, Az. 2 BvC 1/07 e BVerfG, Urteil vom 25. Juli 2012, Az. 2 BvF 3/11, nonché il capitolo VII infra.
534 Perché i principali attori della vicenda non avrebbero nessun interesse ad agire in giudizio davanti alla Corte: né l’opposizione, che da questo meccanismo guadagna seggi insperati, né la maggioranza, che rischierebbe di vedersi invalidata l’elezione che ha appena vinto.
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CALABRIA Possibile Tra il 60% e il 75%
CAMPANIA Possibile No
EMILIA-ROMAGNA Possibile Tra il 60% e il 75%
FRIULI Possibile No
LAZIO Vietato (art. 6.3) No
LIGURIA Possibile No
LOMBARDIA Possibile No
MARCHE Possibile No
MOLISE Impossibile No
PIEMONTE Possibile Tra il 60% e il 75%
PUGLIA Vietato (art. 15.5.e) No
SARDEGNA Possibile No
SICILIA Vietato (art.2-ter.10.e) No
TOSCANA Possibile (art. 22.6) No
TRENTO Impossibile No
UMBRIA Impossibile No
VALLE D'AOSTA Impossibile No
VENETO Possibile (art. 23.2) No
Si noti come l’effetto flipper sia impossibile quando la Regione non è divisa in circoscrizioni (Bolzano, Trento, Umbria, Valle d’Aosta e Molise) o quando la legge esplicitamente assegna i seggi privi di candidati ad altre liste, in ordine di quoziente (Lazio), ma, all’infuori di questi casi, risulta essere sempre possibile se a) sono previste multicandidature o b) si possono presentare liste con meno candidati di quanti seggi siano assegnati alla circoscrizione. Nel caso dell’Emilia-Romagna, per esempio, nonostante la legge imponga un numero di candidati maggiore o uguale al numero di seggi disponibili in ogni lista circoscrizionale535, la possibilità di pluricandidature rende comunque possibile che una lista si ritrovi incapiente e il seggio guadagnato sia assegnato ad un’altra circoscrizione.
Si può peraltro vedere come nella maggior parte delle Regioni l’effetto flipper sia una reale possibilità, a causa della continuata vigenza dell’art. 15, comma 11, della l. 108/68, mentre la regressività nella distribuzione dei seggi sia limitata alle sole Regioni che non hanno ritenuto di dover aggiornare il procedimento di assegnazione dei seggi rispetto a quanto previsto dalla l. 43/95.