7.2.3 – PROVINCIAS E MUNICIPIOS

Il Titolo III della LOREG è dedicato alle elezioni municipali, che si svolgono ogni quattro anni contemporaneamente in tutto il paese (nella quarta domenica di maggio, l’ultima volta il 26 maggio 2019). In tutti i Municipi, le elezioni individuano solo i consiglieri, in numero legato alla popolazione residente618, ma sempre dispari. Saranno essi, una volta eletti, ad individuare il Sindaco a maggioranza assoluta619: in caso ciò risulti impossibile, sarà Sindaco di diritto il capolista del partito più votato, ma le altre forze potranno promuovere, a maggioranza assoluta, una mozione di censura che indichi un altro candidato alla carica620.

L’art. 180 LOREG specifica molto semplicemente che, nei Municipi con più di 250 abitanti, i consiglieri sono distribuiti con il medesimo procedimento descritto dall’art. 163 della stessa legge per l’elezione del

Congreso621, con però due importanti differenze: non esistono circoscrizioni (neanche a Madrid o Barcellona) e la soglia di sbarramento è al 5%. Al contrario, nei Municipi di dimensione inferiore, il voto è simile a quello per il Senato: ogni elettore ha tanti voti quanti seggi da consigliere, meno uno, e risultano eletti semplicemente i candidati con più voti.

proporcional puede asumir, en consecuencia, diversas variantes: y no puede excluirse que el legislador autonómico, a la hora de configurar la variante concreta a seguir, en el uso de su libertad de configuración normativa, introduzca correcciones o modulaciones al principio de proporcionalidad. En tanto el legislador autonómico se funde en fines o objetivos legítimos y no cause discriminaciones entre las opciones en presencia, no cabrá aceptar el reproche de inconstitucionalidad de sus normas o de sus aplicaciones en determinados casos, por no seguir unos criterios estrictamente proporcionales"(STC 193/1989).” Enfasi aggiunta.

617 Il Tribunale è molto esplicito nel garantire al legislatore questa ampia discrezionalità: si veda, per esempio, la sent. 75/85, Fundamentos Juridicos, § 5, in cui si parla di un “considerable ámbito de indefinición en cuanto al tipo específico de escrutinio, así como en cuanto a la regulación de otros aspectos del proceso electoral; y esta indefinición únicamente puede ser salvada mediante decisiones del legislador, y en la amplia diversidad de soluciones que este puede adoptar no cabe apreciar sino una confirmación de la naturaleza de las normas, que en otras ocasiones hemos considerado integrantes de un «bloque de la constitucionalidad» como un espacio abierto a distintas posibilidades legislativas, naturaleza que, en cuanto entraña un bien constitucional en sí mismo valioso, lejos de ser debilitada, ha de ser preservada y reforzada por este Tribunal.”

618 Si veda LOREG, art. 179: si assegnano 3, 5, 7, 9, 11, 13, 17, 21, 25 consiglieri ai Municipi con, rispettivamente, meno di 100, tra 101 e 250, tra 251 e 1000, tra 1001 e 2000, tra 2001 e 5000, tra 5001 e 10.000, tra 10.001 e 20.000, tra 20.000 e 50.000 e tra 50.001 e 100.000 abitanti; successivamente si aggiunge un consigliere ogni 100.000 abitanti, ma in modo che il totale rimanga dispari. Madrid ne ha ora 57.

619 LOREG, art. 196. Il Sindaco deve necessariamente essere scelto tra i capilista.

620 LOREG, art. 197. Ciò permette la continuità amministrativa e la cadenza quadriennale delle elezioni, stante che non è possibile “far cadere” il Sindaco senza trovare un sostituto. È interessante notare che lo stesso articolo punisce il trasformismo politico, rendendo sostanzialmente irrilevante che i consiglieri facenti parte del gruppo politico del Sindaco (ma non gli alleati in coalizione) votino contro di lui (“En el caso de que alguno de los proponentes de la moción de censura formara o haya formado parte del grupo político municipal al que pertenece el Alcalde cuya censura se propone, la mayoría exigida en el párrafo anterior se verá incrementada en el mismo número de concejales que se encuentren en tales circunstancias”). Fino alla sentenza 151/2017, la stessa disciplina si applicava ai consiglieri che abbiano cambiato gruppo durante la consigliatura.

621 “La atribución de los puestos de Concejales en cada Ayuntamiento se realiza siguiendo el mismo procedimiento previsto en el artículo 163.1 de esta Ley, con la única salvedad de que no son tenidas en cuenta aquellas candidaturas que no obtengan, por lo menos, el 5 por 100 de los votos válidos emitidos en la circunscripción”, LOREG art. 180.

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Esiste poi la possibilità residuale del cd. regime di “Consiglio aperto” (Concejo abierto), prevista dall’art. 29 della Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, approvata sempre nel 1985 622: nei Municipi dove per ragioni di convenienza o storiche la comunità decide di gestire direttamente l’amministrazione, l’Assemblea, composta da tutti i cittadini-elettori, elegge direttamente il Sindaco, che governa rendendo conto direttamente all’Assemblea, senza bisogno di un Consiglio o di consiglieri. L’Assemblea, dal canto suo, opera con i poteri di un Consiglio, per cui approva delibere e bilanci e può sfiduciare costruttivamente il Sindaco.

Eccettuato quest’ultimo caso, uno dei pochi esempi di democrazia (quasi) diretta non episodica623 nel mondo occidentale, la legge elettorale dei Municipi appare, prima facie, in linea con i requisiti democratici previsti dalla Costituzione del 1978 e dalla successiva giurisprudenza del Tribunale costituzionale, in quanto gode della medesima disciplina generale e formula elettorale, fatta salva la soglia di sbarramento. Vale, anche in questo caso, quanto detto in merito ai sistemi autonomici: a causa della mancanza di circoscrizioni interne, la disciplina municipale è, in genere, ben più favorevole alle formazioni minori, il cui unico ostacolo all’entrata in Consiglio è la soglia di sbarramento al 5% a partire dai Municipi con più di circa 2000 abitanti. Dato il numero medio di seggi per circoscrizione alle elezioni del Congreso (350 membri eletti in 52 circoscrizioni; media 6,73 seggi/circoscrizione), si potrebbe perfino aggiungere che i Municipi con più di 250 abitanti (che eleggono 7 consiglieri) abbiano elezioni dai risultati più mediamente proporzionali rispetto a quelle nazionali.

Se nei Municipi le istanze di immediatezza democratica sono state decisamente tenute in considerazione dal legislatore elettorale, non si può dire esattamente lo stesso parlando delle Province: con l’eccezione delle Comunità Autonome uniprovinciali e insulari624, in cui le funzioni sono esercitate da organi direttamente elettivi, nelle restanti 38 Province la Diputación provincial è composta da un numero variabile di diputados625 suddivisi in partidos judiciales (simili ai nostri mandamenti di Pretura, ora aboliti) che fungono da circoscrizioni elettorali. Assegnati a ciascun partido un numero di seggi proporzionale alla popolazione residente626, e a ciascun partito nel partido un numero di seggi proporzionale ai voti ottenuti nelle elezioni municipali627, i consiglieri municipali eletti in ciascun partido votano per selezionare, tra loro stessi, i candidati che diventeranno deputati628. Così costituita, la Diputación elegge a maggioranza assoluta (o, se non è possibile, relativa), il Presidente, che può essere sfiduciato con la medesima procedura prevista per il Sindaco.

Il sistema provinciale è quindi meno indiretto di quello previsto in Italia, perché l’assegnazione dei seggi è fatta sulla base dei risultati delle elezioni municipali, ma comunque nelle mani dei consiglieri, che devono selezionare personalmente i membri dell’organo. Va tuttavia sottolineato che partecipano alla distribuzione

622 Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. BOE 80, de 3 de abril de 1985 BOE-A-1985-5392.

623 Ovvero legata all’amministrazione ordinaria di un ente territoriale, non a specifiche iniziative sottoposte a referendum popolare, come in Svizzera.

624 Asturie, Baleari, Cantabria, Madrid, La Rioja, Navarra, Murcia, Ceuta e Mellilla. Nelle ultime due, gli organi autonomici, provinciali e municipali sono fusi. Nel País Vasco le tre Province sono rette da diputaciones forales, direttamente elettive, mentre in Navarra la diputación foral è stata mantenuta. Nelle Province insulari (Baleari e Canarie) esistono istituzioni differenti (cabildos nelle Canarie, consejos nelle Baleari), tendenzialmente di dimensione pari all’isola e direttamente elettivi.

625 25, 27, 31 o 51, a seconda che il numero di abitanti vada sia inferiore a 500.000, compreso tra 500.000 e 1.000.000, compreso tra 1.000.001 e 3.500.000 o superiore a questo numero. Si veda LOREG, art. 204.

626 Ma in modo che ogni partido ne abbia almeno uno, in modo del tutto simile alla ripartizione dei seggi del Congreso tra le Province. È tuttavia vietato che un singolo partido abbia più dei tre quinti dei seggi totali.

627 LOREG, art. 205. Con metodo d’Hondt, ça va sans dire, per esplicito rimando all’art. 163 LOREG.

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dei seggi solo i partiti che abbiano ottenuto almeno un consigliere comunale nel partido di riferimento, pertanto si può facilmente immaginare che, in un partido composto da molti Municipi di piccole dimensioni, dove la soglia implicita di sbarramento è molto alta, alcuni partiti di dimensioni rilevanti possano venire esclusi dalla ripartizione. Inoltre, come è consuetudine nel sistema spagnolo, l’apportionment è effettuato a livello di partido, il che riduce ulteriormente la proporzionalità della

Diputación. Per esempio, nella già citata Provincia di Badajoz, le elezioni del 2019 hanno prodotto una Diputación completamente controllata dal PSOE, che ha ottenuto 20 seggi su 27 con solo il 47,88% dei voti.

Aggiungendo anche il PP e Ciudadanos, gli unici altri partiti che hanno ottenuto seggi, si arriva all’85,76% dei voti totali, il che presuppone che poco meno del 15% dei voti espressi nelle elezioni municipali sia andato irrimediabilmente disperso629. Ancora più assurdo è il risultato della Provincia di Cadice, dove il partito “La Linea 100x100”, pur avendo solo il 2,94% dei voti a livello provinciale, ha ottenuto 2 seggi, a fronte di Ciudadanos che ne ha ottenuto uno con l’8,9%630.

Per quanto riguarda la giurisprudenza costituzionale sulla disciplina municipale, si nota che neanche in questo caso il Tribunale è stato particolarmente sollecito. Tuttavia, un recente caso, giunto ai giudici costituzionali tramite questione incidentale sollevata dalla Sala de lo Contencioso-Administrativo del

Tribunal Superior de Justicia de Canarias (equivalente, grosso modo, ad un TAR di secondo grado), merita

sicuramente una menzione particolare. I fatti si svolsero come segue: nel Municipio di Tacoronte, città di più di 20.000 abitanti dell’isola di Tenerife, le elezioni del 2011 avevano visto la vittoria del partito Coalición

Canaria con 7 seggi, seguiti da PP e PSOE con 6 ciascuno e 2 di altri partiti, a formare il legittimo totale di 21

consiglieri. In base agli accordi di collaborazione raggiunti tra i vertici del partito nazionalista locale e il PSOE canario, le due forze si riunirono in coalizione ed elessero un Sindaco nazionalista con 13 voti. Due anni dopo, tuttavia, in violazione dell’accordo, cinque dei sei consiglieri socialisti appoggiarono la mozione di censura proposta dal PP, indicando uno dei ribelli come nuovo Sindaco. Il PSOE dell’arcipelago pertanto li espulse e i cinque passarono ad essere concejales no adscritos (diversi da quelli appartenenti al Gruppo Misto), ma mozione seguì il suo corso e il Sindaco fu sfiduciato.

Ora, a norma dell’art. 197 LOREG, il voto di consiglieri transfughi o che avevano supportato il Sindaco al momento della sua elezione non è rilevante in sede di mozione di sfiducia (perché anche la maggioranza assoluta necessaria viene aumentata del medesimo numero); sarebbero quindi stati necessari 16 voti per raggiungere il necessario quorum, circostanza che non si era verificata. Il Sindaco uscente quindi impugnò la delibera del Consiglio, vincendo in primo grado, ma la vicenda giunse al Tribunale costituzionale in quanto il giudice amministrativo d’appello dubitava della compatibilità dell’art. 197 LOREG con il diritto di partecipazione politica consacrato dall’art. 23 della Costituzione631.

629 Dati da Ministerio del Interior, Resultados Diputaciones provinciales, 11 junio 2019, disponible presso https://resultados.eleccioneslocaleseuropeas19.es/MUN2019/i/es/mun2019_diputaciones.pdf, 19/8/19. Per fare un altro esempio, nella Provincia di Ciudad Real la percentuale di voti dispersi ha raggiunto il 21,25% e solo due partiti (PSOE e PP) hanno ottenuto seggi.

630 Ibid. Il risultato è probabilmente frutto di una eccezionale concentrazione dei voti per il partito avvantaggiato, probabilmente nel solo capoluogo di Provincia.

631 Con le parole dell’ordinanza di rimessione, la norma pareva incostituzionale “por infringir el artículo 23.2 CE al privar del derecho al ejercicio del cargo público a los concejales disidentes con las instrucciones de los órganos directivos de sus partidos con ocasión de la votación de las mociones de censura, porque establece medidas equivalentes a la privación del derecho a voto en los plenos donde se decide la moción de censura.” Auto de 31 de julio de 2014 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, citato da Tribunal Constitucional, Sentencia 151/2017, de 21 de diciembre de 2017. Cuestión de inconstitucionalidad 5210-2014, I.3.

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Dopo aver riassunto le restrizioni che l’art. 23 pone al legislatore in materia di restrizione della rappresentanza democratica632, il Tribunale ritenne che le norme contro il transfuguismo, introdotte nel 2011633, pur perseguendo un fine costituzionalmente legittimo, andavano ad incidere sullo ius in officium dei rappresentanti locali, protetti, come i membri delle Cortes, dal divieto di mandato imperativo634. In sostanza, nella misura in cui la norma impugnata privava, de facto, certi consiglieri del loro diritto di voto su una questione di capitale importanza per il loro mandato rappresentativo, essa era incostituzionale, pur essendo astrattamente idonea e necessaria (ma fatalmente sproporzionata) al fine legittimo della stabilità del governo municipale635. Probabilmente temendo un’improvvisa tempesta di mozioni di censura in tutti i Municipi del paese, il Tribunale limitò la portata della sua pronuncia, sia temporalmente (a partire dalla successiva tornata elettorale, che si sarebbe tenuta nel 2019), sia giuridicamente (eliminando solo la parte relativa ai consiglieri che avessero cambiato gruppo, ma mantenendo quella che si riferisce ai consiglieri appartenenti al gruppo del Sindaco636).

Per il resto, la disciplina delle elezioni municipali e provinciali difficilmente potrà essere oggetto di attenzioni da parte del Tribunale costituzionale, a meno di rivoluzionarie pronunce che modifichino l’attuale giurisprudenza, magari partendo dal livello statale che, come abbiamo visto, è forse il più passibile di censura.