7.2.1 – GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE SULLA LEY ORGÁNICA DEL RÉGIMEN ELECTORAL GENERAL L’impianto generale della legge elettorale nazionale è specificato con notevole livello di dettaglio

direttamente dalla Costituzione del 1978: si prevede che il Congreso, eletto per quattro anni, sia composto da un numero di deputati compreso tra 350 e 400, eletti con criterio proporzionale in circoscrizioni provinciali in cui i seggi a disposizione dipendono dalla popolazione residente, salva una rappresentanza minima per ogni Provincia583. La LOREG aggiunge a queste norme una soglia del 3%584 (sempre su base provinciale) e il metodo d’Hondt per l’assegnazione dei seggi585. Il Senado, invece, in qualità di Camera

579 Si vedano gli artt. 153 e 161 della Costituzione. Il termine “autonomico”, poco diffuso ma presente nel lessico italiano, è qui evidentemente mutuato dallo spagnolo “autonómico”, che significa “relativo ad una Comunità Autonoma”. Ai nostri fini, sarà usato come equivalente, mutatis mutandis, di “regionale”.

580 In forma sostanzialmente identica a quella italiana. Si veda art. 163: “Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos”.

581 Anche se con una legittimazione ad agire consistentemente più ampia: l’art. 162, primo comma, lettera a), infatti, elenca “el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas”.

582 Art. 162, primo comma, lettera b).

583 Si veda Constitución Española, art. 68: “El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley. La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población. La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional.”

584 Si noti che, in maniera inusuale, concorrono alla determinazione della soglia anche i voti validi in bianco, ex art. 108.4 LOREG. Il Tribunal Constitucional, investito per ben due volte della questione, ha sempre sostenuto la costituzionalità della norma. Si vedano TC sent. 265/93 e sent. 185/99. Dalla prima delle due sentenze: “No puede estimarse, pues, como se ha dicho, que la aplicación de la barrera del 3 por 100 de los votos válidos emitidos suponga vulneración del art. 23. C.E. ni tampoco que pueda estimarse irrazonable la solución adoptada por el legislador y aplicada por la Sentencia del Tribunal Supremo, consistente en estimar válidos los votos en blanco a efectos de computar el mínimo exigible, puesto que éstos suponen una legítima opción política de participación en el proceso electoral. Por ello reconocida su validez por la Ley no cabe entender que constituya violación del art. 23 C.E. la concreta fórmula de distinguir el voto en blanco del voto nulo.”, TC sent. 285/93, Fundamentos juridicos, § 3.3.

585 LOREG, art. 163: “La atribución de los escaños en función de los resultados del escrutinio se realiza conforme a las siguientes reglas: a) No se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3 por 100 de los votos válidos emitidos en la circunscripción. b) Se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos obtenidos por las restantes candidaturas. c) Se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura por 1, 2, 3, etc., hasta un número igual al de escaños correspondientes a la circunscripción, formándose un cuadro similar al

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territoriale ed escluso dalla dialettica fiduciaria Governo-Parlamento, è in parte eletto direttamente (4 senatori per Provincia, con un sistema maggioritario plurinominale586), in parte nominato, con criteri proporzionali, dalle Assemblee delle Comunità Autonome, in misura di un senatore per ciascuna, più uno per ogni milione di abitanti587. Dal 2007, inoltre, è richiesta un’adeguata rappresentanza di entrambi i generi nelle liste elettorali (nessuno dei quali può avere più del 60% dei candidati), in tutte le elezioni, autonomiche incluse588.

Il Tribunale costituzionale spagnolo, nella sua quarantennale esistenza, ha risolto numerosi casi relativi, in vario modo, alla LOREG589, ma solo una decina di questi fanno riferimento diretto al sistema elettorale e solo due hanno modificato il testo della legge, il primo nella sua parte generale, il secondo in quella che copre le elezioni municipali (per cui verrà trattata più avanti).

Questo primo caso, risalente al 2000, risolse un comune dilemma dei sistemi elettorali590: quasi tutti sono infatti costruiti con un sistema di impugnazioni (amministrative e/o giurisdizionali) estremamente rapido e sommario, in quanto la complessa macchina delle elezioni generalmente non consente, da un lato, né

que aparece en el ejemplo práctico. Los escaños se atribuyen a las candidaturas que obtengan los cocientes mayores en el cuadro, atendiendo a un orden decreciente. “

586 In pratica, ad ogni elettore è concesso un numero di voti pari al numero di senatori da eleggere, meno uno (per evitare voti irrilevanti) e, molto semplicemente, vengono eletti i candidati che ottengono i 4/3/2 risultati migliori. Si veda LOREG, art. 166: “La elección directa de los Senadores en las circunscripciones provinciales, insulares y en Ceuta y Melilla se rige por lo dispuesto en los apartados siguientes: a) Los electores pueden dar su voto a un máximo de tres candidatos en las circunscripciones provinciales, dos en Gran Canaria, Mallorca, Tenerife, Ceuta y Melilla, y uno en las restantes circunscripciones insulares. b) Serán proclamados electos aquellos candidatos que obtengan mayor número de votos hasta complementar el de Senadores asignados a la circunscripción.”

587 Per un totale di 266 senatori nelle elezioni del 2019, di cui 208 elettivi e 58 nominati. Si veda Constitución Española, art. 69: “El Senado es la Cámara de representación territorial. En cada provincia se elegirán cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada una de ellas, en los términos que señale una ley orgánica. En las provincias insulares, cada isla o agrupación de ellas, con Cabildo o Consejo Insular, constituirá una circunscripción a efectos de elección de Senadores, correspondiendo tres a cada una de las islas mayores –Gran Canaria, Mallorca y Tenerife– y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma. Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas dos Senadores. Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la Asamblea legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional.” In congiunto con la distribuzione e la modalità di voto previste per i senatori provinciali, il sistema elettorale del Senato risulta decisamente poco proporzionale (per esempio, nel 2019, a fronte del 29,54% dei voti, il PSOE ha conquistato 121 seggi dei 208 elettivi, pari al 58,17% - quasi il doppio rispetto ai voti. Unidas Podemos, al contrario, non ne ha ottenuto neanche uno, nonostante il suo 12,83%).

588 LOREG, art. 44-bis: “Las candidaturas que se presenten para las elecciones de diputados al Congreso, municipales y de miembros de los consejos insulares y de los cabildos insulares canarios en los términos previstos en esta Ley, diputados al Parlamento Europeo y miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas deberán tener una composición equilibrada de mujeres y hombres, de forma que en el conjunto de la lista los candidatos de cada uno de los sexos supongan como mínimo el cuarenta por ciento. Cuando el número de puestos a cubrir sea inferior a cinco, la proporción de mujeres y hombres será lo más cercana posible al equilibrio numérico.” Per uno studio dell’impatto della legislazione elettorale sulla rappresentazione femminile nelle Assemblee legislative, si veda B. Aldeguer Cerdá, G. Pardo Beneyto, “Democracia paritaria y sistema electoral valenciano: alcance institucional y propuestas de reforma”, nonché M. J. Ridaura Martínez, “Dos reflexiones sobre la legislación electoral valenciana: el principio de igualdad en el acceso al cargo público y la revocación de los Senadores autonómicos”, entrambi in AA.VV

Ética, Transparencia, Buen Gobierno y Sistema Electoral. Propuestas de mejora de la normativa valenciana, Tirant Lo

Blanch, Valencia, 2019, pp. 315-345.

589 Secondo il sito del Tribunale, la LOREG è stata citata in 270 casi. Si veda https://hj.tribunalconstitucional.es/, 16/8/19.

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procrastinazioni generali (perché ci possono essere precise norme costituzionali che impongono una finestra temporale inderogabile591), né tantomeno ritardi locali (perché, anche trascurando l’effetto psicologico sugli elettori, il risultato finale potrebbe essere considerevolmente modificato a seconda del tipo di sistema elettorale prescelto, specie in un sistema proporzionale in cui ogni voto conta592). Ora, nella sua formulazione originaria, l’art. 21 della LOREG permetteva un ricorso amministrativo alla Junta Electoral di livello immediatamente superiore, che doveva rispondere in termini stringatissimi e le cui decisioni erano completamente inoppugnabili, non solo davanti ad un’autorità superiore, ma neanche davanti ad un giudice593.

Su recurso de amparo di un cittadino, il Tribunale ritenne che la norma violasse il suo diritto ad un rimedio effettivo giurisdizionale contro quelli che erano, a tutti gli effetti, atti della Pubblica Amministrazione. Nonostante le obiezioni dell’Avvocatura dello Stato, che faceva notare come la Junta Electoral, per il suo carattere di organo permanente e indipendente, adatto a gestire la necessaria speditezza delle operazioni elettorali, già assicurava al cittadino un rimedio equivalente a quello giurisdizionale594, i giudici costituzionali stabilirono che per gli atti “che non sono direttamente vincolati con lo sviluppo del procedimento elettorale”, ai cittadini deve essere garantita la possibilità di ricorso595, mentre per gli altri atti – che la dottrina italiana probabilmente definirebbe “endoprocedimentali” – la peculiarità dell’ambito elettorale permette di sospendere questo diritto fino al completamento delle operazioni596.

591 Si pensi, per esempio, all’art. 61, primo comma, Cost., che prescrive che le elezioni delle Camere avvengano entro 70 giorni dalla dissoluzione delle precedenti, o all’art. 68, sesto comma, della Costituzione spagnola, in cui i termini inderogabili per le elezioni sono compresi tra 30 e 60 giorni dallo scioglimento.

592 Immaginandosi un sistema simile a quello della l. 270/05, il conteggio nazionale dei voti è fondamentale per l’assegnazione di tutti i seggi, per cui questa non può avvenire fintantoché tutti i voti non sono stati contati.

593 L’articolo 21 originale prevedeva: “Fuera de los casos en que esta Ley prevea un procedimiento especifico de revisión judicial, los acuerdos de las Juntas Provinciales de Zona y, en su caso, de Comunidad Autónoma, son recurribles ante la Junta de superior categoría, que debe resolver durante los períodos electorales en el plazo de cinco días y, fuera de ellos, en el de diez días, en ambos casos a contar desde la interposición del recurso. La interposición tendrá lugar dentro de las veinticuatro horas siguientes a la notificación del acuerdo y ante la Junta que lo hubiera dictado, la cual, con su informe, ha de remitir el expediente en el plazo de cuarenta y ocho horas a la Junta que deba resolver. Contra la resolución de esta última no cabe recurso administrativo o judicial alguno.”

594 Tribunal Constitucional, Pleno. Sentencia 149/2000, de 1 de junio de 2000. Cuestión de inconstitucionalidad 2.426/1996, § I.3: “Sólo cabe, así, examinar las razones y la propia finalidad de esa exclusión, para lo que es preciso considerar dos cuestiones: El carácter de la Junta Electoral Central y las exigencias de brevedad y preclusión de los procesos electorales. En relación con lo primero, alega el Abogado del Estado que la Junta Electoral Central, pese a su inequívoca apariencia de órgano administrativo, disfruta de las cualidades que definen a la Administración de Justicia: Permanencia, órganos de elección y «status» de sus Vocales. Por lo que hace a lo segundo, sostiene que el legislador ha confiado la administración del proceso electoral a un órgano no incardinado en el ámbito de una jurisdicción concreta en función de la necesidad de arbitrar fórmulas sencillas y rápidas de solución de conflictos que eviten incertidumbres sobre la legalidad del proceso electoral y sus resultados. De otro lado entiende que esa misma urgencia de situaciones definitivas y firmes en los procesos electorales requiere también de una especie de arbitraje preventivo, que la Ley ha encomendado a un órgano imparcial, ajeno al Poder Judicial, cuyos moldes no cuadrarían bien para el diseño de un órgano que también puede tener componentes propios de la acción normativa.”

595 Prevista, in via generale, dall’art. 24 della Costituzione: “Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión”.

596 “En una primera categoría pueden comprenderse aquellos actos y disposiciones, emanados en ejercicio de las competencias que asigna a dichas Juntas el art. 19 L.O.R.E.G., que no están directamente vinculados con el desarrollo del procedimiento electoral y que, por ello, son susceptibles de fiscalización judicial con carácter inmediato y a través del oportuno recurso contencioso-administrativo común. La exclusión absoluta respecto de ellos de toda posibilidad de interponer cualquier clase de recurso judicial que establece el art. 21.2 L.O.R.E.G. aparece manifiestamente contraria al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que consagra el art. 24.1 C.E. Se encuadran en una segunda y diferente clase aquellas otras actuaciones de los mencionados órganos de la Administración electoral que

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Un caso celebre, in cui però il Tribunale sostenne la legittimità della norma della LOREG, si ebbe nel gennaio del 2008, quando, a pochi mesi dall’inserimento della clausola di equilibrio di genere (60-40) nelle liste, i giudici costituzionali rigettarono una questione di legittimità costituzionale, sollevata dal Juzgado de lo

Contencioso-Administrativo de Santa Cruz de Tenerife e da più di 50 deputati del Partido Popular, proprio in

merito all’art. 44-bis LOREG, per presunta violazione del principio di uguaglianza tra cittadini ed in particolare nelle competizioni elettorali (rispettivamente, artt. 14 e 23 Costituzione spagnola, corrispondenti ai nostri artt. 3 e 51), ma anche della libertà di associazione partitica e di opinione (artt. 6, 16 e 20). Con una sentenza che fece largo uso di strumenti europei e internazionali, nonché giurisprudenza straniera (del Consiglio costituzionale francese, ma anche della nostra Corte597), il Tribunale ritenne infondate sia le questioni di stretta uguaglianza, sia quelle “politiche”, che lamentavano l’imposizione dell’”ideologia femminista” per via legislativa.

Non risultano, ad oggi, ulteriori pronunce di modifica del regime elettorale previsto dalla LOREG, né nella parte generale, né in quella specificamente riferita alle elezioni delle Cortes. È ragionevole supporre che ciò sia primariamente dovuto all’estensiva regolazione costituzionale della materia, che ha lasciato relativamente poco spazio di manovra al legislatore ordinario, nonché all’esemplare stabilità del sistema, che è sopravvissuto intatto per quasi 45 anni. Ciononostante, sono state mosse critiche da parte di alcuni studiosi598, politici e, curiosamente, dal Consiglio di Stato: il principale motivo di doglianza è, di gran lunga599, l’alta barriera implicita all’ingresso, che può tenere fuori dal Congreso i partiti con una percentuale di voti fino al 15% (tranne nelle circoscrizioni di Madrid, Barcellona e Valencia), determinando, da un lato, una riduzione del pluralismo e della rappresentatività dell’assemblea, dall’altro, una pesante differenziazione tra cittadini, in quanto gli abitanti delle Province meno popolate hanno de facto meno opzioni di scelta e il loro voto è più simile ad un maggioritario che ad un proporzionale600, mentre gli abitanti dei grandi centri urbani possono votare tranquillamente partiti che superino, anche di poco, la soglia di sbarramento al 3%. Un secondo profilo riguarda l’impossibilità di esprimere preferenze, in quanto

se integran plenamente en el procedimiento electoral, del que constituyen meras fases o momentos, por lo cual ha de considerarse constitucionalmente admisible, en virtud de la consideración anteriormente expuesta, que no resulten sometidas a un control judicial autónomo o independiente, sin perjuicio de que su eventual impugnación pueda llevarse a cabo dentro de los recursos establecidos o que puedan establecerse por la ley conforme a lo previsto en el art. 70.2 C.E.” STC 149/2000, § II.3.

597 Tribunal Constitucional, Pleno, Sentencia 12/2008, de 29 de enero (BOE núm. 52, de 29 de febrero de 2008), I.7.c, in cui si citano il cambio di opinione della Corte costituzionale dopo la riforma del 2003 e le differenze tra l’art. 9.2 della Costituzione spagnola e il secondo comma del nostro articolo 3.

598 Si vedano, ex multis, C. F. Juberias, “En torno a la improbable comarcalización del sistema electoral valenciano”, in AA.VV., Ética, Transparencia, Buen Gobierno y Sistema Electoral. Propuestas de mejora de la normativa valenciana, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2019, pp. 268-269, che cita G. Cámara Villar, “Sobre la proporcionalidad como criterio y limite constitucional del sistema electoral español”, in J. Montabes, El sistema electoral a debate: veinte anos de

rendimiento del sistema electoral español (1977-1997), CIS-Parlamento de Andalucía, Madrid, 1998, pp. 205-220; F. J.

Batista Freijedo, “Mayor proporcionalidad del sistema electoral del Congreso y barrera electoral nacional”, Debates

constitucionales, 6/2004; M. R. Ripollés Serrano, “La proporcionalidad como variable o como problema en el sistema

electoral español”, in M. Kolling, El sistema electoral español: un debate de sus logros y deficiencias, Fundación Manuel Giménez Abad, Zaragoza 2012, pp. 49-93.

599 Informe del Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del Régimen Electoral General, 24/2/2009, IV.2, p. 154: “Tras las primeras elecciones democráticas, aunque con mayor insistencia en los últimos años, se ha denunciado con insistencia que el sistema electoral del Congreso de los Diputados introduce enojosas diferencias en el valor del sufragio, en función de la circunscripción en que se deposite el voto o de la candidatura en cuyo favor se emita. Tales desigualdades han merecido numerosas censuras –sin duda las más importantes de entre las que, durante este tiempo, se han formulado en relación con las elecciones a la Cámara baja–“.

600 Senza arrivare ai casi estremi di Ceuta e Melilla, che eleggono un singolo deputato (ma due senatori), si può agilmente calcolare che più metà del Congreso (precisamente 180 deputati) sia eletto in circoscrizioni con meno di 7 seggi in palio.

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le liste provinciali sono bloccate601. Il sistema quindi viene percepito come poco proporzionale e poco diretto, nonostante le precise indicazioni della Costituzione.

Il fatto che la giurisprudenza in materia sia così ridotta (e non abbia mai toccato la formula elettorale), da un lato, e l’ugualmente importante fatto che tutta la disciplina generale è di produzione statale, dall’altro, rendono sostanzialmente superflua la questione dell’applicabilità delle pronunce del Tribunale sulle norme statali anche agli altri livelli di governo, in quanto, inevitabilmente, ogniqualvolta i giudici costituzionali modifichino la parte generale del LOREG, le conseguenze si estendono anche agli enti territoriali.