7.2.2 – COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Come si è visto, ciascuna Comunità, nell’ambito del suo Statuto, può regolare l’elezione della propria Assemblea (ma non del Presidente) approvando un’apposita legge elettorale autonomica che vada a sostituire le disposizioni addizionali (e transitorie) della LOREG, che costituirono il primo nucleo del diritto elettorale delle Comunità602. Ad oggi, tutte le Comunità hanno provveduto a darsi una legge elettorale propria603, che di norma stabilisce la formula elettorale, i regimi di incompatibilità e ineleggibilità, nonché le norme sulla campagna elettorale, sulle schede elettorali, sulla proclamazione degli eletti, sulla Junta

Electoral e sulle spese. Il resto della disciplina, noto come “derecho electoral general” è invece di

competenza statale e si ricava direttamente dalla LOREG604. L’unica, monumentale – e, per certi versi,

601 Nelle grandi città significa avere liste di lunghezza pericolosamente simile a quelle del Porcellum. “Igualmente relevante ha sido la postura de quienes cuestionan el excesivo protagonismo de los partidos políticos en el funcionamiento de las instituciones democráticas, que -según dicen- ha relegado a los ciudadanos a un segundo plano en el proceso electoral. Como manifestación principal de este fenómeno se cita el hecho de que los electores deban limitarse a votar en bloque a favor de alguna de las listas electorales presentadas, sin poder mostrar sus preferencias personales por determinados candidatos, estén en la misma o en diferentes listas. Para mitigar lo que se considera una injustificada restricción de la libertad de elección de los votantes, se han propuesto algunas reformas encaminadas a lograr alguna modalidad de votación más flexible.” Informe del Consejo de Estado, IV.2, p. 154.

602 Si veda LOREG, art. 1, secondo comma: “Asimismo, en los términos que establece la Disposición Adicional Primera de la presente Ley, es de aplicación a las elecciones a las Asambleas de las Comunidades Autónomas y tiene carácter supletorio de la legislación autonómica en la materia.” In particolare, il terzo comma della Disposición Adicional Primera stabilisce che “Los restantes artículos del Título I de esta Ley tienen carácter supletorio de la Legislación que en su caso aprueben las Comunidades Autónomas, siendo de aplicación en las elecciones a sus Asambleas Legislativas en el supuesto de que las mismas no legislen sobre ellos.”

603 Il cui elenco è disponibile presso l’Agenzia Statale del Bollettino Ufficiale dello Stato (AEBOE), presso https://www.boe.es/biblioteca_juridica/codigos/codigo.php?id=101&modo=1&nota=0&tab=2, 16/8/19. Per una presentazione generale delle leggi elettorali autonomiche si veda A. Ruiz Robledo, Sub-National Constitutional Law in

Spain, Alphen aan den Rijn, 2018, p. 67 e ss.

604 Il secondo comma della medesima Disposición Adicional Primera scherma un sostanzioso elenco di articoli della LOREG da eventuali tentativi di modifica delle Comunità: “En aplicación de las competencias que la Constitución reserva al Estado se aplican también a las elecciones a Asambleas Legislativas de Comunidades Autónomas convocadas por éstas, los siguientes artículos del Título I de esta Ley Orgánica: 1 al 42; 44; 44 bis; 45; 46.1, 2, 4, 5, 6 y 8; 47.4; 49; 50.1, 2 y 3; 51.2 y 3; 52; 53; 54; 58; 59; 60; 61; 62; 63; 65; 66; 68; 69; 70.1 y 3; 72; 73; 74; 75; 85; 86.1; 87.2; 90; 91; 92; 93; 94; 95.3; 96; 103.2; 108.2 y 8; 109 a 119; 125 a 130; 131.2; 132; 135 a 152.” La giustificazione costituzionale di questa riserva di competenza statale si può rintracciare nell’art. 81, che affida alle leggi organiche (di sola fonte statale) il “desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas”. Il Tribunale Costituzionale ha sostenuto questa interpretazione nella sent. 31/2015, in cui ha dichiarato incostituzionale una parte della Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras

formas de participación ciudadana (che, neanche troppo surrettiziamente, poneva le basi per la celebrazione di un

referendum “non referendario” sull’indipendenza), vietando alla Generalitat di porre in essere consulte popolari generali, materia di esclusiva competenza statale. È interessante notare, tuttavia, come il Tribunale non abbia censurato la decisione catalana di abbassare il requisito di età a sedici anni: “Es, por tanto, un llamamiento a un cuerpo electoral más amplio que el configurado por la legislación electoral general, pero que no por ello deja de ser una verdadera apellatio ad populum. La circunstancia de que la consulta pueda extenderse a menores de dieciocho

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ironica605 – eccezione è rappresentata dalla Catalogna, che è ancora soggetta alla medesima disciplina prevista per il Congreso per inerzia del legislatore locale; ciononostante, i caratteri fondamentali del sistema statale sono indubitabilmente ancora riconoscibili in tutti i sistemi autonomici, di cui viene fornita una panoramica nella seguente tabella.

(NB: dal 1995 a Ceuta e Melilla è stato riconosciuto lo status di “Città autonoma”, con poteri simili a quelli delle Comunità. Le istituzioni municipali e autonomiche sono unificate).

Comunidad Sistema Preferenze Seggi Soglia Circoscrizioni Metodo Andalucía Proporzionale No 108 3% 8 Province d’Hondt

Aragón Proporzionale No 67 3% 3 Province d’Hondt

Asturias Proporzionale No 45 3% Centro/Est/Ovest d’Hondt Canarias* Proporzionale No 61 + 9 15%/4% 7 isole + Comunità d’Hondt

Cantabria** Proporzionale No 35 5% - d’Hondt

Castilla – La

Mancha ^{Proporzionale No 81*** 3% 9 Province d’Hondt} Castilla y León Proporzionale No 33 3% 5 Province d’Hondt Cataluña** Proporzionale No 135* 3% 4 Province d’Hondt

Ceuta**** Proporzionale No 25 5% - d’Hondt

Comunitat

Valenciana ^{Proporzionale No 99 5% 3 Province d’Hondt} Extremadura Proporzionale No 65 5%/5% 2 Province d’Hondt

Galicia Proporzionale No 75 5% 4 Province d’Hondt

Islas Baleares** Proporzionale No 59 5% 4 Isole d’Hondt

La Rioja Proporzionale No 33 5% - d’Hondt

Madrid** Proporzionale No 132*** 5% - d’Hondt

años y a los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea o de terceros Estados, no obsta para que sus resultados sean imputables al parecer de la ciudadanía de la Comunidad Autónoma y considerarse expresivos de su voluntad general en relación con los asuntos que se les planteen en cada caso. El cuerpo electoral conformado en el art. 5.1 de la Ley, aunque lo desborda, abarca al conjunto de la ciudadanía de la Comunidad Autónoma de Cataluña o del ente territorial local, cuyos sufragios no exteriorizan meras voluntades particulares o de colectivos sectoriales sino su voluntad general uti cives. En cualquier caso, los menores de 18 años son convocados en su condición «política» de catalanes y los extranjeros en cuanto «nacionales» de otros Estados, es decir, en la condición más genérica de ciudadanía que les es aplicable.” Tribunal Constitucional, sent. 31/2015 de 25 de febrero de 2015, § II.8.a.

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Melilla**** Proporzionale No 25 5% - d’Hondt

Murcia Proporzionale No 45 3% - d’Hondt

Navarra** Proporzionale No 50 3% - d’Hondt

País Vasco Proporzionale No 75 3% 3 Territori storici d’Hondt

*La formula è contenuta nello Statuto. **La formula elettorale è quella prevista dall’art. 163 LOREG per il Congreso. ***Variabile, legato alla popolazione residente. ****La formula elettorale è quella prevista dall’art. 180 LOREG (che rimanda all’art. 163) per le elezioni municipali. NB: la soglia, calcolata sui voti validi, si applica in ciascuna circoscrizione o, dove non esistano, nell’intera Comunità. Dove ne sono indicate due, la prima si riferisce alla circoscrizione, la seconda alla Comunità. Fa eccezione la Comunitat Valenciana, dove la soglia si calcola rispetto a tutti i voti espressi, anche nulli, e nell’intera Comunità.

Appare immediatamente evidente l’influenza del sistema statale sugli ordinamenti autonomici: a differenza dell’Italia, dove il legislatore costituzionale prima, e tutti i legislatori regionali poi, hanno sempre sottolineato la differenza tra forma di governo (e, per esteso, legge elettorale) dello Stato centrale e forma di governo delle Regioni, quasi a rimarcare il fatto che si tratta di due istituzioni differenti e con diversi fini istituzionali di base606, in Spagna invece si è preferito mantenere il collegamento tra sistema proporzionale con metodo d’Hondt e rappresentanza607. Se tuttavia analizziamo più nel dettaglio le discipline autonomiche, concentrandoci anche sui dati elettorali, notiamo una importante differenza: nella stragrande maggioranza dei casi, le circoscrizioni o non sono proprio presenti o hanno una dotazione di seggi decisamente superiore a quella che ottengono alle elezioni del Congreso: per fare un esempio, le due province di Cáceres e Badajoz, che insieme formano l’Extremadura, eleggono rispettivamente 4 e 6 deputati al Congreso, ma 29 e 36 membri dell’Assemblea autonomica. La conseguenza sulla “pratica” elettorale è presto detta: nel primo caso, l’elezione, formalmente proporzionale, è in realtà fortemente sbilanciata verso un sistema maggioritario, con soglie di sbarramento implicite di circa il 20% e il 12,5%, rispettivamente608; nel secondo, invece, il sistema è veramente proporzionale e l’unico elemento razionalizzante è costituito dalla soglia di sbarramento al 5% effettivamente applicata609.

Di conseguenza, al contrario di quanto succede in Italia, il sistema statale è meno proporzionale di quello autonomico, il che rende, sulla carta, più difficile formare un Governo di una Comunità rispetto a quello centrale. Va tuttavia specificato che, a livello autonomico, è molto più agevole la costituzione di coalizioni tra forze politiche diverse, probabilmente in quanto i partiti locali sentono meno le divisioni ideologiche che invece caratterizzano la scena politica di Madrid. Per esempio, nell’estate del 2019 ci sono stati lunghi e complessi negoziati volti a trovare un accordo di governo tra PSOE e UP, che però non hanno permesso l’investitura di Pedro Sanchez a fine luglio, aprendo ad altri due mesi di speculazioni (con il PP e Ciudadanos

606 Politico-rappresentativi lo Stato, politico-amministrativi la Regione.

607 Le proposte di riforma sono naufragate tutte per motivi politici, resi assai rilevanti dal fatto che molti Statuti hanno introdotto nelle revisioni dei primi anni 2000 una maggioranza dei 2/3 dell’Assemblea autonomica per qualunque intervento sulla legge elettorale, il che la rende, paradossalmente, più difficile da modificare rispetto allo Statuto stesso, che generalmente richiede solo la maggioranza assoluta (ma tanto dell’Assemblea, quanto del Congreso che ratifica con legge organica). Si veda, in merito, C. F. Juberias, “En torno a la improbable comarcalización del sistema electoral valenciano”, cit.

608 Si rimanda a quanto detto supra in merito alle soglie di sbarramento implicite del sistema spagnolo.

609 Tant’è che, dei 10 seggi totali assegnati alle due province, 5 sono andati al PSOE, due ciascuno a PP e Ciudadanos e uno a Vox (naturalmente nella Provincia di Badajoz). Al contrario, nelle elezioni autonomiche del 2015, Izquierda Unida e Ciudadanos (nella sola Badajoz) sono stati esclusi dalla ripartizione dei seggi per non aver raggiunto il 5%.

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che chiedevano al PSOE di astenersi per formare un governo di centrodestra), conclusesi con l’accordo PSOE-UP-partiti autonomici.

Al contrario, dopo la medesima tornata elettorale, in Aragona, Asturie, Baleari, Canarie e La Rioja il PSOE è riuscito subito a formare una coalizione con le forze di sinistra, in Cantabria, Navarra e a Melilla con il partito nazionalista locale, a Ceuta persino con il PP. Madrid, Murcia e Castilla-Leon (così come l’Andalusia, ma dal 2018) sono invece governate da una coalizione di centrodestra da PP e Ciudadanos (a Madrid e Murcia, nonché in Andalusia, anche con Vox).

Se, come riportato nella sottosezione precedente, il Tribunale costituzionale non è intervenuto estensivamente sul regime previsto dalla LOREG, non si può dire esattamente lo stesso per quanto riguarda i sistemi elettorali autonomici: i giudici costituzionali, generalmente su istanza del Governo centrale, si sono pronunciati sulle discipline locali in una decina di occasioni, fin dai primi anni della democrazia, su due questioni principali.

• SOGLIE DI SBARRAMENTO: Nel 1985, pochi mesi prima dell’approvazione della LOREG, alcuni partiti della sinistra catalana fecero ricorso di amparo contro la proclamazione degli eletti nelle elezioni autonomiche del 1984, contestando l’uso della soglia di sbarramento al 3% (prevista già dal decreto-legge 20/1977, che aveva regolato le prime elezioni della Transizione e si applicava transitoriamente alle Comunità), per violazione del parametro di proporzionalità e dell’uguale rappresentanza dei cittadini (artt. 68 e 23 della Costituzione). Il Tribunale ritenne invece che la misura fosse proporzionata, non lesiva dei diritti dei cittadini e finalizzata al buon funzionamento delle istituzioni democratiche610. Nel 1989 poi il Tribunale accertò la compatibilità con i suddetti principi anche della soglia al 5%611. Nel 1998, infine, su ricorso del Defensor del Pueblo, il Tribunale fu chiamato a valutare se le appena approvate riforme612 dello Statuto delle Canarie erano compatibili con le disposizioni dello stesso Statuto in materia di rappresentanza proporzionale. Esse innalzavano la soglia di sbarramento dal 5% al 6% per la Comunità e dal 20% al 30% per circoscrizione insulare, ma i giudici costituzionali, riconoscendo l’autonomia statutaria e la scarsa entità degli aumenti, non ritennero di dover censurare l’intervento legislativo613.

610 “El límite del 3 por 100 que señala el art. 20.4 b) del Real Decreto-ley 20/1977 respeta, en sustancia, el criterio de la proporcionalidad, ya que la restricción no impide que el reparto de escaños se realice conforme a ese criterio respecto a la inmensa mayoría de los votos emitidos en la circunscripción, y eso que, en el presente caso, al tratarse de unas elecciones y de una circunscripción en las que estaba en juego un elevado número de escaños (85), aumentaba considerablemente la posibilidad de que listas que no hubiesen alcanzado ese límite, de no existir éste, hubiesen tenido acceso al reparto, y la existencia de la barrera legal aparece, por otra parte, plenamente justificada, según todo lo anteriormente expuesto, al haber actuado el legislador con fines cuya licitud, desde la perspectiva constitucional, no es discutible, por lo que no puede, por todo ello, apreciarse que los preceptos de la Constitución y del Estatuto Catalán de Autonomía que determinan la existencia de un sistema de representación proporcional hayan sido vulnerados por la norma legal que impone esa barrera, y esta inexistencia de infracción constitucional o estatutaria nos conduce a la conclusión de que dicha norma tampoco contradice el contenido del derecho del art. 23.2 de la Constitución, en cuanto al carácter de los requisitos que para el ejercicio de tal derecho se señalan”, Tribunal Constitucional, sentencia 75/1985, de 21 de junio, BOE núm. 170, de 17 de julio de 1985, II.5. Tra l’altro, i giudici citarono la giurisprudenza del Bundesverfassungsgericht sulla soglia al 5%.

611 Si veda Tribunal Constitucional, sentencia 193/1989, de 16 de noviembre (BOE núm. 291, de 5 de diciembre de 1989).

612 Per la precisione, il ricorso riguardava il secondo parágrafo della prima disposizione transitoria della Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, del Estatuto de Autonomía de Canarias.

613 “En todo caso, a la luz de la jurisprudencia constitucional se disipa toda duda sobre la legitimidad constitucional del sistema electoral establecido en el Estatuto de Autonomía de Canarias. En la STC 193/1988 se declaró la legitimidad de la denominada barrera regional, en la STC 45/1992, se reconoció el amplio margen del legislador para adaptar el

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• DISTRIBUZIONE DEI SEGGI NELLE CIRCOSCRIZIONI: nelle Comunità dove non è previsto un meccanismo automatico simile a quello dell’art. 162 LOREG, l’apportionment deve essere effettuato per via legislativa (fino al 2015 era questo il caso in Castilla - La Mancha). Ciò ha portato ad alcuni risultati poco proporzionali, con circoscrizioni poco popolate ma relativamente più rappresentate di circoscrizioni più popolate. In altri casi, come a Formentera, l’assegnazione di un singolo seggio aveva, secondo i ricorrenti, trasformato il sistema da proporzionale a maggioritario614. In generale, l’atteggiamento del Tribunale, come nel caso delle soglie di sbarramento, è stato decisamente permissivo. I giudici hanno riconosciuto che il requisito della “rappresentazione delle diverse zone del territorio” (art. 152 Costituzione, presente anche i molti Statuti) fosse un valido motivo di deroga dalla pura proporzionalità matematica615.

Riassumendo, ad oggi, la giurisprudenza del Tribunale Costituzionale non ha mai inciso né sulla formula elettorale, né su altre parti della disciplina autonomica. Il criterio proporzionale, che informa tutti i sistemi elettorali a qualunque livello di governo del paese, è considerato un “orientamento o criterio tendenziale” (orientación o criterio tendencial)616 a cui il legislatore è tenuto ad arrivare progressivamente, e

sistema electoral de la Comunidad Autónoma a las peculiaridades que la caracterizan y en la STC 72/1989 se declaró que el 20 por 100 era un porcentaje razonable y adecuado a las peculiaridades geográficas y poblacionales del archipiélago canario. Mediante la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, únicamente se revisa parcialmente el sistema electoral canario, manteniéndose su esquema básico inicial. Si las pautas normativas de exclusión de candidaturas en el momento de procederse a la atribución de escaños se regularon transitoriamente fue para permitir su adaptabilidad futura, habilitando al legislador autonómico para acometer dicha tarea. De otro lado, y desde una óptica material lo más significativo es la incorporación del principio mayoritario a los efectos de la apreciación de la idoneidad de las candidaturas en el ámbito de cada circunscripción insular, lo que supone una mejora de la representación de fuerzas políticas de exclusiva implantación insular. Medida de inequívoca legitimidad constitucional. De no menor importancia es la matización efectuada en relación con la barrera regional, al disipar toda duda sobre el modo de cómputo de los votos emitidos. Finalmente, ha de subrayarse que la elevación de los porcentajes de las barreras electorales no puede considerarse como irrazonable o excesiva. De la primera (6 por 100) no se deriva ninguna conculcación significativa del valor pluralismo político. La segunda (30 por 100) resulta de trascendencia mínima al habérsele superpuesto el criterio porcentual mayoritario que viene, en la práctica, más que a corregir a neutralizarlo.” Tribunal Constitucional, sentencia 225/1998, de 25 de noviembre (BOE núm. 312, de 30 de diciembre de 1998), II.4.

614 Per esempio, nella distribuzione dei seggi nelle Isole Baleari. Si veda Tribunal Constitucional, sentencia 45/1992, de 2 de abril (BOE núm. 109, de 06 de mayo de 1992).

615 Si veda, per esempio, Tribunal Constitutional, sentencia 19/2011, de 3 de marzo (BOE núm. 75, de 29 de marzo de 2011), II.9: “Es evidente, de otra parte, que el legislador se encuentra además sometido en materia electoral a otros mandatos constitucionales y estatutarios que pueden modular el principio de igualdad en el sufragio o justificar límites o restricciones al mismo. Uno de esos mandatos es la exigencia constitucional y estatutaria de la proporcionalidad del sistema electoral, que, como ya hemos tenido ocasión de señalar, no ha de ser entendida como la imposición de un sistema puro de proporcionalidad, sino como una orientación o criterio tendencial. Otro de esos mandatos, que a su vez opera como criterio parcialmente corrector de la proporcionalidad, es el de asegurar también la representación de las diversas zonas del territorio de la región. Así pues, el principio de igualdad de sufragio se ve atemperado o afectado en este caso, entre otros, por los referidos mandatos constitucional y estatutario (arts. 152.1 CE y 10.2 EACM). Tal atemperación o afectación encuentran, a la vez, sus límites en el establecimiento de diferencias desproporcionadas, irrazonables, injustificadas o arbitrarias en la igualdad del sufragio de las que se derive una discriminación constitucionalmente intolerable”. Si vedano anche STC 197/2014, de 4 de diciembre (BOE núm. 11, de 13 de enero de 2015), STC 214/2014, de 18 de diciembre (BOE núm. 29, de 03 de febrero de 2015) e STC 15/2015, de 5 de febrero (BOE núm. 52, de 02 de marzo de 2015).

616 STC 45/1992, II.4: “En cuanto al problema de fondo planteado, es necesario recordar que este Tribunal ha tenido ya diversas ocasiones de delimitar las exigencias constitucionales y estatutarias derivadas de la imposición de un sistema de representación proporcional y así hemos establecido que "la adecuada representación proporcional sólo podrá serlo imperfectamente en el margen de una discrecionalidad que la haga flexible" (STC 40/1981), que "la proporcionalidad es, más bien una orientación o criterio tendencial, porque siempre, mediante su puesta en práctica quedará modulada o corregida por múltiples factores del sistema electoral" (STC 75/1985) y que "el sistema

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mantenendo comunque una considerevole dose di discrezionalità, specie se finalizzata alla razionalizzazione del sistema617.