6.2.2 – PREMIO DI MAGGIORANZA

Il premio di maggioranza è forse l’elemento che maggiormente distingue i sistemi regionali (e locali) da quello parlamentare, nonché il punto più controverso per quanto riguarda l’uguaglianza in uscita del voto, specie dopo le sentenze 1/14 e 35/17. Conviene rapidamente ribadire i due concetti fondamentali espressi da queste storiche decisioni: innanzitutto, il premio di maggioranza deve attivarsi oltre una soglia minima di voti, per evitare che liste con una ridotta maggioranza relativa ottengano estese rappresentanze in aula (e, secondo la Corte, il 40% è una soglia accettabile); secondariamente, riportando testualmente quanto affermato dal giudice relatore della prima sentenza, “qualora il legislatore adotti il sistema proporzionale, anche solo in modo parziale, esso genera nell’elettore la legittima aspettativa che non si determini uno squilibrio sugli effetti del voto, …, che non sia necessaria ad evitare un pregiudizio per la funzionalità dell’organo parlamentare”471. Ciò comporta la necessità di verificare che il premio di maggioranza, se introdotto in un sistema che, “anche parzialmente” si dichiari proporzionale, non sia eccessivamente distorsivo del risultato elettorale, e pertanto sproporzionato472.

6.2.2.1 – SOGLIA PER L’ATTIVAZIONE DEL PREMIO

Escluso, perché privo di premio di maggioranza, il sistema elettorale della Provincia autonoma di Bolzano, si può effettuare la seguente rielaborazione dei dati sul premio di maggioranza regionale:

REGIONE PREMIO % SOGLIA COMPATIBILE

ABRUZZO 60% Nessuna NO

BASILICATA 50%/55%/60% Nessuna/30%-40%/>40% NO

22%, la destra con il 19% e il centrodestra con il 14%. Nessuna lista indipendente è entrata in Consiglio. Un travaso di solo 7 punti percentuali dal centrosinistra alle altre forze avrebbe significato l’ingovernabilità della Regione. Ancora peggiore è il dato laziale: il centrosinistra ha vinto con il 33%, seguito a breve distanza dal centrodestra al 31% e dal M5S al 27%; con questi numeri, il Presidente Zingaretti ha la maggioranza assoluta solo grazie al suo stesso voto. Un solo consigliere è stato eletto al di fuori delle tre forze principali.

469 Basterebbe infatti procedere in questo modo: “16 seggi se la coalizione vincente ha riportato una cifra elettorale regionale pari o superiore al 34% ed inferiore al 37% della somma delle cifre elettorali regionali riportate dalle coalizioni”.

470 Non basterebbe infatti eliminare il sintagma “e comunque nei limiti dei seggi ancora a disposizione” (art. 6, secondo comma, lettera b) della l. r. 2/05), ma sarebbe necessario intervenire anche sulla previsione di un quinto di seggi riservato allo scopo.

471 Sent. 1/14, Considerato in diritto § 3.1

472 Non si pone invece il problema dell’irrazionalità del premio di maggioranza formato dalla somma casuale dei premi nelle varie circoscrizioni, perché in nessuna Regione è operativo questo sistema.

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CALABRIA 55%/60% Nessuna/>40% NO

CAMPANIA 60% Nessuna NO

EMILIA-ROMAGNA 55% Nessuna NO

FRIULI-VENEZIA GIULIA 55%/60% Nessuna/>45% NO

LAZIO 60% ma entro 10 seggi Nessuna (serve circa 37,5%) SI LIGURIA 60% ma entro 6 seggi Nessuna (serve circa 37,5%) SI

LOMBARDIA 55%/60% Nessuna/>40% NO

MARCHE 60%/63% 40%-43%/>43% SI

MOLISE 60% Nessuna NO

PIEMONTE Inapplicabile, solo listino con 20% - SI

PUGLIA 54%/56%/58% Nessuna/35%-40%/>40% NO

SARDEGNA 55%/60% 25%-40%/>40% SI

SICILIA 60% ma entro 7 seggi Nessuna (serve circa 40%) SI

TOSCANA 57,5%/60% >40% o ballottaggio/>45% NO

TRENTO 50%/60% Nessuna/>40% NO

UMBRIA 60% Nessuna NO

VALLE D'AOSTA 60% >42% SI

VENETO 55%/60% Nessuna/>40% NO

Si nota subito che i premi di maggioranza concedono una percentuale di seggi tendenzialmente (eccetto il caso della Provincia di Trento) in linea con o maggiore rispetto alla percentuale (340 su 618, ovvero il 55,01%473) garantita dalla legge 270/05, con l’eccezione di Lazio, Liguria e Sicilia, che hanno un premio fisso e quindi un risultato variabile, e del Piemonte, in cui il numero fisso di consiglieri impedisce l’applicazione del premio. In ogni caso, tuttavia, le leggi elettorali regionali si trovano pienamente nella stessa situazione del Porcellum per quanto riguarda l’entità del premio. Similmente, le soglie di applicazione del premio sono tendenzialmente assenti, esattamente come nella legge 270/05474. Queste due semplici valutazioni hanno spinto i commentatori più sensibili alle istanze proporzionalistiche475 a preannunciare una serie di ricorsi alla Corte contro i premi di maggioranza in tutte le Regioni, ma sono stati delusi dalla già analizzata sent. 193/15, che ha lasciato intatto il premio di maggioranza senza soglia previsto dalla legge lombarda (benché, nel caso di specie, il tema non sia stato affrontato e non vi sia quindi stata una vera e propria “assoluzione”).

Ciononostante, è possibile che, in un futuro prossimo, la Consulta decida di censurare l’accoppiata premio-mancanza di soglia, per motivazioni coincidenti con quelle della sent. 1/14, anche se sarà necessario che si realizzino una serie di condizioni atte a massimizzare le chances di questa occorrenza: servirebbe, infatti, una Regione in cui il premio è completamente privo di soglia, neanche ai fini della determinazione del

quantum del premio, magari con un Consiglio di dimensioni ridotte (il che limita ulteriormente la

rappresentanza delle altre forze) e una percentuale di premio alta (il 60%), ma soprattutto, vista la sent. 193/15, è fondamentale che la normativa sia stata impugnata dopo un turno elettorale in cui la

473 Il calcolo è così strutturato perché i seggi della circoscrizione Estero non sono tenuti in considerazione: per esempio, nel 2013 il centrosinistra ottenne 340 seggi alla Camera grazie al premio e 4 seggi dei 12 in palio all’estero.

474 Le uniche eccezioni essendo i sei casi visti nel paragrafo precedente, due espliciti (Sardegna e Marche) e quattro impliciti (Sicilia, Liguria, Piemonte e Lazio).

475 O, più semplicemente, politicamente motivati. Tra questi, S. D’Andrea, “La legge elettorale della Regione Abruzzo è incostituzionale”, Fronte Sovranista Italiano, 8/6/18, T. Mackinson, “Legge elettorale, “il terremoto può arrivare alle regioni. E la prima è la Lombardia”, Il Fatto Quotidiano, 6/12/13.

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sproporzione tra i voti della maggioranza e i seggi sia stata molto significativa476. Sul piano giuridico, infatti, le motivazioni costituzionali sottostanti alla sentenza 1/14 (la violazione dell’art. 48, secondo comma, nonché dell’art. 3) sono decisamente più potenti delle giustificazioni rappresentate dalla lettera a) dell’art. 4, l. 165/04, e dal verbo “agevolare” ivi contenuto. È comprensibile che, finora, la Corte abbia preferito evitare di esporsi, considerato che, vista la sostanziale similitudine tra quasi tutti i sistemi regionali, il primo a cadere trascinerebbe probabilmente dietro di sé tutti gli altri (subito, tramite l’art. 27 della l. 87/53477, o in seguito a singoli ricorsi), con magari una qualche distinzione tra i sistemi meno rappresentativi, come quello campano, e quelli più attenti alle istanze proporzionali, come quello pugliese o quello lucano.

6.2.2.2 – COERENZA TRA LA “LEGITTIMA ASPETTATIVA” DELL’ELETTORE E SISTEMA ELETTORALE

Un ulteriore profilo che potrebbe attirare l’attenzione della Corte è l’impianto proporzionale della legge elettorale: nella sent. 1/14, se non si vuole credere che i giudici cercassero una buona giustificazione ex

post per invalidare una disciplina che già da tempo aveva dato problemi alla Corte in sede di ammissibilità

dei referendum abrogativi (costringendola ad emanare i potenti moniti richiamati nel capitolo III), si sostenne che la disciplina elettorale risultante dalla riforma del 2005 puntasse alla “rappresentatività dell’assemblea parlamentare”, a causa della formulazione dell’art. 1, secondo comma, del TU 361/57, nonostante le evidenti e pesanti modifiche introdotte nell’art. 83 del medesimo testo478. Inoltre, dato che l’ordine delle operazioni dell’Ufficio Elettorale Centrale prevedeva un’iniziale attribuzione proporzionale dei seggi, successivamente scartata “ogniqualvolta la votazione con il sistema proporzionale non abbia assicurato ad alcuna lista o coalizione di liste un numero di voti tale da tradursi in una maggioranza anche superiore a quella assoluta di seggi (340 su 630)”479, per la Corte fu relativamente semplice sostenere che il Porcellum fosse un sistema di impianto proporzionale eccessivamente pervertito dal meccanismo del premio.

La rilevanza di questa osservazione della Corte per quanto riguarda i sistemi elettorali regionali è significativa, perché quasi tutti soffrono della stessa patologia, se non nella dichiarazione di principio480,

476 Si può pensare, per fare un esempio, ai risultati delle ultime elezioni laziali, ricordate nel paragrafo precedente, in cui la tripartizione del consenso ha permesso a Zingaretti di vincere con meno del 33% dei voti. La particolare configurazione del sistema regionale ha in realtà impedito una sproporzione eccessiva tra seggi e voti, ma se una situazione simile si verificasse, per esempio, in Abruzzo, la coalizione di maggioranza vedrebbe raddoppiare la sua consistenza in Consiglio. Si noti anche che, in realtà, la sent. 193/15 ha dichiarato infondato il ricorso contro il premio di maggioranza confrontando il risultato del Presidente con quello delle liste collegate, non il risultato delle liste con i seggi assegnati in Consiglio.

477 E, considerato il calendario, ormai praticamente annuale, delle elezioni regionali, questo potrebbe avere conseguenze pesanti dal punto di vista dell’effettivo svolgimento delle elezioni, con slittamenti o raffazzonate modifiche dell’ultimo minuto.

478 “Le disposizioni censurate non si limitano, tuttavia, ad introdurre un correttivo (ulteriore rispetto a quello già costituito dalla previsione di soglie di sbarramento all’accesso, di cui al n. 3 ed al n. 6 del medesimo comma 1 del citato art. 83, qui non censurati) al sistema di trasformazione dei voti in seggi «in ragione proporzionale», stabilito dall’art. 1, comma 2, del medesimo d.P.R. n. 361 del 1957, in vista del legittimo obiettivo di favorire la formazione di stabili maggioranze parlamentari e quindi di stabili governi, ma rovesciano la ratio della formula elettorale prescelta dallo stesso legislatore del 2005, che è quella di assicurare la rappresentatività dell’assemblea parlamentare. In tal modo, dette norme producono una eccessiva divaricazione tra la composizione dell’organo della rappresentanza politica, che è al centro del sistema di democrazia rappresentativa e della forma di governo parlamentare prefigurati dalla Costituzione, e la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto, che costituisce il principale strumento di manifestazione della sovranità popolare, secondo l’art. 1, secondo comma, Cost.” Sent. 1/14, Considerato in diritto § 3.1.

479 Ibid., palesemente non era previsto che andasse altrimenti, e le tre elezioni del 2006, 2008 e 2013 lo dimostrano.

480 Fortunatamente per la Corte, quasi tutte le leggi regionali sono classificate come maggioritarie o miste (lo sostengono, anche indirettamente, tutti gli autori citati finora, per esempio A. Vuolo, La legge elettorale, cit., p. 35).

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quantomeno nel procedimento dell’attribuzione dei seggi. Spessissimo, infatti, l’Ufficio Centrale è tenuto ad una preliminare distribuzione proporzionale dei seggi, corretta successivamente, in seguito alla verifica del raggiungimento della quota di seggi prevista dal premio. Ciò non succede in quei sistemi che esplicitamente assegnano ai vincitori un predeterminato numero di seggi, lasciando poi a meccanismi proporzionali l’apportionment tra liste in coalizione e alle opposizioni.

Sempre escludendo la Provincia di Bolzano, un rapido esame delle normative regionali permette di individuare le due caratteristiche che la Corte ha usato per classificare la l. 270/05 come “proporzionale”. Nella prima colonna si dà conto dell’eventuale esplicito riferimento al metodo di distribuzione dei seggi del Consiglio, qualora la legge regionale lo dichiari; nella seconda, si verifica se il procedimento di attribuzione dei seggi passi o meno da una fase preliminare proporzionale, su cui si installa il premio di maggioranza (che chiameremo “Proporzionale”) ovvero direttamente maggioritaria (scil. “Maggioritario”), ovvero mista. REGIONE DICHIARAZIONE DI PRINCIPIO PROCEDIMENTO COERENZA RISULTATI ABRUZZO Proporzionale (artt. 1 e 4, l.r. 9/13) Proporzionale NO

BASILICATA Proporzionale (art. 3, l.r. 20/18) Proporzionale NO CALABRIA Proporzionale (art. 1 l. 106/68) Proporzionale NO CAMPANIA Proporzionale (art. 1, l.r. 4/09) Proporzionale NO EMILIA-ROMAGNA Mista (art. 3 l.r. 21/14) Proporzionale NO

FRIULI - Proporzionale NO

LAZIO Mista (art. 3 l.r. 2/05) Misto SI

LIGURIA Mista (art. 3 l.r. 18/20) Misto SI

LOMBARDIA Proporzionale (art. 1.5 l.r. 17/12) Proporzionale NO

MARCHE - Proporzionale NO

MOLISE Proporzionale (art. 1, l.r. 20/17) Proporzionale481 NO

PIEMONTE Mista (art. 1.2 l. 43/95) Misto SI

PUGLIA Proporzionale (art. 10 l.r. 2/05) Misto NO

SARDEGNA “Premio” (art. 1.6, l.r.s. 1/13) Maggioritario SI

SICILIA Mista (art. 1-bis, l.r. 29/51) Misto SI

TOSCANA - Proporzionale482 NO

TRENTO Proporzionale (art. 3 l.p. 2/03) Proporzionale NO UMBRIA Proporzionale (art. 3 l.r. 2/10) Proporzionale NO

VALLE D'AOSTA - Proporzionale SI

VENETO - Proporzionale NO

Per una classificazione aggiornata al 2016 si veda N. A. Cunial, R. Terreo, “I sistemi elettorali nelle regioni a statuto ordinario: un’analisi comparata”, Quaderni dell’Osservatorio elettorale, n. 75, giugno 2016, pp. 85-116, nonostante poi il procedimento di assegnazione dei seggi sia, mutatis mutandis, lo stesso della l. 270/05 e della l. 43/95 (anche perché, in moltissimi casi, le leggi elettorali regionali sono state scritte durante la vigenza di quella e sul modello di questa). Per cui, delle due l’una: o quello che conta è il procedimento, e quindi anche il Porcellum era un sistema maggioritario, o quello che conta è la classificazione, e allora il Porcellum era proporzionale e le leggi elettorali regionali no, pur comportandosi esattamente nello stesso modo.

481 In realtà, l’art. 11 della legge elettorale stabilisce da subito l’entità del premio, ma il successivo articolo 12 ripresenta il consueto modello di calcolo preliminare proporzionale immediatamente ribaltato dal premio di maggioranza.

482 Nonostante l’art. 17 specifichi l’entità del premio, il procedimento che segue l’Ufficio Centrale è il solito proporzionale scartabile, disciplinato dall’art. 19.

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Seguendo strettamente la giurisprudenza costituzionale, sembrerebbe che quasi la totalità delle Regioni, sia per aver previsto premi di maggioranza privi di soglia minima d’accesso, sia per aver “tradito” una presunta impostazione proporzionale di base, ledendo il cittadino nella sua legittima aspettativa che il suo voto sarebbe valso, più o meno, come quello degli altri. Tuttavia, il passaggio non è così immediato: se è innegabile che, sulla carta, la Corte abbia posto dei criteri per il giudizio di proporzionalità potenzialmente applicabili, essi vanno tuttavia interpretati alla luce sia del principio maggioritario che sta alla base della forma di governo regionale, analizzata in precedenza, sia, per quanto debole, del richiamo della famosa lettera a) dell’art. 4, l. 165/04, che suggerisce sistemi di impianto maggioritario. Per quanto riguarda i procedimenti, essi sono sovente illogici nel loro fluire483, ma va ricordato che sono direttamente trasposti da una normativa, la l. 43/95484, che costruiva una testa maggioritaria su di un corpo, quello della l. 108/68, totalmente proporzionale. La Corte pertanto, sia operando un’interpretazione sistematica, sia in virtù della storia di queste norme (storia che la l. 270/05 non poteva vantare, avendo modificato il sistema, completamente differente, del Mattarellum) potrebbe decidere di non individuare una sostanziale somiglianza tra la censurata disciplina statale e quelle regionali.